Ecuador vs. EC - Bananas Article 21.5. 사건 (DS27, 1999. 5. 6. - 패널)

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가. 사건 개요

 

     EC-Bananas 원 사건 판결을 이행하기 위해 EC는 1998년 7월 및 10월 이사회 규정(Council Regulation: CR) 1637/98호와 2362/98호를 각각 채택하여 당초 원 사건에서 문제가 되었던 바나나 수입 관련 규정 404/93호를 수정하였다. 이사회 규정(CR) 1637호는 EC의 바나나 수입을 전통적 ACP 수입, 비전통적 ACP 수입, 제 3국 수입으로 3분하고 전통적 ACP 수입 category에서는 전통적으로 EC에 바나나를 수출하여 왔던 12개 ACP 국가에 총 857,700톤의 무관세 쿼터를 배당하되 이전 제도와 달리 각국별 쿼터는 폐지하였다. 비전통적 ACP 수입은 857,700톤을 초과하는 전통적 국가로부터의 수입 또는 비전통적 ACP 국가로부터 수입되는 바나나 일체를 말하는 것으로 240,748톤까지는 무관세 혜택을 부여하고 초과분에 대해서는 일정 관세를 부과하였다.

 

      제 3국(non ACP) 수입 category에서는 총 255.3만톤의 tariff quota를 1994년~96년간의 수입 실적을 토대로 아래 표와같이 국별로 할당하였다.

 

국 가	비중(%)	할당량(천톤)
콜롬비아 코스타리카 에쿠아도르 파나마 기타	23.03 25.61 26.17 15.76 9.43	588.0 653.8 668.1 402.4 240.7
총계	100.00	2,553.0

<표-1> 바나나 tariff quota 국별 할당량

 

     CR 1637호와 2362호에 의해 수정된 EC의 바나나 수입 제도 개관은 <표-2>와 같다. 한편 EC는 종전의 A, B, C 3 유형의 중개업자(operator)와 활동 영역 구분(1, 2차 수입업자, 숙성업자)을 폐지하고 전통적 중개업자와 신규 중개업자로 2분하고 이들에게 tariff quota내 바나나 수입권을 각각 92%와 8% 배분하였다. 전통적 중개업자가 되기 위해서는 특정 기준 년도에 바나나 수입 실적이 있어야 했으며 신규 중개업자에 대해서는 등록일 현재 사업장이 설치되어 있고 이전 3년내 EC 역내로 果菜를 수입한 실적이 있어야 했다.

 

     수입 면허는 전통적 ACP 국가분, 비전통적 ACP 국가분, 제 3국분을 따로 구분하지 않고 전체 총량에 대해 발급하였다(single pot).

 

Category of banana imports	Access volume	Source/definition	Tariffs applied	Modifications of the EC tariff quota regime under Regulations 1637 and 2362
Traditional ACP bananas	857,700 tons	Imports without country-specific quantitative limits from 12 tradition- al ACP countries.	Duty-free	- elimination of country- specific allocations
Non-traditional ACP bananas		Imports of traditional ACP quantities above the 857,700 tons or any quantities supplied by ACP countries which are non-traditional suppliers.	Duty-free up to 240,748 tons For additional imports the bound out-of-quota duty (currently 737 Euro per ton minus 200 Euro per ton) applies.	- elimination of cuontry- specific allocations and “other” category totalling 90,000 tons. - increase in duty-free access opportunities from 90,000 tons to 240,748 tons under the “other” category of the 2,553 million tons tariff quota. - increase of the margin of preference for out-of-quota imports from 100 to 200 Euro per ton
Third-country bananas	2,553,000 tons	Imports from any non-ACP source.	75 Euro per ton up to 2,553 million tons. There are 4 country-specific allocations plus an “other” category. For additional imports the bound out-of-quota tariff applies(currently 737 Euro per ton)	- modified country-specific allocation allocated to four Members and an “others” category - transferability of unfilled portions of country- specific allocations eliminated - increase in access opportu- nities by 90,000 tons to 2,553 million tons as the result of the elimination of country-specific allocations to non-traditional ACP suppliers.

<표-2> EC 신규 바나나 수입 제도 요지

 

 

     에쿠아도르는 1998년 12월 EC의 신규 바나나 수입 제도가 관련 WTO 규정, 특히 GATT I조, XIII조, GATS II조, XVII조에 합치되는 것이 아니며 따라서 원 사건 DSB의 권고를 충분히 이행하지 않은 것이라고 주장하고 이행 패널 설치를 요청하였다.

 

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) GATT XIII조 위반 여부

 

(가) 전통적 ACP 국가 쿼터

 

     에쿠아도르는 전통적 ACP 12개국에 대해 857,700톤 무관세 tariff quota를 배정한 것은 GATT XIII조 수량 제한의 무차별 시행 원칙 위반이라고 주장하였다. 패널은 우선 GATT XIII조5항1) 규정상 tariff quota는 XIII조 적용 대상임을 확인하였고 수입 제한 적용 시 모든 제 3국의 수입 역시 유사하게 금지되거나 제한 되어야 한다는 XIII조1항2) 위반 여부부터 우선 살펴보았다. 패널은 비전통적 ACP 국가나 제 3국의 tariff quota는 94년~96년간의 수출 실적을 토대로 획정된 반면 전통적 ACP 국가의 857,700톤은 91년 이전 최고 수출 기준을 토대로 결정된 점, 전통적 ACP 국가 수출자는 857,700톤을 소진한 이후에는 제 3국 수입category의 기타 부분을 이용할 수 있는 반면 비전통적 ACP 국가나 제 3국은 기타 부분을 소진하더라도 857,700톤 무관세 쿼터를 이용할 수 없는 점 등을 들어 전통적 ACP 국가와 비전통적 ACP 국가 및 제 3국은 유사하게 제한된 것이 아니라고 보았으며 이러한 불균형적인 대우는 GATT XIII조1항과 합치되지 않는다고 판정하였다. 패널은 857,700톤 tariff quota는 XIII조2항3)에도 합치되지 않는다고 보았다. XIII조2항은 상품에 대하여 수입 제한을 적용할 경우 이러한 제한이 없을 시 회원국이 얻을 것으로 기대되는 몫에 가능한 근접하도록 해당 상품의 교역량을 분배하도록 규정하고 있다.

 

     패널은 전통적 ACP 국가의 경우 94년~96년간 연 수출 총액이 약 685,000톤 정도임에도 불구하고 857,000톤의 무관세 쿼터를 배정한 반면 비전통(非傳統) ACP 국가 및 제 3국의 동 기간 중 수출 실적은 신규로 부여된 MFN tariff quota 255.3만톤에 육박하였음에도 불구하고 255.3만톤만을 배정한 점을 주목하였다. 따라서 패널은 857,700톤의 tariff quota는 수입 제한 제도가 없을 경우 회원국이 기대할 수 있는 몫에 근접한 것이 아니므로 XIII조2항에도 합치되지 않는다고 판정하였다.

 

(나) 에쿠아도르 국별 쿼터

 

     에쿠아도르는 자국에 대한 국별 쿼터는 과거의 대표적인 기간으로 선정한 94년~96년이 정당성이 없다는 이유로 XIII조2항(d)4) 위반이라고 주장하였다. 패널은 기준 설정에 이용한 기간의 자료가 오래된 것이거나 동 기간 중 해당 시장의 접근이 제한되어 수입이 왜곡되었다면 동 기간을 대표적 기간으로 사용 할 수 없고 XIII조2항(d)의 대표적 기간이란 수입 제한에 의해 왜곡되지 않은 가장 최근의 기간을 사용해야 할 것이라고 판단하였다.

 

      이 사건의 경우 패널은 EC가 대표적 기간으로 사용한 94년~96년의 EC 바나나 시장은 이미 원 사건에서 WTO에 합치되지 않는 것으로 판정된 구 바나나 수입 제도에 의해 왜곡된 상태이므로 동 기간 자료를 근거로 산정된 에쿠아도르 국별 쿼터는 XIII조2항(d)에 합치되지 않는다고 판정하였다.

 

2) GATT I조1항 위반 여부

 

     에쿠아도르는 전통적 ACP 국가에 무관세 쿼터를 857,000톤이나 배정한 것은 Lomé 협정의 범위를 넘어서는 것이며 초과분에 대해서는 로메 waiver가 적용되지 않는다고 주장하였다. 또한 857,700톤을 전통적 ACP 국가에 국별 쿼터가 아닌 총량 쿼터로 배정한 것도 로메 waiver 대상이 아니라고 주장하였다. 패널은 EC가 제출한 자료를 볼 때 857,700톤의 무관세 쿼터가 로메 협정에 의해 요구되는 수준이라고 EC가 판단한 것이 비합리적이라고 볼 수 없다고 판정하였다. 국별 쿼터 문제에 대해서는 원 사건 상소기구가 tariff quota shares, volumes, ACP states 등의 복수를 사용한 것으로 볼 때 상소기구는 로메협정이 개개 ACP 국가에 국별 쿼터를 배정하라는 것이라고 해석하였다고 판단하였다. 아울러 총량 쿼터로 할 경우 특정 국가가 과거 최고 수출 수준보다 더 많은 양을 수출할 수도 있으므로 총량 쿼터는 로메 waiver에 의해 정당화되지 않으며 따라서 GATT I조1항 위반이라고 판시하였다. 

 

     에쿠아도르는 MFN 쿼터 중 기타 부분에 대해 전통적 ACP 국가도 제한 없이 접근할 수 있는 점, 쿼터를 초과하는 ACP산 바나나에 대해 톤당 200 유로의 특혜 관세를 부여하는 것에 대해서도 시비하였다. 패널은 로메협정 168조는 ACP 국가에 더 나은 대우(more favorable treatment)를 부여하라고 규정되어 있으나 이를 위한 특정 조치에 대해서는 언급치 않고 있다고 원 사건 상소기구가 확인하였으므로 EC는 특혜 대우를 부여하는 방식에 대해서는 일정 재량권이 있다고 판단하였다. 따라서 EC가 비전통적 ACP 국가에 대해 MFN tariff quota의 기타 부분에 접근권을 허용한 것은 로메협정이 요구하는것이라고 볼 수 있으며 GATT I조1항5)에 불합치되는 점도 로메 waiver에 의해 정당화된다고 판시하였다. 200유로의 특혜 관세도 로메협정 168조에서 요구하는 더나은 대우의 범위에 속한다고 판시하였다.

 

3) GATS II조, XVII조 위반 여부

 

     에쿠아도르는 EC의 신규 바나나 수입 허가 제도는 원 사건 판결에서 GATS II조(최혜국 대우), XVII조(내국민 대우) 위반이라고 지적된 차별 문제를 해결하지 못했다고 시비하였다. 전통적 중개업자 자격을 과거 관세 납부 실적을 기준으로 한 것이나 수입 허가 배당을 위한 기준 물량 계산을 위해 94년~96년을 기준년도로 사용한 것은 에쿠아도르를 ACP 국가나 EC 수입업자에 비해 차별하는 것이라고 주장하였다. 패널은 쿼터 배정이 EC 및 ACP 국가에 유리하게 왜곡된 과거 수입에 근거하고 있으므로 과거 에쿠아도르가 감수했던 부당한 경쟁 조건이 신규 수입 허가 제도에도 이월되었으며 이는 사실상의 차별이라고 판단하였다. 또한 신규 수입 허가 제도의 design, architecture, structure 전반을 고려할 때 94년~96년을 기준년도로 선정한 것은 사실상의 차별 구조를 시현하고 있다고 판단하였다. 이에 패널은 신규 수입 허가 제도는 에쿠아도르 중개업자에게 ACP 및 EC 중개업자에 비해 사실상(de facto) 덜 유리한 대우(less favorable treatment)를 부여하는 것이므로 GATS II조6) XVII조7)위반이라고 판시하였다.

CR 1637호에 의해 도입된 신규 수입 허가 제도는 MFN tariff quota 255.3만톤과 전통적 ACP quota 857,700톤을 분리하여 수입 허가를 발행하지 않고 이를 통합하여 운영하였다. 따라서 전통적 중개업자(operator)는 과거 전통적 ACP 국가산 바나나 수입량을 토대로 MFN 바나나 수입 허가를 신청하거나 그 반대로 할 수 있었다. 에쿠아도르는 이 역시 사실상의 차별을 더욱 악화시키는 것이라고 주장하였고 패널도 과거 제도의 차별을 연장하는 효과가 있다고 판단, 에쿠아도르의 주장을 수용하였다.

EC의 신규 수입 허가 제도는 신규 중개업자로 등록되기 위해서는 등록 신청 기준 3년전 기간 중 EC 내로 과채 수입 실적이 있어야 한다는 조건을 부과하고 있었다(타국과의 과채 교역 실적은 불인정).

 

      에쿠아도르는 이 조건 역시 ACP 및 EC 중개업자에 비해 자국민을 차별하는 것이라고 주장하였으며 패널은 이러한 전제 조건은 덜 유리한 경쟁 조건을 부여하는 결과가 된다는 점을 인정, GATS XVII조 위반이라고 판시하였다.

 

4) 이행 조치 권고

 

     에쿠아도르는 DSU 19조1항을 근거로 패널에게 권고 이행 방법을 제시하여 줄 것을 요청하였으며 패널은 EC가 바나나 수입 제도를 WTO에 합치시키기 위해서는 i) 쿼터 폐지, tariff only system 도입(ACP 바나나에는 특혜 관세 부여), ii)ACP 바나나에 대한 tariff quota를 포함한 tariff only system 도입, iii) 현행 MFN tariff quota 유지하되 국별 쿼터 전면 폐지 또는 주요 수출국과의 합의된 쿼터 유지 방식 등을 선택할 수 있을 것이라고 제시하였다. 수입 허가 제도에 대해서는 특별한 이행 방식을 제시하지 않았으며 다만 tariff only system을 도입할 경우 수입 허가 제도 자체가 불필요할 것이라는 점을 언급하였다.

 

 

다. 해설 및 평가

 

     DSU 19조1항8)은 패널과 상소기구에게 판결을 이행할 수 있는 구체적인 방안을 제시할 수 있는 권한을 부여하였으나 패널과 상소기구는 이행 문제에 대해서는 각국의 재량을 폭넓게 인정, 이 권한을 별로 사용하지 않고 있다. 이번 사건처럼 패널이 구체적인 이행 방법을 제시한 것은 흔하지는 않은 일이다. 패널의 본안 심리에 앞서 EC는 이행 패널은 원 사건 판결 준수를 위해 채택된 조치에 국한하여 DSB 권고와의 합치 여부만을 살펴야 하며 새로운 조치 전반에 대해 WTO 규정과의 합치 여부를 살필 권한은 없다고 주장하였으나 패널은 받아들이지 않았다. 패널은 DSU 7조의 심리 범위(terms of reference)규정이 이행 패널에도 적용되며 21조5항의 규정이나 문맥, 실효성 있는 분쟁 해결이라는 DSU의 목적에 비추어 볼 때도 패널이 이행 조치 전반의 합치성 여부를 심리하는 것이 타당하다고 밝혔다. 패널의 이러한 견해는 Canada-Aircraft 21.5. 사건 상소기구 판정에서도 확인되었다.

   

 이 사건에서 상소기구는 이행 패널의 심리 범위는 개정된 조치, 즉 심리 당시 존재하는 조치가 WTO 규범에 합치하는지 여부를 판단하는 것이라고 언급하였다.

 

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¹⁾ XIII:5. 본 조의 규정은 체약국이 설정하거나 유지하는 모든 관세 할당에 적용되며 본 조의 원칙은 적용 가능한 한, 수출 제한에도 적용되어야 한다.

 

²⁾ XIII:1. 체약국은 다른 체약국 영역 산품의 수입 또는 다른 체약국영역에로의 산품의 수출에 대하여 모든 제 3국의 동종 산품의 수입 또는 모든 제 3국에 대한 동종산품의 수출이 유사하게 금지되거나 또는 제한된 경우를 제외하고는 어떠한 금지나 제한을 과할 수 없다.

 

³⁾ XIII:2. 체약국은 산품에 대한 수입 제한을 과함에 있어서 이러한 제한이 없는 경우에 각 체약국이 차지할 수 있을 것으로 기대하는 몫이 가능한 한 근사하도록 동 산품의 무역량을 분배할 것을 목표로 하여야 하며 또한 이를 위하여 다음의 제규정을 준수하여야 한다.

a), (b), (c), (d) … 생략

 

⁴⁾ XIII:2.(d) 공급국간에 할당량이 배정된 경우에는 제한을 과하고 있는 체약국은 할당량의 배정에 관하여 해당산품의 공급에 실질적인 이해관계를 가진 모든 다른 체약국과 협약할 수 있다. 동방법을 합리적으로 실행할 수 없는 경우에는 관계체약국은 동 산품의 공급에 실질적인 이해관계를 가진 체약국에 대하여 동 산품의 무역에 영향을 주었거나 또는 주고 있는 특수요인에 대하여 타당한 고려를 하고 과거의 대표적인 기간 동안에 동 체약국이 공급한 산품수입의 총량 또는 총액에 대한 비율에 입각하여 할당하여야 한다. 어느 체약국이 전기의 총수량 또는 총가 액중 자국에 배정된 할당량의 전부를 사용하는 것을 방해하는 조건 또는 절차를 과하여서는 아니된다. 다만, 해당 할당량이 관계되는 소정기간 내에 수입이 행하여질 것을 조건으로 한다.

 

⁵⁾ I:1. 수입 또는 수출에 대하여 그리고 수입 또는 수출과 관련하여 부과되거나 또는 수입 또는 수출에 대한 지불의 국제적 이전에 대하여 부과되는 관세 및 모든 종류의 과징금에 관하여, 그리고 이러한 관세 및 과징금의 부과 방법에 관하여, 그리고 수입과 수출에 관련한 모든 규칙 및 절차에 관하여, 그리고 제3조 제2항과 제4항에 기재된 모든 사항에 관하여, 체약국이 타국의 원산품 또는 타국에 적송되는 산품에 대하여 허여하는 이익, 특전, 특권 또는 면제는 모든 다른 체약국 영역의 동종 원산품 또는 이러한 영역에 적송되는 동종 산품에 대하여 즉시 그리고 무조건 부여되어야 한다.

 

⁶⁾ II.1. 이 협정의 대상이 되는 모든 조치에 관하여, 각 회원국은 그 밖의 회원국의 서비스와 서비스 공급자에게 그 밖의 국가의 동종 서비스와 서비스공급자에 대하여 부여하는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 즉시 그리고 무조건적으로 부여한다.

 

⁷⁾ XVII.1. 자기나라의 양허표에 기재된 분야에 있어서 양허표에 명시된 조건 및 제한을 조건으로, 각 회원국은 그 밖의 회원국의 서비스 및 서비스 공급자에게 서비스의 공급에 영향을 미치는 모든 조치와 관련하여 자기나라의 동종 서비스와 서비스 공급자들에게 부여하는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 부여한다. (Re.10)

(Remark 10) 이 조에 상정된 구체적 약속은 어떤 회원국으로 하여금 관련 서비스 또는 서비스 공급자가 외국산이라는 성격으로부터 기인하는 내재적인 경쟁상의 불리함을 보상하도록 요구 하는 것으로 해석되지 아니한다.

2. 회원국은 자기나라의 동종 서비스와 서비스 공급자에게 부여하는 대우와 형식적으로 동일한 대우 또는 형식적으로 상이한 대우를 그 밖의 회원국의 서비스와 서비스 공급자에게 부여함으로써 제1항의 요건을 충족시킬 수 있다.

3. 형식적으로 동일하거나 상이한 대우라도 그것이 그 밖의 회원국의 동종 서비스 또는 서비스 공급자와 비교하여 회원국의 서비스 또는 서비스 공급자에게 유리하도록 경쟁 조건을 변경하는 경우에는 불리한 대우로 간주된다.

 

⁸⁾ 19.1. 패널 또는 상소기구는 조치가 대상 협정에 일치하지 않는다고 결론짓는 경우, 관련 회원국 (Re.9 생략)에게 동 조치를 동 대상 협정에 합치시키도록 권고한다.(Re.10 생략) 자신의 권고에 추가하여 패널 또는 상소기구는 관련 회원국이 권고를 이행할 수 있는 방법을 제시할 수 있다.

 

 

 

 

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