EC vs. US - Lead Bars 사건(DS138, 2000. 6. 7.- 상소기구)

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가. 사건 개요

 

     이 사건은 영국산 탄소강 제품(특히 Leaded bars)에 대해 미국이 부과한 상계관세에 관한 것이다. 미국은 1993년 3월 최초 상계 관세를 부과한 이후 당초 상계 관세 부과 기업이었던 영국 회사가 분할되고 민영화되는 등의 소유권의 변화가 발생하였다. 미국은 1995년부터 97년 중 실시된 2~4차 연례 재심 시 소유권변화를 통해 원 보조금이 새 회사로 이전되었다고 간주하고 상계 관세율을 새로조정하였는데 영국은 연례 재심에 대해 이의를 제기하였다.

     문제가 된 보조금과 소유권 변경의 경위를 좀 더 살펴보자면 영국 정부는 1977/78 회계년도와 1986/87 회계년도 중 문제가 된 Leaded bars의 대표적인 생산/수출업체인 British Steel Corporation(BSC)에 출자하였다(equity infusion). 당시 BSC는 국영회사였다. BSC와 민간 持株회사인 Guest, Keen&Nettlefolds PLC(GKN)는 공동 출자하여 1986년 United Engineering Steels(UES)를 설립하였고 각종 설비도 이전하였다. BSC는 특히 leaded bars 생산 부문 Special Steels Business(SSB)를 UES로 分社 시키고 leaded bars 생산을 중단하였다. UES 설립과 관련된 각종 거래는 시장 가치에 따라 arm’s length로 이루어 졌다. arm’s length거래란 특별 관계에 있지 않는 매도자 매수자간의 거래, 또는 특별 관계는 있으나 거래 조건이 특혜가 없이 通常의 시장 가치에 따라 이루어진 거래를 말한다. 1988년 영국 정부는 BSC를 민영화하였다. British Steel public limited company(BSplc)가 UES에 대한 BSC 지분을 포함하여 BSC의 모든 자산, 채권, 채무를 인수하였고 1998년 12월 주식을 매각하여 민영화 절차를 마쳤다. 주식 매각은 역시 arm’s length basis로 이루어 졌다. 1995년 3월 20일 BSplc는 GKN 소유의 UES 지분을 인수하고 회사명을 UES에서 British Steel Engineering Steels(BSES)로 개칭하였다.

 

      미 상무부는 1977-1986 기간 중 BSC에 제공된 보조금, 즉 영국 정부의 출자가 UES社로 移轉(pass through) 되었다고 보았다. 미 상무부는 BSC의 SSB에 할당되었을 보조금을 pro rata 기준으로 추산하였고 이 가운데 어느 정도가 SSB의 분사로 인해 UES에 이전되었을 것인지를 소위 change in ownership 중 gamma방식1)을 이용하여 계산하였다. 최초의 상계 관세율은 이처럼 BSC에서 UES로 이전한 혜택의 규모를 근거로 부과되었다. 1995년 연례 재심에서 미 상무부는 역시 같은 방법을 사용하여 1.69%의 상계 관세율을 도출하였다. 1996년 연례 재심은 BSplc가 GKN의 UES 지분을 買得한 1995년도의 leaded bars 대미 수입 물량과 그에 부과할 상계 관세율을 정하는 것이었다. 미 상무부는 매득일인 1995년 3월 20일 이전분(즉 UES 생산분)에 대해서는 종전과 같은 change-in-ownership방식을 적용하여 2.4%의 상계 관세율을 도출하였고 3월 20일 이후분(즉 BSplc/BSES 생산분)에대해서는 i) UES에서 BSplc(구매자)로 이전된 보조금의 혜택2)과, ii) BSC에서 BSplc로 이전된 보조금의 혜택3)을 구분하여 계산하여 7.35%의 상계 관세율을 산정하였다. 1996년도 수입 물량을 검토하는 1997년도 연례 재심에서 미 상무부는위의 i), ii) 방식으로 5.28%의 상계 관세율을 결정하였다.

      회원국의 通商 권한을 대행하고 있는 EC는 1999년 1월 미국의 2~4차 연례 재심이 보조금의 존재 여부를 조사하지 않고 상계 관세를 부과한 것은 보조금협정에 위배된다고 주장하고 1999년 1월 WTO에 제소하였다. 브라질과 멕시코가 제3자로 참여하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

     EC는 미 상무부가 2~4차 연례 재심에서 UES와 BSES가 수령한 보조금 규모를 계산하는 데 위와 같은 移轉 방식을 사용한 것은 보조금협정 10조와 19조4항에 위배된다고 주장하였다(패널은 사법 경제상 10조 위배 여부만 심리). 협정 10조4)는 상계 관세 부과 시 GATT 6조 및 보조금협정의 모든 규정에 부합하도록필요한 모든 조치를 취할 것을 주문하고 있다. EC는 미국이 보조금협정 19조1항과 4항에 부합되지 않는 방식으로 상계 관세를 부과한 것은 협정 10조상의 필요한모든 조치를 다하지 않은 것이며 19조1항과 4항에 따르면 상계 관세 부과 前에 우선 보조금의 존재를 증명해야 할 것이나 미국은 그렇지 못했다고 주장하였다.

     패널은 19조1항5)은 상계 관세 부과의 선행 조건으로 i) 상계 가능한 보조금의 존재에 대한 최종 판정과 ii) 보조금으로 인한 국내 관련 산업의 피해 입증을 요구한다고 보았으며 또한 19조4항6)도 상계 관세는 보조금 액수를 초과하지 못하도록 규정하고 있으므로 상계 관세 부과와 보조금의 존재 간에는 명백한 연계가 있다고 지적하였다. 패널은 이러한 연계는 GATT VI조3항7), 보조금협정 21조1항8), 각주 36에서도 확인된다고 첨언하였다. 패널은 양자 간의 연계 상 상계 관세는 상계 가능한 보조금이 직간접적으로 수입품에 공여되었음이 증명된 연후에만 부과될 수 있다고 정리하였으며 따라서 미국은 영국산 leaded bars에 상계 가능한 보조금이 공여되었음을 증명해야 한다고 판단했다.

     보조금 공여 여부의 핵심은 재정적 기여가 있었다는 데에는 이견이 없었으므로 혜택이 부여되었는지 여부였다. EC는 미국이 혜택이 부여되었음을 실제로 판정(즉 보조금 조사 등의 정식 절차를 거쳐)하지는 않았다고 주장하였다. 미국은UES와 BSplc의 사업 활동이 BSC(SSB)의 사업 활동과 본질적으로 동일하므로 BSC, UES, BSplc/BSES는 다른 회사라고 볼 수 없다고 반박하고 따라서 UES와BSplc/BSES에 혜택이 부여되었는지 판단할 필요가 없다고 주장하였다.

     패널은 미국의 주장을 수용하지 않았다. 패널은 혜택 판정을 위해서는 BSC와 UES, BSC와 BSplc 간에 명확한 구분을 지어야 한다고 보았다. 소유권이 변경되어 UES와 BSplc/BSES가 설립되었으면 미 상무부는 UES가 생산하는 leaded bars와 BSplc/BSES가 제작하는 leaded bars가 보조된 것인지 재검토했어야 한다고 지적하였다. 특히 미 상무부는 1986년 이전 제공된 원 보조금의 혜택이 계속 존재하고 있는지 여부를 BSC 관점이 아닌 UES, BSplc/BSES 관점에서 조사했어야 하

며 보조금이 구매사로 이전된다는 추론은 반드시 조사 당국에 의해 증명되어야한다고 정리하였다. 이상을 토대로 패널은 미국은 UES와 BSplc에 대한 보조금이연례 재심의 시점에 존재하고 있음을 증명했어야 한다고 결론지었다.

    패널은 이 사건에서 보조금의 혜택은 존재하지 않는다고 판단했다. 1986년 UES 분사와 1988년 BSplc 민영화는 시장가치를 기준으로 이루어졌으므로 패널은 BSC에 제공된 재정적 기여가 UES와 BSplc/BSES에 혜택을 부여할 수는 없다고

판단하였다.

     이상을 토대로 패널은 미 상무부가 1995년, 96년, 97년 연례 재심의 결과로 부과된 미국의 영국산 leaded bars에 대한 상계 관세는 보조금협정 10조에서 정한 필요한 조치를 다하지 않고 취해진 것이므로 동 조항에 합치되지 않는다고 판시하였다. 상소기구도 패널의 판정을 모두 지지하였다.

     EC는 DSU 19조1항9)을 근거로 미국 정부가 상계 관세 관련 법규를 개정하여 시장 가격으로 이루어진 민영화는 보조금을 소멸시킨다는 원칙이 포함되도록 제시하여 줄 것을 요청하였다. 패널은 이를 그대로 수용하지는 않았으나 미국이 이 사건에서 문제가 된 소위 change in ownership 방식을 계속 적용하는 것을 보고 (이 사건에서 다루어진) 보조금협정 10조 위반이 향후 재발하지 않도록 행정 관행 개정을 포함하여 적절한 조치를 취하라고 제시하였다.

 

다. 해설 및 평가

 

     이 사건은 보조금을 부여받은 회사가 다른 회사로 흡수, 합병, 또는 매각되는 등 소유 관계에 변동이 있을 경우 아직 상환되지 않은 상계 가능한 보조금이 새 회사에게 혜택을 부여하는지, 부여한다면 그 규모는 어떻게 산정하는지에 대한문제가 초점이었다. 미국은 이러한 경우 보조금을 산출하는 방식을 법규로 정해두고 있었다(1930년 관세법 771조(5)(F)). 이 규정에 따라 미 상무부는 보조금을지급받은 외국 회사의 일부 또는 전부에 대한 소유권의 변경(change in ownership)이 발생하였고, 그러한 변경이 정상 거래(arm’s length transaction)로 이루어졌다고해서 새 회사가 인수한 과거의 상계 가능한 보조금이 더 이상 상계 가능하지 않다고 자동적으로 인정하지는 않으며 거래 사실 관계 등을 면밀히 검토하여 이전된 보조금 규모를 재량에 따라 결정할 수 있다. 미 상무부는 소유권 변경 시의 보조금 산정을 위해 gamma methodology라는 방법을 이용하였다. 이는 우선 민영화되기 이전의 기업에 수혜한 원 보조금 규모를 산정하고 소유권 변경 거래 내용을검토하여 이 중 어느 정도가 여전히 상계 대상인지를 계산하는 것이다. 이 방식은 거래 내용 검토에 앞서 일단 민영화 前단계의 원 보조금이 민영화된 기업으로전부 이전되었다고 간주하는 것이다. 미 상무부는 이번 사건의 쟁점이 된 3차례의 연례 재심에서 이 gamma 방식을 이용하여 상계 관세율을 산출한 것이다. 이조항은 아울러 회사가 arm's length로 매각되었다고 해서 자동적으로 보조금의 효과가 소멸되는 것은 아니라고 규정하고 있다.

     패널은 소유권 변경으로 인해 보조금이 이전되는 사실 자체를 부정한 것은아니다. 패널은 보조금의 이전 여부는 회사 매각의 계약의 조건에 따라 달라진다고 보았다. 이번 사건의 경우 패널은 UES의 설립과 BSplc의 민영화가 시장가치를 기준으로 한 정상 거래(arm’s length transaction at fair market value)로 이루어졌으므로 BSC에 제공된 원 보조금의 효과는 UES와 BSplc로 이전되지 않는다고 본것이다. BSC가 수령한 원 보조금이 각종 생산 설비에 내재되어 있다고 하여도 그 생산 설비가 공정한 시장 가격(즉 보조금을 받지 않은 설비의 시장 가격)으로정상 거래를 통해 매각되었다면 시장 가격을 지불하고 생산 설비를 매득한 구매

사로 보조금의 효과가 이전된다고 볼 수는 없다. 정상 거래의 시점에 보조금의 이전은 중단되는 것이다.

     보조금의 혜택이 계속해서 존재하는지 여부에 대해 패널과 상소기구는 Canada-Aircraft 사건 패널이 수립한 기준, 즉 수혜자가 일반 시장에서 구할 수 있는 것보다 유리한 조건으로 제공되었는지 여부를 사용하였다. 초점은 有不利 여부가 아니라 혜택이 부여되는 대상에 두었다. 미국은 혜택은 문제가 되는 상품에 부여되는 것이라고 주장하고 BSC UES BSplc/BSES로 회사는 바뀌어도 생산 제품은 동일하므로 BSC에 제공된 원 보조금이 UES, BSplc/BSES로 이전된다는 입장이었다. 패널과 상소기구는 혜택은 재정적 기여의 수혜자에게 부여되는 것이라고 보았다. BSC, UES, BSplc/BSES는 법인격이 다른 조직이므로 보조금의 존재를 규명하기 위해서는 各社, 여기서는 UES, BSplc/BSES에 혜택이 부여되었음을 증명해야 한다고 본 것이다. UES와 BSplc가 정상 거래로 구매하였으므로 보조금의 혜택을 수혜하였다고 볼 수 없다는 것이 패널의 논지였다.

     패널의 논지는 미국의 국내법정에서도 확인되었다. 2000년 6월 미 연방상소법원은 Delverde vs. US 사건에서 미 상무부는 Delverde社의 전 소유주에 공여된 보조금이 자동적으로 구매사에 이전(pass through)된다고 간주할 수 없으며 보조금을 수령한 회사가 설비 등을 타 회사에 매각하였을 경우 계약 내용과 관련 사실 관계, 상황 등을 전반적으로 고려하여 구매사가 직간접적으로 보조금과 혜택을 수혜하였는지 여부를 따로 결정하여야 한다고 판시하였다. 법원은 1930년 관세법 1677(5)(F)조의 규정을 살펴보면 소유권 변경 시 자동적으로 적용되는 규칙을 수립하는 것은 용인되지 않는다고 보아야 할 것인데 미 상무부가 원 보조금이 민영화된 기업으로 일단 모두 이전된다고 자동적으로 간주하고 나서 이전된 금액을 거래 내용에 따라 계산하는 것은 동 조항에 부합되지 않는다고 본 것이다.

     미국은 이 판결에 따라 관련 규정을 개정하여 소유권 변경 시의 보조금 효과를 산정하는 새로운 방식을 도입하였다. 그러나 EC는 이 방식 역시 보조금협정에 합치되지 않는다고 WTO에 제소하였다(US-CVDs on EC products 사건).

 

 

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¹⁾ 보조금을 지급받은 회사가 타 회사로 매각, 흡수되는 등 소유권의 변경이 있을 경우 새 회사에 미치는 보조금의 혜택을 추산하는 방법 중의 하나이다. 미 상무부는 소유권 이전 거래 조건을 분석하여 비상환보조금의 규모를 추산하고 그에 해당하는 상계 관세를 새 회사에 부과한다.

 

²⁾ UES는 BSC에 제공된 원래 보조금중 SSB 할당분이 이전되어 있었고 BSplc가 UES를 매득함에 따라 이 보조금의 혜택이 일정부분 이전된다고 본 것이다.

 

BSC에 제공된 원래 보조금중 SSB 할당추산분을 제외한 잔존 보조금은 BSC가 민영화됨에 따라 BSC 구매자인 BSplc와 매도자인 영국 정부로 그 혜택이 분산된다고 보고 BSplc가 수취한 혜택분은 상계관세 부과대상인 된다는 논리이다. 오른쪽 도표에서 왼쪽 column은 i)의 보조금 이동 경로이고 오른쪽은 ii) 보조금 이동 경로를 나타낸 것이다.

 

⁴⁾ 10. (1994년도 GATT 제6조의 적용) 회원국은 다른 회원국 영토에 수입된 어느 회원국의 영토의상품에 대하여 상계 관세(Re.36)를 부과함에 있어서 1994년도 GATT 제6조의 규정 및 이 협정의 조건에 부합하도록 필요한 모든 조치를 취한다. 상계 관세는 이 협정과 농업에관한협정의 규정에 따라 개시되고(Re.37) 수행된 조사에 따라서만 부과될 수 있다. (Remark 36) “상계 관세”라는 용어는 1994년도 GATT 제6조제 3항에 규정된 바와 같이 상품의 제조, 생산 또는 수출에 직접적 또는 간접적으로 지급된 보조금을 상쇄하기 위하여 부과되는특별관세를 의미하는 것으로 양해된다.(Remark 37) 이하에서 사용된 “개시되고”라는 용어는 제11조에 규정된 조사를 회원국이 공식적으로 시작하는 절차적인 행위를 의미한다.

 

⁵⁾ 19.1 협의의 종결을 위한 합리적인 노력이 이루어진 후에 회원국이 보조금의 존재 및 금액에 대하여 최종 판정을 하고, 보조금의 효과를 통해 동 보조금을 받은 수입품이 피해를 초래한다고 최종 판정한 경우, 동 회원국은 보조금이 철회되지 아니하는 한 이 조의 규정에 따라 상계관세를 부과할 수 있다.

 

⁶⁾ 19.4 상계 관세는 존재하는 것으로 판정된, 보조금을 지급받고 수출된 상품의 단위당 보조금 지급 기준으로 계산된 보조금 액수를 초과하여 수입품에 부과(Re.51)되지 아니한다.(Remark 51) 이 협정에서 사용된 “부과”는 관세 또는 조세의 확정적 또는 최종적인 법적사정 또는 징수를 의미한다.

 

⁷⁾ VI:3. 어느 체약국 영역의 산품으로서 다른 체약국의 영역에 수입된 것에 대하여는 특정산품 운송에 대한 특별보조금을 포함한 원산국 또는 수출국에 있어서 그 산품의 제조, 생산 또는 수출에 직접 또는 간접으로 교부되었다고 확정된 장려금 또는 보조금의 추정액과 동일한 금액을 초과하는 상쇄관세를 부가하여서는 아니된다. “상쇄관세”라 함은 상품의 제조, 생산 또는 수출에대하여 직접 또는 간접으로 부여하는 장려금 또는 보조금을 상쇄할 목적으로 부과되는 특별관세를 의미하는 것으로 양해한다.

 

⁸⁾ 21.1 상계 관세는 피해를 초래하는 보조금 지급을 상쇄하기 위하여 필요한 기간과 범위 내에서유효하다.

 

⁹⁾ 패널 또는 상소기구는 조치가 대상 협정에 일치하지 않는다고 결론짓는 경우, 관련 회원국에게동 조치를 동 대상 협정에 합치시키도록 권고한다. 자신의 권고에 추가하여 패널 또는 상소기구는 관련 회원국이 권고를 이행할 수 있는 방법을 제시할 수 있다.

 

 

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