EC vs. US - CVDs on EC products Article 21.5 사건(DS212, 2005. 9. 27. - 패널)

18. EC vs. US - CVDs on EC products Article 21.5 사건 (DS212, 2005. 9. 27. - 패널).pdf

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가. 사건 개요

 

     원 사건 패소 이후 미국은 DSB의 권고 및 판정을 이행하기 위해 새로운 민영화 기업의 보조금 측정 방식을 마련하였다. 이 방식은 비반복성(non-recurrring) 보조금은 일정 기간 동안 수혜자에게 혜택을 주는 것이며 따라서 그 기간에 걸쳐(혜택을) 배분할 수 있다는 것을 기본 전제로 하되 보조금 수혜자가 민영화로 인해 이전의 보조금 혜택이 소멸되었다는 것을 입증함으로써 이 기본 전제를 배척(rebut) 할 수 있도록 하였다. 以前 보조금이 소멸되었다는 것을 입증하기 위해 그보조금 수혜자는 i) 정부가 해당 기업의 거의 모든(all or substantially) 자산을 매각하였으며, ii) 민영화된 당해 기업과 매각된 자산에 대해 아무런 통제권도 보유하고 있지 않고, iii) 매각은 공정한 시장 가격(fair market value)으로 정상 거래(arm’s length)를 통해 이루어졌음을 증명해야 했다. 민영화 거래가 공정한 시장가격으로 이루어 졌다 해도 국내 산업(보조금 조사 신청자(petitioner))은 전반적인시장조건(broader market condition)이 존재하지 않거나 정부에 의해 왜곡되었다는것을 거증함으로써 여전히 보조금 혜택이 소멸되지 않았다는 것을 입증할 수 있었다.

     미국은 이러한 새로운 방식으로 원 사건에서 문제가 되었던 12개 보조금 사례를 재검토하였으며 再판정(re-determination) 결과 4개 사례에 대해서는 여전히기존의 상계 관세를 유지하였고 나머지에 대해서는 상계 관세를 인하하거나 철회하였다(section 129 determination).

     EC는 상계 관세 지속 再판정이 난 4개 사안 중(모두 일몰 재심임) 3개 사안(프랑스, 영국, 스페인산 철강 제품)에 대해 再判定이 여전히 보조금협정 10조, 14조 등에 위반된다고 주장하고 2004년 9월 이행 패널 설치를 요청하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) 프랑스 件 再判定

(가) 개 요

 

     미국은 Usinor라는 프랑스 철강 회사의 부식 저항성 철판 제품에 대해 15.13%의 상계 관세를 부과하고 있었으며 일몰 재심 결과 이를 계속 부과하기로 하였다. 미국은 이 사안에 대한 再판정 결과 원 판정대로 상계 관세를 변동 없이 부과하기로 하였다. 동사의 원 소유주였던 프랑스 정부는 3개년에 걸쳐 프랑스 국민또는 프랑스 거주 EC 국민, Usinor사 전현직 고용원, 기관 투자가, 국내외 일반 투자가에게 각각 별개의 거래 조건에 따라 주식을 매각하여 이 회사를 민영화하였다. 미 상무부는 再판정을 통해 총 주식 매각의 5.16%를 차지하는 전현직 고용원에 대한 주식 매각은 시장 가격부 정상 거래로 볼 수 없다고 판단하고 민영화이전 보조금의 혜택이 소멸되지 않았다고 보고 종전대로 15.13%의 상계 관세(country wide ad valorem)를 유지하였다.

     EC는 첫째 i)~iv) 민영화 거래 전체를 분석하지 않고 한 부분만을 분석한 것은 부당하며, 둘째 전현직 고용원에 대한 주식 매각이 시장 가격부 정상 거래로이루어 졌는지 여부에 대해 올바르게 분석하지 않았다고 주장하였다. EC는 또한설사 미국이 옳더라도 전체 주식 거래의 5.16%에 해당하는 고용원 부분이 정상거래가 아니라는 이유로 상계 관세율 전체 15.13%를 유지한 것은 부당하다고 주장하였다. 

 

(나) 부분 분석의 적정성 여부

     

   EC는 미 상무부가 Usinor사의 주식 매각 거래 전체가 아니라 4개 category별로 새로운 보조금 혜택 측정 방법(methodology)을 적용한 것이 부당하다고 하였다. 그러나 패널은 보조금협정은 민영화가 공정 시장 가격부 정상 거래로 이루어졌는지를 분석하는 방법을 지정하지는 않았으며 따라서 동 방식을 개발하는 것은 각 회원국의 재량에 해당하고 다만 보조금협정 14조 규정대로 투명하게 적용되고 적절하게 설명되어야 한다고 설명하였다. 패널은 주식 매각 조건이 category별로 상이하므로 민영화 거래 전체에 대해 정상 거래 여부를 분석하기는 어려웠을 것이며 각 category별로 조사한 것은 합리적이라고 판단하였다. 아울러 미국이보조금 혜택 측정 방법을 관보에 미리 게재하였으므로 투명하게 적용된 것이라고 보았다. 결론적으로 미국의 부분별 분석(segment analysis)은 불합리하지 않으며 투명한 방식으로 적용되었다고 판시하였다.

 

(다) 공정 시장 가격부 정상 거래 여부

 

     미국은 Usinor 전현직 고용원은 Usinor사와 관련되어 있으므로 이들에 주식매각은 정상 거래(arm’s length)로 이루어 졌다고 볼 수 없다고 하였다. 패널은 미국의 이러한 분석은 arm’s length 거래 분석의 핵심인 구매자와 판매자간의 관계여부에 대한 분석을 결여하고 있다고 지적하였다. 즉 Usinor사 전현직 고용원이주식 매각의 주체인 프랑스 정부와 어떻게 관련되어 있는지가 핵심이나 미국의再판정은 단지 이들이 Usinor사와 관계되어 있다고만 언급하였을 뿐 Usinor사와 관련된 자가 어떻게 프랑스 정부와 관련되어 있는지에 대해서는 설명이 없다고지적하였다. 또한 패널은 arm’s length 거래 분석의 목적은 해당 거래 조건이 구매자/판매자간의 특별 관계에 의해 어떻게 영향을 받았는지 밝히는 것이므로 거래시점의 구매자와 판매자간의 관계 분석에 초점을 맞추어야 할 것이나 미국은 민영화 이전의 관계에 중점을 두었다고 지적하였다.

     전현직 고용원에 대한 주식 매각 가격은 다른 category 가격보다 약 20% 정도저렴하였다. 미국은 이 가격이 공정 시장 가격이라고 볼 수 없다고 하였으나 EC는 동 주식의 재판매에 제한이 있어 가격을 일부 인하하여 준 것일 뿐이라고 반박하였다. 패널은 문제의 핵심은 20%의 가격 인하가 정당하다는 증거를 누가, 즉미 상무부가 적극적으로 찾아야 하는지 아니면 프랑스 정부가 제공해야 하는지라고 이해하였다. 패널은 공영 기업을 민영화하는 정부 자신이 민영화 거래 조건에 관한 특정 정보를 제공할 수 있는 가장 유리한 위치에 있으므로 프랑스 정부가 20% 가격 인하를 정당화하는 정보를 제공해야 할 것으로 보는 것이 합리적이 라고 판단하였다. 그러나 기록상 EC(프랑스 정부)가 이러한 정보를 제공한 바 없음이 확실하므로 전․ 현직 고용원에 대한 주식 매각가는 공정 시장 가격이 아니라는 미 상무부의 결론이 불합리하다고 볼 수 없다고 결론 내렸다.

     패널은 정상 거래에서는 미국의 설명이 불합리하다 했고 공정 시장 가격에대한 결론은 온당하다고 보았으므로 문제의 핵심은 과연 이러한 분석을 토대로상계 관세율을 종전대로 계속 부과한 일몰 재심의 결과가 보조금협정 제반 규정에 합치하고 DSB의 권고 및 판정을 준수한 것인지 여부였다. 패널은 고용원 거래 비중이 전체 거래의 5.16%이므로 민영화된 Usinor에 이전된 보조금의 혜택 역시 5.16%로 보아야 한다는 점은 인정하였다. 그러나 21조3항 일몰 재심 규정은상계 관세 철회 시 보조금의 지속 및 재발 가능성을 판정하는 것이지 보조금율을재산정해야 하는 의무가 있는 것은 아니라고 확인하였다. 또한 미국이 특정 세율

(15.13%)의 상계 관세를 징수하는 근거는 일몰 재심이 아니라 (원 조사)라는 것도언급하였다. 아울러 미국의 일몰 재심은 특정 조치 자체에 대해 실시하는 것이지(order wide) 특정 기업별로 실시하는 것도 아님을 확인하였다.

     패널은 따라서 미국이 국영 Usinor사에 대한 보조금의 일부가 민영화된 Usinor사로 이전되었음을 제대로 판정하였으므로 보조금 지속 가능성 분석을 행함에있어 미국이 보조금협정 14조, 21조3항에 합치되지 않게 행동하지는 않았다고 판단하였다. 미국의 再판정이 보조금협정 10조, 19조4항, 21조1항과 합치하는지 여부에 대해서도 패널은 원 조사에서 결정된 보조금율을 재산정하지 않는 상황에서 보조금 혜택의 일부가 민영화된 기업으로 이전된다는 판정은 보조금 지속 가능성이 있다고 결론 내리고 이전 관세를 유지하는 근거가 될 수 있다고 보았다.패널은 결국 미 상무부가 보조금 지속 가능성이 있다고 再판정한 것은 보조금협정 10조, 14조, 19조4항, 21조1항, 3항 및 GATT VI조3항에 어긋나지 않으며 DSB권고와 판정을 이행하는데 실패한 것이 아니라고 판시하였다.

 

2) 영국 件 再판정

 

     미 상무부는 영국산 탄소 철강판에 대한 상계 관세 일몰 재심 再판정을 통해종전대로 12%의 관세(country wide)를 계속 부과하기로 하였고 Glynwed라는 회사에 대해서는 0.73% company specific 관세를 추가로 부과하였다. EC는 미국이 새로운 보조금 혜택 산정 방법을 再판정시 적용함에 있어 탄소 철강판을 수출하던 영국의 BSplc 회사가 민영화된 사실을 조사하지 않았고 그 민영화가 공정 시장가격부 정상 거래로, 즉 이전 보조금이 소멸되는 방식으로 이루어졌는지 여부를 판정하지 않았다고 주장하였다. 미국은 이에 대해 BSplc사가 그러한 방식으로 민영화되었고 따라서 보조금 혜택이 소멸되었다고 가정하고 再판정을 진행하였으며 再판정 결과는 민영화 以前 보조금과는 무관한 증거, 즉 Glynwed라는 민간회사가 예전에 수혜받은 보조금으로부터 계속 혜택을 보고 있다는 증거에만 기초하여 이루어진 것이라고 반박하였다.

     패널은 일몰 재심 중의 민영화 분석에 관해 보조금협정이 부과하고 있는 요건에 대해서, 원 사건 패널과 상소기구는 i) 조사 당국은 민영화 이전 보조금의혜택이 민영화 이후에도 계속 존재하는지를 판정하기 위하여, ii) 그 민영화가 공정 시장 가격으로 정상 거래를 통해 이루어 졌는지 여부를 검사(examine)할 의무가 있다고 확인하였음1)을 환기하였다. 패널은 비록 미국이 再판정에 있어 BSplc가 공정 시장 가격부 정상 거래로 민영화되었다고 가정하였다고 항변하기는 하나 가정(assumption)은 보조금 혜택 존재 판정(determination)과 민영화 조건 검사(examination)에 못 미치는 것이며 미국이 이러한 판정과 검사를 행하지 않은 것은 분명하다고 못 박았다. 패널은 이로 인해 미국이 보조금 지속/재발 가능성을 올바르게 판정한 것이 아니며 미국은 보조금협정 10조, 14조, 19조4항, 21조1항, 3항 및 GATT VI조3항에 합치되지 않게 행동한 것이고 DSB 권고와 판정을 제대로 이행하지 못한 것이라고 판시하였다.

     EC는 또한 미국이 再판정 절차를 진행하는 중에 Glynwed에 대해 보조금이 지속되거나 재발하지 않을 것이라는 각종 증거를 고려하기를 거부하였다고 주장하였다. 미국은 원 사건 패널과 상소기구는 Glynwed사에 대한 보조금 제도에 대해서는, 그 제도가 민영화 방법을 포함하고 있지 않으므로(Glynwed사는 민간 회사임), 어떠한 판정도 내린 바 없다고 주장하고 DSB의 원 사건 이행에 관한 권고와 판정은 Glynwed사에 대한 보조금 판정(일몰 재심 원 판정)을 변경할 것을 요구하지 않으며 Glynwed사 보조금은 아예 이행 패널상 시비 대상 자체가 되지 않는다고 주장하였다.

     패널은 미국의 주장을 지지하지 않았다. 패널은 이전 판례로 볼 때 보조금협정 21조3항은 조사 당국으로 하여금 일몰 재심에 있어 기록상 모든 증거를 고려할 의무를 부여하고 있는 것이 분명하며 이러한 의무는 일몰 재심 판정을 재검(revise)하기 위한 일몰 재심 再판정 절차에도 그대로 적용된다고 보았다. 패널은 미국이 일몰 재심 원 조사 시 EC가 제출하였으나 불충분하다고 기각한 증거된 再판정 절차에서 다시 고려하기를 거부한 것은 21조3항에 불합치되지 않는다고보았다. 그 증거는 이미 고려되었기 때문이다. 그러나 再판정 과정 중 새롭게 제출된 증거를 미국이 고려하지 않은 것은 모든 증거를 고려해야 하는 21조3항 의무와 합치되지 않는다고 판단하였다. 패널은 그러한 증거를 고려하지 않은 것은미국의 再판정이 충분하지 못하고 정확하지 않은 사실적 기반(factual basis)에 기초한 것으로서 21조3항에 합치되지 않는다고 판시하였다.

 

3) 스페인 件 再판정

     EC는 미국이 스페인 Aceralia사가 정상시장 가격부 정상 거래로 민영화되었는지에 대해 검사하지 않았다고 주장하였으나 미국은 그러한 방식으로 민영화되었다고 가정하였으며 일몰 재심 再판정은 그 민영화와 무관한 다른 recurring 보조금2)의 혜택이 지속되고 있는 사실에 기초하여 이루어졌다고 반박하였다.

     패널은 영국 Glynwed사 경우와 마찬가지로 가정이 판정과 검사 의무를 대신할 수 없다고 지적하고 미국은 보조금협정 10조, 14조, 19조4항, 21조1항, 3항 및GATT VI조3항에 합치되지 않게 행동한 것이고 DSB 권고와 판정을 제대로 이행

하지 못한 것이라고 판시하였다.

     EC는 미국이 지적한 혜택이 지속되고 있다는 상기 recurring 보조금이 더 이상 존재하지 않는다는 증거를 再판정 과정 중에 제시하였으나 미국이 고려하지않았다고 주장하였다. 미국은 원 사건 패널과 상소기구는 Aceralia사에 대한recurring 보조금 제도에 대해서는 어떠한 판정도 내린 바 없다고 주장하고 DSB의 원 사건 이행에 관한 권고와 판정은 해당 보조금에 대해서는 적용되지 않으며동 보조금은 아예 이행 패널상 시비 대상 자체가 되지 않는다고 주장하였다.

     패널은 원 조사 시 이미 고려한 증거는 재조사 시 다시 고려할 의무는 없으나새로운 증거가 제시되었다면 의당 이를 고려해야 한다는 점을 다시 환기하였다.패널은 기록을 검토하여 볼 때 EC가 再판정 과정 중 새로이 제출하였다는 증거가 무엇인지 불분명하다고 언급하고 EC가 미국의 증거 취급 방식이 보조금협정21조3항과 합치되지 않는다는 것을 입증하지 못했다고 판시하였다.

 

다. 해설 및 평가

 

     영국과 스페인 사건의 경위를 처음부터 살펴보면 이렇다. 미국은 원래 영국과스페인의 철강 제품이 여러 종류의 보조금을 받고 있다고 판정하고 상계 관세를부과하였다. 그 보조금 중의 하나는 국영 기업이 받았던 것으로 이 기업은 최초상계 관세가 부과된 이후 민영화되었다. 상계 관세 부과 기간이 종료한 후 개시된 일몰 재심에서 미국은 이 보조금 혜택이 민영화 이후에도 계속 잔존하고 있다고 판단하고 상계 관세를 철회할 경우 보조금이 지속/재발될 가능성이 있다고 결정, 상계 관세를 계속 부과하기로 하였다. 원 사건은 미국의 이러한 보조금 지속가능성 긍정 판정에 대해 EC가 시비한 것으로 원 사건 패널과 상소기구는 보조금 효과가 민영화 이후에도 지속된다는 판단이 보조금협정과 합치되지 않는다고한 것이다. 원 사건 판정을 이행하기 위해 미국은 영국과 스페인 철판 일몰 재심건을 재조사, 판정하면서 문제가 되었던 보조금은 민영화된 기업으로 이전되지않은 것, 즉 보조금 효과가 소멸된 것으로 간주하고 나머지 보조금을 기준으로보조금 지속/재발 가능성 판정을 하였다. 이번 이행 패널은 원 사건 패널과 상소기구가 요구한 것은 민영화된 기업에 대해 민영화 이전 보조금이 민영화 조치로인해 소멸되었는지 여부(즉, 공정 시장 가격부 정상 거래 여부)를 판정하라는 것이었다면서 조사를 통해 소멸 여부에 대한 결정을 내리지 않고 소멸된 것으로 간주한 것은 보조금협정과 원 판정에 합치되지 않는 것이라고 보았다.

     이행 패널의 이러한 해석은 우선 그 실효가 의문시 된다. 소멸 여부 판정을통해 제소국측에 最善의 결과가 나올 수 있는 것은 소멸되었다는 판정일 것이다.미국이 제소국에게 가장 유리하도록 민영화 관련 보조금은 아예 소멸된 것으로간주하고 나머지 보조금만을 토대로 보조금 지속/재발 가능성 판단을 한 것인데 굳이 민영화 관련 보조금에 대해서 소멸 여부를 조사하고 판단하지 않았다는 것을 문제 삼을 실익은 없어 보인다. 패널은 원 사건 패널과 상소기구의 판정을 민영화 관련 보조금에 대해서 가부간의 결정을 내리는 것이 일몰 재심 再판정의 요건 중의 하나라고 이해한 것으로 보인다. 그러나 이를 민영화 보조금이 일몰 재심 再판정의 기초가 되는 경우 민영화 보조금 분석을 하라는 것으로 융통성 있게해석할 수도 있을 것이다. 사실 再판정이 영국과 스페인의 경우처럼 민영화 보조금외 다른 보조금에 기초하여 이루어졌다면 민영화 보조금 분석(민영화 보조금소멸 여부 분석)의 실시 여부는 再판정 결과에 아무런 영향도 미치지 못할 것이다. 왜냐하면 민영화 보조금 분석 결과에 관계없이 보조금 지속/재발 가능성은다른 보조금에 근거하여 긍정 판정이 났고 민영화 보조금 결과가 그 판정 결과를 번복하거나 수정할 수 있는 것이 아니기 때문이다.

     프랑스 Usinor 사의 경우 이행 패널이 전․ 현직 고용원에 대한 주식 매각이 전체 거래의 5.16%이므로 민영화된 Usinor에 이전된 보조금의 혜택 역시 5.16%로보아야 한다는 점은 인정하였으면서도 21조3항 일몰 재심 규정은 보조금의 지속 및 재발 가능성 여부를 판정하는 것이지 보조금율을 재산정하는 것이 아니라는 이유로 미국의 재판정이 보조금협정과 원 판결에 합치한다고 본 것은 일몰 재심규정의 문제점을 다시 한 번 나타내 주는 것이다. 보조금협정과 반덤핑협정은 일몰 재심 규정(21조3항, 11조3항) 전반부에서 상계 관세와 반덤핑 관세 부과 시한이 원칙적으로 5년을 넘지 못한다고 천명하여 놓고 후반부에 보조금(덤핑) 및 피해 지속/재발 가능성이 있다고 판단될 경우에는 계속 부과할 수 있다고 기재함으로써 후반부의 단서에 의해 전반부의 원칙이 무의미해지는 결과를 초래하였고 실제로 상계 관세와 반덤핑 관세는 일단 부과되면 조사 당국의 자의에 의해 상당기간 존속되는 경우가 비일비재하다(특히 반덤핑 관세, 보조금은 non-recurring일 경우 보조금 효과가 분배되는 기간이 종료되면 상계 관세를 계속 부과할 근거가없으므로). 최초 상계 관세나 반덤핑 관세는 통상 1년간의 조사를 거쳐 보조금율 (덤핑률)과 국내 산업 피해를 조사한 후 최대 5년간 부과되나 일몰 재심은 단지 지속/재발 가능성에 대한 판단만으로 원 조치를 다시 최대 5년 기간씩 반복하여

이론상으로는 무기한 존속시킬 수 있다. 문제는 원 조사에 대해서는 보조금율(덤핑률) 계산, 피해 측정, 투명성 보장 등에 관해 매우 자세한 요건들이 규정되어 있는 반면 일몰 재심은 원 조치와 동일한 효과를 갖는 것임에도 불구하고 원 조사상의 제반 요건들이 그대로 적용되지는 않는다는 것이다. 일몰 재심 사례를 다룬 사건에서 패널과 상소기구는 일몰 재심 조항의 문안(text) 에 치중하여 판결을내려 왔다. 일몰 재심과 원 조사는 본질이 다른 절차라는 점도 강조하여 원 조사의 관련 요건이 일몰 재심에 적용되지 않는다고 판정하여 왔다(US-OCTG sunsetreview 사건, US-OCTG AD measures 사건).

     이번 사건 역시 보조금의 정도가 원 조치 時보다는 현저하게 감소되었음에도 불구하고 패널은 文理 해석에 치중하여 일몰 재심은 가능성 여부를 판단하는 것이지 보조금율을 산정하는 절차가 아니라는 이유로 미국의 손을 들어 주었다.또한 미국이 특정 세율(15.13%)의 상계 관세를 징수하는 근거는 일몰 재심이 아니고 일몰 재심은 특정 조치 자체에 대해 실시하는 것이지(order wide) 특정 기업별로 실시하는 것도 아니라는 주장도 인정하여 주었다. 그러나 자신의 판정이 보조금율을 훨씬 초과하는 상계 관세를 징수하는 불합리한 행위에 면죄부를 주게된다는 측면을 좀 더 考究하였어야 했을 것이다.

 

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¹⁾ Appellate Body Report on US-Countervailing Measures on Certain EC Products, para. 149 (emphasisadded).

“As we observed earlier, the interplay of GATT Article VI:3 and Articles 10, 19.4, and 21.1 of theSCM Agreement prescribes an obligation applicable to original investigations as well as to reviewscovered under Article 21 of the SCM Agreement to limit countervailing duties to the amount andduration of the subsidy found to exist by the investigating authority. Consequently, we see no error in the Panel’s finding that, in sunset reviews, the investigating authority, before deciding to continue to countervail pre-privatization, non-recurring subsidies, is obliged to ‘examine the conditions of such privatizations and to determine whether the privatized producers received any benefit from the prior subsidization to the state-owned producers’. Therefore, we agree with the Panel that the fourdeterminations made in the context of sunset reviews and based on the gamma methodology are inconsistent with the SCM Agreement [because] the United States failed to determine whether the privatized producers received any benefit from the financial contributions previously bestowed to the

state-owned producers.”

“We have already determined, in US-Lead and Bismuth II, that the gamma method is inconsistent with the obligation under Article 21.2 of the SCM Agreement. That obligation requires an investigating authority in an administrative review, upon receiving information of a privatization

resulting in a change in ownership, to determine whether a ‘benefit’ continues to exist. In our view,the SCM Agreement, by virtue of Articles 10, 19.4, and 21.1, also imposes an obligation to conductsuch a determination on an investigating authority conducting a sunset review.”

 

 

²⁾ 공정 시장가격부 정상거래시 그 혜택이 소멸된다는 보조금은 비반복성 배분가능(non-recurring, allocable) 보조금이다. 미국은 Acerlaia사는 이러한 non-recurring 보조금 외에 recurring 보조금도 수혜하였으며 일몰 재심 결정(보조금 지속 가능성 긍정 판정)은 이러한 보조금에 근거하여 이루어 진 것이라고 주장하였다.

 

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