Feldman vs. Mexico 사건(ARB(AF)/99/1

20. Feldman vs. Mexico 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 담배를 국내에서 구매해서 수출할 경우 세금을 환급하여 주지 않아 수출 사업을 포기하게 된 것이 간접 수용에 해당하는지와 유사한 처지에 있었던 국내 담배 회사의 수출에는 세금을 환급해주는 것이 내국민 대우 의무 위반에 해당하는지가 쟁점이 된 사건이다. 

 

     청구인 Marvin Feldman은 미국인으로서 멕시코에 Corporacion de Exportaciones Mexicanas S.A. (이하 CEMSA)를 

설립하여 주류, 담배, 음료 수출 사업을 시행하였다. 멕시코는 특정 상품 및 서비스에 관한 과세법(Impuesto Especial Sobre

Produccion y Servicios, 이하 IEPS법)에 따라 국내에서 생산, 판매되는 담배, 주류 등에 특별 소비세를 부과하였고 이 물품을 

해외로 수출할 시에는 영세율을 적용하거나 국내에서 이 물품을 구매할 때 지불하였던 특소세를 환급해주는 제도를 운영하고 

있었다. CEMSA는 멕시코에서 담배, 주류 등을 구매하여 해외에 수출하고 있었다. 이 사건에서는 담배 수출 사업이 문제가 

되었다. 멕시코에는 담배를 생산하여 해외에 수출하는 업체도 있었다. 

 

    991년 멕시코는 멕시코 내 담배 생산 수출 업체에게는 영세율을 적용하고 CEMSA와 같은 구매 수출업체에게는 국내 구매 

시의 특소세를 환급해주지 않는 내용으로 IEPS법을 개정하였다. 담배 국내 구매가의 약 85%가 세금이었으므로 이 세금을 환급해주지 않으면 CEMSA와 같은 구매 수출업체는 영세율을 적용받는 담배 생산 수출업체와 경쟁을 할 수 없었고 사실상 수출을 할 수 없었다. 

 

     CEMSA는 이 법이 과세 형평성을 위반하는 것이라고 위헌 소송을 청구하였다. 이에 대한 판결이 나오기 전에 1992년 

멕시코 의회는 생산 수출업체, 구매 수출업체 모두에게 담배 수출시 영세율을 적용하고 국내 구매 담배의 수출 분에 대해서는 

구매 시 지불했던 특소세를 환급하도록 IEPS법을 개정하였다. 환급의 구체적인 방법에 대해서는 개정하지 않았는데 예전부터 

세금 액수가 명확히 기재된 청구서를 제출해야 환급이 가능했었다. 세금 액수는 최초 판매자만 기재하고 차후 2, 3단계의 차후 

판매자는 기재할 수 없었다. 예를 들어 국내에서 담배를 생산 판매하는 업체는 도매 업체에게 최초 판매할 때의 청구서에 稅前 

물품 가액, 각종 조세, 기타 등을 분할 기재할 수 있었으나 도매 업체는 이 담배를 CEMSA와 같은 구매 수출 업체에 판매할 때에는 지불 청구서에 특소세가 얼마인지 따로 적출하여 기재할 수 없었다. 세금 환급은 세금이 분리 기재된 청구서에 근거하여 이루어지므로 CEMSA는 세금 환급을 받을 수 없었던 것이다. 1993년 CEMSA가 위헌이라고 제소했던 IEPS 개정안에 대해 멕시코 

법원은 과세 형평이라는 주장을 인정, 담배 수출에 생산 수출업체, 구매 수출업체 공히 영세율을 적용하고 국내 구매분에 대해서는 환급하라는 결정을 내렸다. 그러나 세금액이 명시된 청구서에 근거하여 환급하는 방식에 대해서는 아무런 언급이 없었다.

 

     1992년 IEPS 개정 및 1993년 위헌 판결 이후 1999년 ICSID 중재 신청 전까지 CEMSA에 대한 멕시코 조세 당국의 태도는 일관성이 없었다. CEMSA 측에 따르면 1993년부터 95년까지는 세액이 명시된 청구서를 제출하지 못했다는 이유로 특소세를 환급하여 주지 않았는가 하면 1996년부터 97년간은 환급을 받기도 하였다. 멕시코 조세 당국은 세금 환급 시 세액 명시 청구서 제출이 반드시 필요한 것은 아니며 향후 환급이 계속될 것이라는 구두 약속도 하였다고 CEMSA는 주장하였다. 

 

     1997년 12월 멕시코 조세 당국은 CEMSA에 대한 특소세 환급을 중단하였으며 98년 7월에는 그때까지 환급받은 세액을 

벌과금과 함께 반납토록 통지하기도 하였다. CEMSA는 담배 수출 사업을 중단하였다. 멕시코는 특소세 환급 거부 조치를 통해 

자사의 수출 사업이 종료되었으며 이는 간접적인 수용에 해당한다고 주장하였다. 멕시코에는 CEMSA처럼 국내에서 담배를 

구매하여 해외에 수출하는 멕시코 국내 업체가 있었다. CEMSA는 업태가 동일함에도 불구하고 이 멕시코 국내 업체는 국내 

구매분 담배에 지불한 특소세를 계속 환급받고 있으므로 내국민 대우 의무 위반이라고 CEMSA는 주장하였다. 청구인은 

1999년 4월 ICSID 중재를 신청하였다. 

 

나. 주요 쟁점

     1) 간접 수용

     중재 판정부는 멕시코 조세 당국의 처사와 행태가 CEMSA에게 어려움을 안겨 주었고 합리적이지 못한 측면도 있으나 

국제법에 위반되는 수준까지 이르지는 못한 것이라고 보았다. CEMSA는 세액이 명시된 청구서 문제를 해결하기 위해 멕시코 

국내 행정, 사법 절차를 이용했을 수도 있었으나 그러지 못한 점도 있으므로 모든 책임을 멕시코 당국에게 묻기도 어렵다고 

보았다. 판정부는 사업상 정부 기관과의 어려움이 있을 수 있으나 그것이 곧 수용의 근거가 될 수는 없다고 판시하였다(판정문 112-114). 

 

     중재 판정부는 주류, 담배 등은 정부가 징세 관리 및 시장질서 유지에 각별한 관심을 기울이는 품목이며 NAFTA협정이나 

국제법이 비인가자의 담배 수출 허가를 요구하지 않는다고 보았다. 멕시코 당국이 최초 판매 시에만 세액이 명시된 청구서를 

발행케 하는 것도 징세 관리 및 시장질서 유지에 필요하다고 판단한 정부의 재량이라고 보았다(115-116).

 

     멕시코 당국의 특소세 환급을 위한 청구서 제출 요구가 청구인의 투자(즉 담배 수출이라는 사업상의 권리)를 사실상 수용한 

것인지에 대해 판정부는 멕시코 정부는 청구인에게 담배 수출 권리를 부여한 적이 없다고 보았다. 청구인은 국내 담배 구매 시 

납부한 특소세 환급을 담배 수출 권리로 이해하였다. 중재 판정부는 세금 환급이 없이는 사실상 수출이 불가능한 것은 인정하였다. 그러나 멕시코 법원의 위헌 판정 내용과 1992년 IEPS 법도 국내 구매한 담배를 수출할 시 특소세를 환급하라고 규정하였으나 세액이 명시된 청구서를 근거로 환급하는 방식은 그 이전부터 IEPS법 및 시행령에 기재되어 있었고 최초 판매 시에만 청구서에 세액이 명시되도록 한 것도 멕시코 세법에 규정되어 있는 내용이라고 확인하였다. 이 제도의 타당성에 대해서는 논란이 된 적이 없었으며 도매업자로부터 담배를 재구입 해야 하는 CEMSA는 멕시코 국내법상 세액이 명시된 청구서를 취득하는 것이 원천적으로 불가능했다고 보았다. 즉 담배 수출권이라는 사업상의 권리가 처음부터 부여되지 않았다는 것이다. 부여되지 않은 사업상의

권리가 수용될 수는 없다고 보았다(117-123). 

 

     CEMSA는 담배 수출 사업만 하는 것이 아니라 음료, 주료 수출업도 하고 있었으며 담배 수출 중단 이후에도 이 분야 

사업은 계속 진행되고 있었고 청구인의 CEMSA에 대한 지배, 통제도 계속 이루어지고 있었다. 중재 판정부는 이상에 비추어 

청구인의 CEMSA에 대한 지배, 통제권이 박탈되었으므로 수용에 해당한다는 주장을 받아들이지 않았다(142). 

 

     판정부는 이상의 사실 관계를 볼 때 청구인의 투자에 대한 멕시코 당국의 일련의 조치는 NAFTA 1110조 상의 수용에 

해당하지 않는다고 판시하였다(153).

 

     2) 내국민 대우

청구인은 CEMSA 와 마찬가지로 멕시코 국내에서 구매한 담배를 수출하는 멕시코 업체 중 일부는 세액이 명시된 청구서를 

제출하지 못했음에도 불구하고 상당 기간 멕시코 당국으로부터 특소세를 환급받았다는 주장을 하고 관련 근거를 제출하였다. 

판정부는 유사한 환경에서 국내외 투자자가 사실상 다른 대우를 받았다면 내국민 대우 의무 위반에 해당한다고 전제하고 제출된 자료를 분석하였다. 판정부는 자료 부족, 상충, 부실 등의 한계가 있기는 하지만 청구인이 유사 환경에서 다른 대우를 받았다는 추정을 일견(prima facie) 수립시켰다고 보았으며 멕시코가 이를 번복할 신뢰할 만한 증거나 주장을 제출하지 못했다고 지적하고 멕시코의 내국민 대우 의무 위반을 인정하였다(165-172). 

 

     그러나 이 판정에 반대하는 소수 의견이 있었다. 소수 의견은 CEMSA도 일정 기간은 환급을 받고 일정 기간은 받지 못했는데 멕시코 국내 업체도 이 점에 대해서는 마찬가지라고 보았다. 즉 CEMSA는 자신이 환급을 받지 못한 시기에 타 국내 업체는 

환급을 받았으니 내국민 대우 의무 위반이라는 주장인데 비록 시기는 다르지만 어떤 때는 환급을 받고 어떤 때는 못 받은 점에서는 CEMSA나 국내 업체가 동일하다는 입장이다. 이 소수 의견은 CEMSA가 국내 업체보다 덜 우호적인 대우를 받았다는 점을 

충분히 입증하지 못했다고 보고 내국민 대우 의무 위반 주장은 성립하지 않는다고 주장하였다. 

 

다. 평가 및 해설

     1) 간접 수용

     투자 유치국 정부가 수용임을 표방하고 공식적이고 공개적인 방법으로 이를 진행할 때에는 투자자와 국가 간의 분쟁이 

발생할 여지가 상대적으로 적다. 우선 논란이 되는 수용 행위가 무엇인지 특정하기가 쉽다. 공개적인 수용은 수용령 공표 등 

다중이 인지할 수 있는 방식으로 상세한 내용과 조건이 천명되기 때문이다. 이러한 공개적이고 직접적인 수용은 시행 목적의 

공공성, 비차별성, 보상의 적정성 및 절차 준수 여부가 주 논란 대상이 된다. 그러나 외국인 투자자가 특히 우려하는 것은 외형상 형태는 수용이 아닌데 그 효과는 수용과 동등한 조치이다. 외국인 투자를 탈취하려는 투자 유치국은 지나치게 노골적이고 

상당한 보상이 수반되는 수용이나 국유화를 시도하기 보다는 별도의 공공 목적을 가진 정책을 통해 은밀한 방식으로 외국인 

투자자의 자산을 사실상 탈취하는 것을 선호할 것이다. 이러한 악의가 없이 순수한 의도로 투자 유치국이 시행한 공공 정책으로 인해 선의의 외국인 투자자가 자신의 자산을 수용당한 것과 똑같은 피해를 볼 수도 있다. 이 경우 해당 조치는 공개적으로 

천명된 정식의 수용 조치가 아니므로 차별적으로 시행되거나 보상이 행해지지 않더라도 해당 외국인 투자자는 적절한 구제를 

받을 길이 없게 된다. 

 

     투자자-국가 분쟁에서 이러한 간접 수용은 압도적으로 많이 제기되는 이슈이다. 이 책에 수록된 판정 164건 중 54건이 간접 수용 사건이다. 쟁점이 간접 수용이나 관할권이 부인되어 본안 심리가 진행되지 못한 사건까지 포함하면 그 수효는 더욱 늘어날 것이다. 이처럼 압도적인 비중을 차지하는 사건임에도 불구하고 간접 수용의 개념이나 요건은 성문으로 정리된 것이 드물다. 간접 수용이라는 표현도 간접 수용(indirect expropriation), 수용에 상당한 조치(measure equivalent, or tantamount

to expropriation), 점진적 수용(creeping expropriation) 등 유사한 개념과 혼용되어서 쓰이기도 하고 판정부에 따라서는 

이를 구분하기도 하여 정확한 개념 정리가 안 되어 있다. 투자협정 중에는 아예 간접적인 수용 또는 이와 유사한 개념이 규정되어 있지 않은 것도 있고 이를 적시하기는 하였으나 그 내용이 무엇인지 따로 적시하지 않은 것도 있다. 간접 수용의 내용과 요건은 주로 투자-국제 분쟁에 관한 국제 중재 판정을 통해 정리되고 있다. 간접 수용에 대한 판정을 고려하여 투자협정에 관련 내용을 기재하는 추세도 발생하고 있다. 판례 축적을 통한 법리의 완성과 투자협정에의 반영, 그 내용을 적용하는 새로운 판례의 발생이라는 순환 구도가 이루어지고 있는 좋은 예이다. 

 

     한중 FTA에서는 별도 부속서58]를 통해 간접 수용은 당사국의 행위 또는 일련의 행위가 명의의 공식적 이전 또는 명백한 

몰수 없이 직접 수용과 동등한 효과를 가지는 경우라고 정의하고 있으며 간접 수용 여부 결정 시 고려해야 할 요소로 i) 경제적 

영향, ii) 정당한 기대를 침해하는 정도 iii) 목적과의 비례성, 행위의 성격 및 목적을 제시하고 있다. 아울러 공공복지 목적의 

비차별적 규제 행위는 목적에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 경우를 제외하고는 간접 수용을 구성하지 않는다고 기재하고 

있다. 이 규정의 기원은 외국인 투자가 자국 내에서 환경 보호에 부합하는 방식으로 이루어지도록 여하한 조치를 채택, 유지, 

집행하는 것을 방해하지 않는다고 규정한 NAFTA 1114(1)조59]이다. 멕시코 지방 정부가 환경 보호를 이유로 미국 기업의 

유해 물질 매립장 가동을 방해한 것이 Metalclad vs. Mexico 사건에서 간접 수용으로 인정된 이후 수용을 의도하지 않은 자국의 정당한 공공 정책이 간접 수용으로 시비될 것을 우려하여 투자협정에 이와 같은 안전장치를 포함하려는 시도가 증가하고 있다. 

 

     그러나 투자 유치국의 이러한 안전장치가 강화될수록 그에 비례하여 외국인 투자자는 자신의 투자가 명목상의 소유권만 

남은 채 실질적으로는 사용과 이익 향유가 박탈되는 상황이 증가할 것을 우려하게 된다. 이는 국가간 투자를 위축시키는 부정적인 결과를 초래할 우려가 있다. 이러한 고민은 지금까지의 ICSID 중재 판정에도 드러나 있다. 중재 판정부는 간접 수용을 포괄적으로 인정할 경우 국가의 정당한 공공 정책 추진이 불가피하게 우려될 것을 감안하여 국가의 정당한 권한 행사에 대해서는 간접 

수용 인정을 자제하는 경향을 보이고 있다. 반면에 투자 유치국의 조치로 인한 투자자의 투자에 대한 사용이나 이익 향유가 

실질적으로 침탈되었을 때에는 예외 없이 간접 수용을 인정함으로써 투자자의 권리 보호에 유념하고 있다. 

 

     간접 수용에 관한 ICSID 중재 판정례는 그 수효가 많아 간접 수용에 관한 법리는 굳어졌다고 볼 수 있다. 가장 대표적인 것이 위에서 언급한 간접 수용의 인정 기준이다. 판정부는 투자에 대한 투자자의 지배, 통제, 경영권이 시비하는 조치에도 불구하고 계속되고 있거나 정상적인 영업을 통해 수익을 창출하고 있을 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 간접 수용이 인정되는 경우는 해당 조치로 인해 투자를 이용하거나 그로부터 발생하는 혜택을 향유하는 권리가 실질적으로 심각하게 지속적으로 

회복 불가능하게 항구적으로 박탈되거나 투자의 활용, 향유, 통제, 소유, 처분, 양도 등 소유와 관련된 권리가 심각하게 영향을 

받아서 투자의 가치와 이익이 심각하게 훼손된 경우로서 이를 초래한 해당 조치의 정도가 충분할 정도로 가혹한 것이어야 한다는 입장이다. 간접 수용도 수용이므로 소유권이 사실상 탈취된 것과 동등한 효과가 있어야 한다고 보는 것이다. 

 

     흔히 제기되는 간접 수용 조치는 투자 유치국이 청구인과 체결한 계약을 파기, 종료하는 것이다. 판례는 투자 유치국이 계약의 당사자로서 행한 행위인지 주권적인 공적 행위인지를 구분하여 전자의 경우에는 간접 수용을 인정하지 않는다. 시비되는 조치로 인해 투자자가 경제적인 손실을 입어야 간접 수용으로 인정하는 것은 아니다. 실질적인 권리 박탈이 인정되면 실제로 투자자에게 경제적인 손실을 초래하지 않았어도 간접 수용으로 인정되며 반대로 해당 조치로 인해 정부가 혜택이나 이익을 보아야 간접 수용이 되는 것도 아니다. 간접 수용이 제기된 물적 대상은 유체물인 경우는 없고 모두 계약상의 권리, 영업권, 중재권 등 무형의 권리들이다. 금융 당국의 감독 조치, 부실 은행 청산 조치, 담배 규제 등 경찰권 등 정당한 공권력 행사에 대해서는 간접 수용을 인정치 않고 있으며 비단 이러한 행정부의 조치뿐 아니라 법원의 판결 자체에 대해서도 간접 수용 시비가 제기되는 경우가 있다. 

판정부는 국내 법원의 판결 자체의 정당성 여부에 대해서는 심리를 자제하나 명백히 부당한 판결로 인해 투자자의 투자가 수용에

해당하는 피해를 입었을 경우에는 간접 수용으로 판정하기도 하였다. 

 

     간접 수용 판정 중에는 점진적 수용도 인정한 사례가 수 건 있다. 점진적 수용 자체에 대해서는 합의된 정의가 없으나 판정부는 일정 기간에 걸쳐 행해진 일련의 복수의 조치가 개개로는 수용에 해당하지 않더라도 전체를 종합하여 종국에는 수용과 대등한 효과를 투자자에게 발현시켰을 때에는 간접 수용인 것으로 인정하고 있다. 

 

     간접 수용에 관한 ICSID 판정을 종합한 해설은 Inmaris vs. ukraine 사건(ARB/08/8)에 수록하였다. 

     2) 내국민 대우

     모든 투자협정에는 예외 없이 외국인 투자자에 대해 유사한 환경에 있는 자국의 투자자에 비해 불리하지 않은 대우를 부여한다고 규정하고 있다. 물론 투자와 관련된 활동에 있어서이다. 투자와 무관한 모든 영역에서의 동등 대우까지 

보장하는 것은 아니다. 이러한 대우를 내국민 대우라고 칭한다. 내국민 대우 요건 중 지금까지 ICSID 투자 분쟁에서 쟁점이 된 것은 대개 유사한 환경 여부이다. 유사한 환경 여부는 내국민 대우 의무 위반 여부 판정에 있어 핵심적인 요건이다. ICSID 중재 판례를 보면 유사한 환경은 동일한 사업 영역, 동일한 경제 분야, 산업 영역이라고 넓게 정의한 판례도 

있고 같은 금융 기관이라 할지라도 중점 업무 영역이 다르면 유사한 환경에 있다고 보지 않은 판례도 있다. 같은 사업,

경제 영역에 있는 내국인 투자자라고 하여도 외국인 투자자와 처한 상황이 다르면 유사한 환경에 있다고 판단하지 않는다. ICSID 판례를 보면 외국인 투자자와 소송 중에 있는 내국인 경쟁 업체는 유사한 환경에 있다고 인정하지 않았으며 

반드시 소송 당사자인 외국인 투자자와 직접적인 경쟁 관계에 있는 국내 기업으로 한정하지도 않았다. 국내 법규를 

직접적으로 집행, 적발할 수 있는 국내 제약 업체와 그렇지 못한 국외 제약 업체는 동일한 산업, 경제 영역에 있지만 

유사한 환경에 있다고 볼 수 없다고 판정하여 내국민 대우 의무 위반을 인정하지 않은 판례도 있다. 

 

     내국민 대우에 관한 종합 해설은 Champion Trading vs. Egypt 사건(ARB/02/9)에 수록하여 두었다. 

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^58] Annex 12-B 3. The second situation is indirect expropriation, where an action or a series of actions by a Party has an effect equivalent to direct expropriation without formal transfer of title or outright seizure. 

(a) The determination of whether an action or a series of actions by a Party, in a specific fact situation, constitutes an indirect expropriation, requires a case-by-case, fact-based inquiry that considers, among other factors,:  

(i) the economic impact of the action or series of actions, although the fact that such action or series of actions has an adverse effect on the economic value of investments, standing alone, does not establish that an indirect expropriation has occurred;  

(ii) the extent to which the action or series of actions interferes with distinct and reasonable expectations arising out of investments; and  

(iii) the character and objectives of the action or series of actions, including whether such action is proportionate to its objectives. 

(b) Except in rare circumstances, such as when an action or a series of actions by a Party is extremely severe or disproportionate in light of its purpose, non-discriminatory regulatory actions adopted by the Party for the purpose of legitimate public welfare do not constitute indirect expropriation 

^59] Article 1114: Environmental Measures 1. Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns.

 

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