Canada vs. US - Lumber CVDs Final Article 21.5 사건(DS257, 2005. 12. 20. - 상소기구)

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가. 사건 개요

 

      원 사건에서 미국이 캐나다의 downstream log에 stumpage 보조금이 이전된다고 판단한 것이 올바르지 못하다고 판정된 이후 미국은 DSB 권고 및 판정을 이행하기 위해 2004년 12월 캐나다산 목재에 대한 상계 관세율을 조정하였다 (section 129 결정). 아울러 같은 달 캐나다産 목재에 대한 상계 관세의 1차 연례재심(관세 정산 재심) 결과를 발표하여 2002년 5월~2003년 5월간 징수된 상계 관세를 정산하였고 동 정산율은 차기 재심 시까지의 현금 예치율로 적용되었다(1차정산 재심).

     캐나다는 미국의 section 129 결정과 1차 정산 재심은 이전 효과 분석을 실시하지도 않은 채 제3자에게 판매된 원목에 보조금이 이전된다는 판단을 계속하고 ㅍ있으므로 원 사건 판결을 충실히 이행하지 못한 것이라고 주장하고 2004년 12월WTO에 제소하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

1) 이전 효과 분석 대상 거래

(가) 정상 거래 한정 여부

     미국은 원 사건 상소기구의 판결은 정상 가격(arm’s length sales)으로 제3자와 이루어진 거래에 대해서만 보조금 이전 효과 분석을 실시하라는 것이라고 주장하고 정상 가격으로 이루어 지지 않은 거래는 이전 효과 분석을 하지 않았다. 즉 원목의 보조금이 계속 이전되는 것으로 간주하였다. 캐나다는 원 사건의 판결은 제3자와 이루어진 거래에 대해 보조금 분석을 하라는 것이었지 정상 가격으로 이루어 진 것에 한정된다는 것은 아니라고 반박하였다.

     쟁점은 과연 원 사건에서 요구한 이전 효과 분석이 정상 가격으로 이루어진 거래에 국한된 것인지 제3자와의 거래 전반에 대한 것인지 여부였다. 패널은 원목 거래를 i) 목재를 생산하지 않는 stumpage 인가권 보유(tenure holding) 입목 업자가 자신과 무관한(unrelated) 목재 생산업자에게 원목을 판매하는 경우와, ii) 인가권 보유 입목/제재겸업자가 자신과 무관한 제재업자(sawmill)에게 원목을 판매하는 경우로 나누어 분석하였다. i)의 경우 패널은 이러한 거래에 대해서는 미국이 원 사건 패널 판정에 대해 상소하지 않았으므로 원 사건 상소기구 보고서는살펴 볼 필요가 없고 원 사건 패널 보고서를 분석하여야 할 것인데 동 보고서는 관계가 없는 대상과 이루어진 거래(such transactions were unrelated)에 대해 이전효과 분석이 요구된다고 분명히 언급하였지 arm’s length sales라는 조건을 부과하거나 제한하지 않았다고 밝혔다. 패널은 따라서 목재를 생산하지 않는 인가권 보유 입목 업자가 자신과 무관한 목재 생산업자에게 원목을 판매하는 거래 중 일부거래를 미국이 정상 가격이 아니라는 이유로 이전 효과 분석 대상에서 제외한 것은 DSB 권고와 판정에 합치되지 않는 것이라고 판시하였다.

      ii)의 거래는 원 사건 상소기구도 살펴 본 사항이므로 패널과 상소기구 보고서 모두를 살펴보아야 했다. 패널은 미국이 주장하는 대로 원 사건 상소기구는 인가권 보유 입목/제재겸업자와 제3자 제재업자간의 정상 가격 거래에 대해 미국이 이전 효과 분석을 하지 않았다는 패널의 판정을 지지한다고 보고서상에 명기하고 있음을 확인하였다. 그러나 원 사건 패널 보고서의 전체적인 결론은 미국도 인정하는 대로 이전 효과 분석은 관계가 없는 대상과 이루어진 거래에 대해 실시하라는 것이지 정상 가격 거래로 국한한 것은 아니라는 점도 확인하였다. 패널은 따라서 이전 효과 분석에 관해 자신은 매우 중대한 모호성에 봉착하였다고 언급하고 그러나 상소기구가 원 사건 패널의 결론을 명백하게 수정하지는 않았으므로 상소기구의 판정이 원 사건 패널의 결론을 수정할 정도로 상이한 것이라고 생각할 수는 없다고 설명하였다. 결과적으로 패널은 미국은 입목/제재겸업자와 제3자 제재업자간의 거래에 대해서 동 거래가 정상 가격으로 이루어 졌는지 여부를 살필 필요 없이 모두 이전 효과 분석을 실시해야 한다고 결론지었다.

 

(나) 합산 자료 인정 여부

     Section 129 결정 과정 중 미국은 이전 효과 분석을 각 회사별 개별 거래 자료 (company-specific transaction by transaction data)를 토대로 실시하였고 캐나다가 제출한 거래 및 가격 합산 자료(all aggregate transaction and pricing data)는 고려하지않았다. 캐나다는 이를 시비하였으나 패널은 거래 당사자간의 연계(affiliation) 여부 판단은 이전 효과 분석 필요 여부 결정의 핵심으로서 연계 여부를 판단하기위해서는 각 회사의 개별 거래 자료를 분석하는 것이 필수적이라고 인정하고 캐나다의 주장을 기각하였다.

 

(다) 제재소간 거래 인정 여부

     미국은 section 129 결정을 함에 있어 stumpage 인가권을 가진 제재소간의 원목 거래는 보조금이 이전된 것으로 간주하고 이전 효과 분석을 실시하지 않았다. 이에 대한 캐나다의 시비에 대해 미국은 이전 효과 분석 범위에 관한 원 사건 상소기구의 판정은 인가권이 없는 제재소의 거래에 국한된다고 반박하였다. 캐나다는 1차 정산 재심 시 미국이 제재소가 다른 제재소로부터 구매한 원목 거래 자료를 요청하지 않았으므로 모든 제재소간 원목거래에 대해 보조금이 이전된 것으로 간주한 것이라고 주장하였다. 이 시비에 대해 미국은 달리 대응하지 않았다. 

    패널은 제재소의 정의에 대해 원 사건 패널과 상소기구가 달리 정의하고 있음을 주목하였다. 원 사건 상소기구는 제재소를 stumpage권이 없이 원목을 목재로 가공하는 기업으로 정의한 반면 원 사건 패널은 제재소간 거래(inter-sawmill transaction)는 stumpage권 보유를 불문하고 모든 제재소가 행한 구매 거래라고 보았다. 패널은 비록 불분명한 점이 있기는 하나 원 사건 상소기구가 원 사건 패널의 결론을 명백하게 수정하거나 기각한 바 없으므로 DSB의 권고 및 판정의 대상에 속한다고 판단하였다. 따라서 패널은 stumpage권 보유 제재소간 거래에 관해 미국이 이전 효과 분석을 실시하지 않은 것은 DSB 권고와 판정을 올바르게 이행한 것이라고 볼 수 없다고 판시하였다.

     1차 정산 재심에 관한 캐나다의 주장에 대해 미국이 반응하지 않은 것은 미국은 1차 정산 재심은 원 사건 이행과 관련이 없는 통상의 관세 정산 절차라는입장을 취하였기 때문이다. 1차 정산은 이행 패널 심리 대상이 아니라는 주장이다. 패널은 1차 정산 재심도 이전 효과 분석과 관련된 부분에 한해서는 자신의심리 대상이라고 판단하였고 따라서 미국이 1차 정산 재심을 시행함에 있어 제재소간 거래를 이전 효과 분석에서 제외한 것은 DSB 권고와 판정을 올바르게 이행한 것이 아니라고 판시하였다.

     미국은 이에 대해 상소하였다. 미국은 관세 정산 재심은 정확한 상계 관세(반덤핑) 납부액을 산정하기 위해 매년 전년도 납부액에 대해 실시하는 조치이지 원사건 DSB 권고 및 판정의 ‘준수를 위한 조치( measure taken to comply)’가 아니므로 원천적으로 이행 패널의 심리 대상이 될 수 없다고 항변하였다. 사실 미국은 패널이 본안 심리에 들어가기 전에 위의 주장에 대해 잠정 판정(preliminary ruling)을 내려 줄 것을 요청하기도 하였으나 패널은 이를 기각하고 본안 심리를 진행하여 1차 정산 재심에 대해서 심리하였다.

     상소기구는 이행 패널의 심리 범위가 과연 어디까지인지, 즉 제소국이 제소대상으로 밝힌 대상 조치에 대해 이행국이 준수를 위한 조치가 아니라고 주장할 경우 패널이 해당 조치를 심리할 수 있는지, 있다면 그 범위는 어디까지인지가 문제의 초점이라고 이해하였다. 상소기구는 DSU 21조5항1)의 문안상 ‘준수를 위한 조치’란 준수하기 위한 방향으로(in the direction of), 또는 준수를 달성하기 위한 목적으로(for the purpose of achieving) 취해진 조치를 지칭하는 것으로 보이며 ‘준수를 위한 조치’의 존재 및 합치(existence and consistency) 여부를 조사하기 위해서는 패널이 해당국내에서 해당 조치가 도입되고 운영되는 방식을 포함하여 해당 조치의 전체적인 맥락(in their full context)을 조사할 수 있어야 한다고 보았다. 아울러 해당 조치의 효과를 검사하는 것 역시 동 조치가 준수를 위한 조치의 전부 또는 일부를 구성하는지 판단하는 데 관련이 있다고 설명하였다. 상소기구는또한 준수 조치의 존재 및 합치 여부를 판정하기 위해서는 그 조치가 취해진 사실적, 법적 배경도 종합적으로 고려해야 한다고 언급하였다. 상소기구는 이행 패널의 심리 범위를 다룬 이전 판례를 보면 특정 준수 조치가 취해진 시점 및 성질(nature)도 고려하였다고 인용하였다. 상소기구는 결론적으로 이행 패널의 mandate는 이행 당사국이 준수 조치라고 선언한 조치에 꼭 국한될 필요는 없으며 동 조치 및 원 사건 권고 및 판정과 특별히 밀접한 관련이 잇는 조치도 이행 패널의 검토 대상이 될 수 있다고 판단하였다. 상소기구의 판단을 요약하면 준수 조치여부는 준수 조치라고 선언된 조치와의, 그리고 원 사건 판정 및 권고와의 관계정도, 시점, 성질, 효과, 사실적, 법적 배경을 종합하여 판단하여야 한다는 것이다.

     이 사건의 경우 상소기구는 패널이 이러한 기준을 올바르게 고려하였다고 판단하고 패널이 기준을 적용함에 있어 오류를 범한 것은 없다고 판정하였다.

     상소기구는 이 사건 이행 패널이 미국이 1차 정산 재심에서 행한 이전 효과분석을 검사할 권한이 있는지 여부에 대해서도 문제가 없다고 보았다. 상소기구는 이번 사건에서 문제가 된 사안인 최종 상계 관세 결정, section 129 결정, 그리고 1차 정산 재심은 모두 동일 기관인 미국 상무부에 의해 행해졌고 캐나다산 목재의 보조율을 결정하는 조치이며 원목업자가 받은 보조금의 移轉(pass through)여부 및 규모를 산정하기 위한 작업이라고 확인하였다. 129 결정, 1차 정산 재심,최종 상계 관세 결정 간에 복수의 특별한 관계가 있다는 점을 보여 주기 위해 상소기구는 section 129 결정에 의해 수정된 상계 관세율이 차후 정산 재심 시까지의 잠정 예치율이 된다는 점에서 준수 조치인 section 129 결정과 1차 정산 재심과의 관계는 최종 상계 관세 결정과 1차 정산 재심과의 관계와 동일하다고 갈파하였다. 또한 section 129 결정과 1차 정산 재심의 공고 시점이 같고 원 사건 판결이행 시한 종료 시점과도 같다는 점을 지적하였으며 129 결정에 의해 수정 또는 보완된 잠정 예치율이 1차 정산 재심에 의해 다시 수정, 대치된다는 사실도 적시하였다.

     이상을 토대로 상소기구는 패널이 1차 정산 재심의 이전 효과 분석을 준수를 위한 조치 존재 및 합치 여부 판정 시 심리한 것은 오류가 없으며 패널의 심리범위에 속한다고 판정한 것은 타당하다고 확인하였다.

 

2) 보조금협정 등 위반 여부

     캐나다는 미국이 DSB의 권고와 판정을 올바르게 이행하지 않음으로써 결과적으로 상계 관세를 과다 계산하게 되었다고 주장하였다. 패널은 원목에 대한 보조금이 (이전 효과 분석을 통해) 목재로 이전되었음을 입증하지 않은 채 상계 관세율을 계산한 것은 보조금협정 10조 및 32조1항과 GATT VI조3항에 위반된 것이라고 판시하였다.

 

다. 해설 및 평가

 

     미국이 이행해야 할 행위의 범위에 관해 원 사건 상소기구의 판정과 패널 판정간에는 다소 불명확한 점이 존재하고 이것이 사건의 한 원인이 되었다. 인가권(stumpage)을 가진 입목/제재겸업자와 이들과 무관한 제재소간의 원목 판매에 대해 보조금이 이전되었는지 여부를 판별하기 위한 이전 효과 분석을 해야 할 것인지에 대해 원 사건 패널은 해야 한다고 판정하였다(패널 보고서 para. 7.992)). 원사건 상소기구는 이 판정을 지지한다고 하면서 동 판정 내용을 요약하는 중에 정상 거래로 이루어진 부분에 한한다는, 패널이 언급하지 않은 문구를 포함하였다 (상소기구 보고서 para. 167(e)3)). 미국은 이를 근거로 정상 거래로 이루어진 거래만 이전 효과 분석을 하라는 것이므로 정상 거래가 아닌 부분에 대해 이전 효과분석을 하지 않은 것은 문제가 될 것이 없다는 주장을 한 것이다. 원 사건 상소기구가 패널은 판정을 요약 서술하는 중에 정상 거래를 언급한 것은 오류로 보인다. 상소기구는 보고서 어느 부분에도 정상 거래에 한해 이전 효과 분석을 해야한다고 분석한 부분이 없으며 갑자기 배경 설명도 없이 언급된 것이다. 원 사건상소기구는 패널이 정상 거래에 한해 이전 효과를 분석해야 한다고 판정한 것으로 오해한 것 같지는 않다. 그렇다면 다른 거래에 대해서도 정상 거래에 관한 언급이 있어야 할 것인데 그러한 언급은 없다.

     원 사건 상소기구의 오류는 제재소의 정의에서도 나타난다. 캐나다는 미국이제재소간 원목 거래 시 보조금이 이전되는 것으로 간주하고 이전 효과 분석을 실시하지 않았다고 주장하였고 미국은 상소기구가 보고서 각주 1514)에서 제재소는 stumpage권을 갖고 있지 않은 원목 가공기업이라고 정의하였으므로 stumpage권을 보유한 제재소와의 원목거래에서 이전 효과 분석을 하지 않은 것은 문제될 것이 없다고 반박하였다. 그런데 원 사건 패널은 제재소간 거래는 stumpage권 보유와 관계없이 모든 구매에 적용된다고 밝히고 있어(패널 보고서 para. 4.995)) 원 사건상소기구의 제재소 정의는 패널의 판단과는 상이하다. 그러면서 원 사건은 제재소간 거래에 관한 패널의 판정은 지지한다고 밝히고 있다. 이 사건 패널은 미국의 주장이 일견 타당하며 상소기구가 제재소를 그렇게 정의하였다면 제재소간원목 거래에서도 이전 효과 분석을 해야 할 거래는 stumpage권이 없는 제재소와의 거래로 국한했어야 한다고는 인정하였다. 그러나 원 사건 상소기구가 궁극적으로 그러한 취지로 판정하지 않고 원 패널 판정을 지지하였으므로 미국의 주장을 수용하기는 곤란하다고 밝혔다. 즉 원 사건 패널은 제재소를 stumpage 보유 여부에 따라 구분하지도 않았는데 상소기구는 제재소간 거래에 관한 원 사건 판정을 지지한다고 하면서 보고서 다른 부분에는 제재소를 패널보다 협의로 정의하는 실수를 범한 것이다.

      DSU 21조5항은 분쟁의 적용 대상을 ‘준수를 위해 취해진 조치’로 명기하고있다. 이를 좁게 해석하면 DSB의 권고와 판정을 준수하기 위하여 특별히 취해진조치만이 21조5항의 대상이 될 것이다. 그러나 지금까지의 판례를 보면 준수 조치의 범위를 다소 넓게 해석하여 是非가 된 조치가 원 사건 DSB 권고 및 판정과명백히 연계되어 있거나(clearly connected), 불가분하게 연결(inextricably linked)되어 있는지 여부를 가부간 판단의 기준으로 사용하여 왔다. Australia- Salmon 21.5.사건에서 호주는 Tasmania 주 정부의 연어 수입 조치는 원 사건 판결을 준수하기위한 의도로 취해진 조치, 즉 준수 조치가 아니므로 이행 패널의 심리 대상이 될수 없다고 주장하였으나 당시 패널은 문제가 된 조치를 채택한 의도에 초점을 두기 보다는 그 조치와 분쟁 사안간의 관계를 중시하여 원 사건의 분쟁 사안과 긴밀한 관련이 있는 조치라면 21조5항의 대상이 된다고 판단하였다. 이 사건 상소기구도 패널이 이러한 기준으로 준수 조치 여부를 판정하였다고 인정, 과거 판례와 같은 입장을 취하였다.

     WTO의 법리(jurisprudence)가 이처럼 준수 조치의 범위를 다소 포괄적으로 해석하는 것은 동 범위를 지나치게 협소하게 해석할 경우 이행 당사국이 원 사건판결의 이행을 지연하거나 우회할 수 있는 소지가 많기 때문일 것이다. 사실 판결의 신속한 이행이 보장되지 않을 경우 분쟁 해결 제도 자체의 효용성이 상당히 침해될 것이다. 그러나 이번 사건의 경우 패널과 상소기구가 미국의 정산 재심은 이 사건과 별개로 진행되는 행정 절차인 점은 인정하면서도 준수를 위한 조치라고 판정한 것은 미국의 독특한 반덤핑/상계 관세 징수 제도상 원 사건 판결의 이행을 확보하기 위해 불가피했던 측면도 있다.

     미국을 제외한 대다수 국가는(우리나라를 포함하여) 상계 관세나 반덤핑 관세율을 결정하면 특별한 사정이 없는 한 관세 부과 기간 동안 동 세율대로 관세를징수한다. 만일 WTO 패널/상소기구에서 이 세율이 타당하지 않다고 판정되었다면 세율을 조정하는 것으로 판결을 이행하게 될 것이다.

      그러나 미국은 상계 관세나 반덤핑 관세 조사를 통해 결정한 최초의 관세율은 최종 관세율이 아니라 일종의 잠정세율로서 수출자들은 이 잠정 세율대로 현금을 예치하거나 채권을 납부하고 일단 상품을 수출한다. 미국은 그 후 통상 매1년마다 이전 기간 동안 이루어진 실제 수출 거래가 및 물량을 토대로 관세를 정산하여 이전 세율(즉 현금 예치율)과의 차이에 따라 추가 징수 또는 반납하여 준다. 이를 연례 재심(administrative review)라고 하며 연례 재심을 통해 계산된 정산세율은 다시 차기 연례 재심이 있을 때까지 수출자가 납부해야 할 현금의 예치율이 된다. 미국은 원 사건 판결을 이행하기 위해 section 129 결정을 통해 최초의 상계 관세율을 조정하였다. 통상의 국가라면 이 세율대로 관세를 관세 부과 기간동안 징수할 것이므로 문제될 것이 없으나 미국은 section 129 결정을 통해 산출된 세율은 연례 재심의 조정대상이 되는 최초 세율을 수정한 것에 불과하고 이수정된 세율은 다시 연례 재심의 대상이 되어 변경된다. 차후 년도는 전년도 연례 재심의 세율을 다시 조정할 것이므로 section 129 결정의 효과, 즉 원 판결 이행 효과는 아무리 길어도 1년을 넘지 못할 것이다.

     원 사건 판결이 미국에 요청한 것은 일정 거래의 경우 보조금이 이전된 것으로 간주한 것은 잘못 되었으므로 보조금 이전 효과를 정확히 산정하기 위해 이전효과 분석을 실시하라는 것이었다. 미국의 1차 정산 재심은 이전 효과 분석을 해야 할 거래를 포함하고 있었는데 미국이 이를 시행하지 않았으므로 만일 1차 정산 재심이 준수를 위한 조치가 아니라고 판정하면 사실상 원 사건 판결을 이행하지 않아도 된다는 것을 합법적으로 확인하여 주는 것과 마찬가지가 될 것이다.따라서 패널과 상소기구가 미국의 정산 재심을 준수 조치로 파악한 것은 불가피하였다.

 

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¹⁾ 21.5. Where there is disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement ofmeasures taken to comply with the recommendations and rulings such dispute shall be decided through recourse to these dispute settlement procedures, including wherever possible resort to the original panel. The panel shall circulate its report within 90 days after the date of referral of thematter to it. When the panel considers that it cannot provide its report within this time frame, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the periodwithin which it will submit its report.

 

²⁾ 7.99 We therefore conclude that, for the reasons set forth above, the USDOC’s failure to conduct a pass-through analysis in respect of logs sold by tenure-holding timber harvesters (whether or not alsolumber producers) to unrelated sawmills producing subject softwood lumber; and in respect of lumbersold by tenure-holding harvester/sawmills to unrelated lumber re-manufacturers was inconsistent with Article 10 and thus Article 32.1 SCM Agreement, and with Article VI:3 of GATT 1994. In light of our finding, we do not find it necessary to address Canada’s pass-through claims pursuant to Articles 19.1 and 19.4 SCM Agreement. … 생략 …

 

³⁾ 167. For the reasons set out in this Report, the Appellate Body:

(a)~(d) 생략(e) upholds the Panel’s finding, in paragraph 7.99 of the Panel Report, that USDOC’s failure toconduct a pass-through analysis in respect of arm’s length sales of logs by tenured harvesters/sawmills to unrelated sawmills is inconsistent with Articles 10 and 32.1 of the SCM Agreementand Article VI:3 of the GATT 1994; (강조 추가, 각주 1에 적힌 대로 패널 보고서 para. 7. 99에는 arm’s length sales에 관한 언급이없다)

 

⁴⁾ 151 We use the term “sawmill” to refer to an enterprise that processes logs into softwood lumber and does not hold a stumpage contract.

 

⁵⁾ …… inter-mill transactions concerned purchases by all sawmills, whether or not they hold a stumpage contract.

 

 

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