18. Rhine Chloride Auditing Account 사건(Netherlands v. France, 2004. 3. 12. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 라인강 염소(鹽素) 오염 방지를 위해 프랑스가 주변국으로부터 수령한 분담금에서 실제 오염 방지에 사용된 비용을 공제한 후의 반환금을 산정하는 방식과 금액이 쟁점이 된 사건이다.
라인강은 스위스, 프랑스, 독일, 네덜란드 등을 흐르는 1,230km의 대규모 하천으로 유럽의 핵심적인 하운 통로일 뿐 아니라 각종 용수 공급원으로서 이들 국가는 라인강 오염 방지를 위해 공동 위원회를 구성하는 등 다각적인 노력을 전개하여왔다. 그 가운데에는 염소(Chloride) 오염으로 인해 음용에 부적합해지지 않도록 별도의 국제 협정을 체결한 성과도 있었다(1976년 라인강 염소 오염 방지 협정). 오염 방지 과제의 핵심은 라인강 인근에 있는 프랑스 염화 칼륨(potassium) 광산에서 발생하는 염화 화합물의 처리 문제였다. 프랑스 알사즈주 라인강변의 염화 칼륨 광산에서는 비료 원료가 되는 염화 칼륨을 추출한 부산물(주로 sodium chloride(염화나트륨)과 진흙)을 라인강에 투기하고 있었기 때문이다. 1976년 오염 방지 협정과 1991년 9월에 체결된 동 협정
부속 의정서는 프랑스 potassium 광산의 염소 투기를 방지하기 위한 시설과 운영 비용을 관련 국가가 공동으로 부담하는 체제를 마련하였다. 광산 지대에 potassium을 추출한 잔존 부산물 저장 시설을 건설하고 프랑스가 이를 운영하되 건설비와 일정 기간의 연도별 운영 경비 상한액을 각국이 일정 비율로 선 지원한 후 프랑스의 연간 운영 경비가 당해 년도 상한액을 초과할 경우 프랑스는 추가적인 저장 의무에서 면제되는 한편 상한선에 미달할 경우에는 프랑스가 차액을 일정 기간별로 정산하여 반납하는 내용이었다. 운영 경비 산정 방식도 규정되어 있었으나 프랑스와 네덜란드는 해석을 달리하였다. 프랑스는 실제로 지출된 경비로 해석한 반면 네덜란드는 톤당 61.5 프랑으로 일괄 계산해야 한다는 것이었다. 프랑스 방식을 적용할 경우 프랑스가 반납해야 할 금액은 5,500만 프랑, 네덜란드 방식을 적용할 경우에는 1억2천만 프랑이 되었다.
1976년 협정은 협정의 해석과 집행에 관한 분쟁이 협상으로 해결되지 않을 경우에는 중재 판정부를 구성하여 해결하도록 규정하고 있었다. 프랑스와 네덜란드는 양자 협의가 성과가 없자 이 분쟁 해결 조항대로 특별 중재 판정부를 구성하여 판결을 의뢰하기로 하였다. 이에 따라 구성된 중재 판정부는 PCA에 사무국 역할을 위촉하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 재원 운영 기제 및 당사국 해석
1991년 부속 의정서 4조는 1991년부터 1998년 기간 중의 프랑스의 염소 저장 경비 지출 상한선을 4억 프랑으로 정하고 국가별 분담율을 정하였다(독일, 프랑스-30%, 네덜란드-34%, 스위스--6%). 의정서의 제 3 부속서 2.1.1. 조는 4억 프랑의 각 연도별 분할액을 규정하였다(91년-9,000만 프랑, 92년-3,800만 프랑, . . . 98년-5,000만 프랑 등). 1991년도 지출 상한선에는 저장 경비 건설 비용 4,000만 프랑이 포함되어 있었다. 독일, 네덜란드, 스위스는 연도별 분할액을 프랑스에 선지급 했으며(1.2.2. 조) 1.2.6. 조는프랑스의지출(expenditure)이 당해 년도 상한선을 초과할 경우에는 저장 의무에서 면제되며 이를 위해 운영 비용(running cost)은 톤당 61.5 프랑으로 산출한다고 규정하고 있었다. 프랑스는 매년 말 염소 저장량과 61.5fr/t으로 산정된 비용 보고서를 제출해야 했으며(3.2.2. 조) 이 방식으로 계산된 실제 저장 비용이 2.1.1. 조에 규정된 당해 년도 지출 상한액에 미치지 못할 경우 그 차액을 다음 년도로 이월하고 다음 년도 지출 상한액은 그만큼 인상되었다(3.2.3조). 제 3 부속서 4.2.1.조는각국의지불금액은실제로지출된금액이아니며1998년 12월 31일을 기준으로 각국의 선지급금과 실제 지출 비용을 정산한다고 규정하고 있었다. 1.2.6.조 방식(61.5fr/t)으로 계산된 프랑스의 실제 지출(actual expenditure)이 2.1.1.조의 지출 상한액(필요시 전년도 이월액 가산)에 미달할 경우 프랑스는 차액을 이자와 함께 반납한다는 것이었다.
1998년 정산 결과 실제 지출이 지출 상한액에 미달하였다. 프랑스의 지출액 계산 방식에 대해 네덜란드는 초기 시설 투자금에 누적 보관 톤수에 61.5프랑을 곱한 액수를 더한 금액이라고 본 반면 프랑스는 관련 규정은 61.5fr/t 방식을 1991년~1998년 기간 중 연도별 지출 상한액을 정할 때 사용하라는 의미이지 최종 정산시에는 프랑스가 실제로 지출한 금액을 반영해야 하며 프랑스가 이 기간 중 실제로 지출한 비용은 61.5fr/t×저장 톤수보다 많다고 주장하였다.
양국의 입장 차이는 4.2.1.조와 1.2.6.조의 해석을 달리하였기 때문이다. 특히 4.2.1.조의 by comparing the actual expenditure(불어본에는 dépenses engagées) calculated according to the conditions in . . . . 1.2.6. 의 의미가 쟁점이었다. 네덜란드는 프랑스의 실제 지출(actual expenditure, dépenses engagées)은 1.2.6.조의 61.5fr/t 방식을 적용하여 계산하라고 적시되어 있다고 주장한 반면 프랑스는 1.2.6.조는 지출(expenditure, dépenses effectuées)이 연도별 상한액을 초과하면 저장 의무에서 면제되며 이 목적을 위해(for this purpose) 실제 지출(running cost, dépenses engagées)은 61.5fr/t 방식으로 산출하라고 규정하고 있으므로 61.5fr/t 방식은 상한액 산출시에만 사용하는 것이지 1991년~1998년 기간 동안 염소 저장을 위해 실제로 프랑스가 지출한 비용을 계산하는데에는 사용할 수 없다고 해석하였다.
2) 지출의 의미 해석
1.2.6.조 중간의 '이 목적을 위해'라는 구문상 61.5fr/t 방식은 연도별 상한액 산출에만 적용할 수 있다는 프랑스의 주장에 대해 독어본과 너덜란드어본에는 이 문구가 없음을 지적하였고 조약 정본이 상위할 경우 문안에 가장 적합한 의미를 선택하라는 조약법에 관한 비엔나 협약 33(4)조를 적용하여 해석해야 한다고보았다. 판정부는 4.2.1.조는 실제 지출 비용 계산에 1.2.6.조 방식을 적용하라고 규정함으로써 1.2.6.방식에 (프랑스가 주장하는 상한액 산정시 사용에 추가하여) 새로운 목적(실제 지출 비용 산정에 사용)을 부가한 것이라고 해석하였다.
프랑스는 부속서 4.2.1.조는 실제 지출 비용과 상한액을 '비교(comparison)'한다고 규정하고 있는 한편 3.2.3.조는 지출과 상한액의 '차이(difference)'라는 상이한 용어를 사용하고 있는 점을 근거로 부속서는 서로 상이한 두 개의 별개 과정(상한액 산정과 정산)을 상정하고 있는 것이라고 주장하였으나 판정부는 조약에서 상이하나 의미는 유사한 두 개의 용어를 사용하고 있다는 단순한 사실만으로 조약 당사국이 용어를 심각하게 구별하려 했다고 추가적인 분석도 없이 서둘러 단정할 수는 없다고 언급하였다. 각 조약은 용어 사용에 있어 일관성이 있다고 보는 것이 자연스럽기는 하지만 이러한 가정이 절대적인 것도 아니라고 첨언하였다. 판정부는 나아가 '비교'란 매우 광의의 용어로서 그 의미 중의 일부는 '산술적인 차이'나 '방식의 차이'를 의미하기도 한다고 지적하고 그와 같이 설명한 사전의 예를 제시하였다. 판정부는 직접적인 맥락상 '비교'는 '산술적인 차이'를 의미한다고 언급하고 4.2.1.조의 비교와 3.2.3.조의 차이가 상이하다는 프랑스의 해석을 수용하지 않았다(판정문 page 36~37).
프랑스는 불어본은 4.2.1.조의 첫 문장의 실제 지출(actual expenditure, dépenses engagées)는 두 번째 문장의 실지출((expenditure, dépenses effectuées)을 다르게 표기하고 있다는 점을 제시하고 실지출(dépenses effectuées)는 프랑스가 해당 기간 동안에 실제로 지출한 비용을 의미한다고 주장하기도 하였다. 판정부는 불어상 두 의미는 모두 사용된, 수행된 지출이라는 것으로서 의미상의 차이가 없고 당사국들이 동의어로 사용한 것이 분명하며 만일 이들 용어를 통해 상이한 지출을 의미하고자 했다면 보다 더 명백한 방식을 사용했을 것이라고 언급하였다. 판정부는 또한 독어본이나 네덜란드본에는 dépenses engagées와 dépenses effectuées에 해당하는 단어가 구분 없이 사용되었다는 점도 제시하였다. 판정부는 만일 4.2.1.조 후단의 지출(dépenses effectuées)이 실제 지출 비용을 의미한다면 동조 전반부 by comparing the actural expenditure, calculated in . . . 1.2.6.구문이 의미가 없게 된다고 지적하였다. 정산이 실제 지출 비용과 상한액을 단순 비교하는 것이라면 정산에 대해 따로 자세히 규정할 이유가 없기 때문이다. 판정부는 1.2.6.조 전단에서 프랑스의 지출(expenditure, dépenses effectuées)이 당해 년도 상한선을 초과할 경우에는 저장 의무에서 면제되다고 규정하고 있고 후단에서 지출은 61.5fr/t 방식으로 산출한다고 규정되어 있으므로 dépenses effectuées란 실제로 지불된 비용이 아니라 61.5fr/t×저장 톤수로 일괄 산정되는 것이며 이것이 의정서에서 사용된 dépenses effectuées의 의미라고 판단하였다. 결국 dépenses engagées와 dépenses effectuées는 의미상의 차이가 없으며 모두 61.5fr/t×저장 톤수 방식으로 산출된다는 것이다(page 37~38).
프랑스는 1991년 의정서 4조에 적시된 분담율 차이는 의정서 여타 조항의 재정적 의무의 기반이 되며 여타 조항은 4조와 상충될 수 없다고 주장하였다. 네덜란드의 방식대로 산출하면 네덜란드의 분담율이 4조의 34%보다 훨씬 낮아지는 점을 지적한 것이다. 네덜란드는 의정서 여타 조항의 용어와 문안은 그 의미하는 바대로 존중되어야 한다고 반박하였다. 판정부는 비용 정산은 4조가 아니라 제 3 부속서가 규정하고 있으며 4조는 제 3부속서 방식, 61.5fr/t×저장 톤수로 산출된 실제 지출 비용을 규정된 국가별 분담율대로 부담하라는 것이라고 보았다. 설사 4조가 3 부속서에 우선한다고 가정하여도 실제 지출 비용 산출을 위해서는 3 부속서 방식 사용이 불가피하므로 결과는 마찬가지가 된다고도 부연하였다(page 39).
이상과 같이 1991년 의정서와 부속서를 조약법 협약 31(1)조 규정대로 사용된 용어와 문맥을 통해 해석한 판정부는 조약법 협약31(2)조(b) 에 조약의 해석 목적상 문맥은 그 조약에 관련되는 문서도 포함한다고 규정되어 있음을 감안하여 오염 방지 협약이나 의정서와 관련된 여타 문건의 존부를 확인하였다. 유일한 문건으로 1991년 9월 당사국이 발표한 선언이 있었으나 그 내용이 의정서와 대동소이하여 정산시 사용 방식을 판정부가 판단함에 있어서 특별한 영향을 미치지 못한다고 판단하였다(page 39).
판정부는 조약법 협약 31(1)조의 규정된대로 의정서의 대상과 목적에 관한 분쟁 당사국의 주장도 살펴 보았다. 프랑스는 의정서 서문에 적시된 대상과 목적은 라인강 오염은 국제적인 문제이므로 연안국가 간의 연대를 강화하려는 것이며 특정 국가에 과도한 부담을 지우는 것은 연대 정신에 부합하지 않는다고 주장하였다. 네덜란드는 연대 외에도 라인강의 수질 개선이 궁극적인 대상과 목적이라는 의견을 개진하였다. 판정부는 당사국 주장이 모두 타당하며 의정서 서문상의 대상과 목적은 이 사건 본질인 정산 방식을 밝히는데 도움이 되지 않는다고 보았다.
재판부는 의정서 체결 이후의 후속 관행도 살펴 보았다. 조약 해석상의 문맥에는 당사국의 후속 관행도 포함되기 때문이다(조약볍 협약 31(3)조(b)). 네덜란드는 프랑스가 61.5fr/t 방식을 적용하여 지출액을 산정한 연례 보고서를 제출해 왔다고 주장하였다. 프랑스는 연례 보고서는 3. 2. 2. 조 규정대로 작성하여 제출한 것일 뿐 4.2.1.조에 대한 네덜란드의 해석에 동의하는 근거가 될 수 없다고 반박하였다. 판정부는 프랑스의 주장을 수용하였다. 3. 2. 2. 조는 61.5fr/t 방식에 따른 지출을 보고할 것을 규정하였을 뿐 정산시 어떠한 방식을 적용하여 지출액을 산정할 것인지에 대해서는 언급이 없기 때문이다.
판정부는 조약법 협약 31(3)조(c)에 규정된 국제법의 관계 규칙을 적용하여 4.2.1.조를 해석할 수 있는지도 살펴 보았다. 네덜란드 오염자 부담 원칙(polluter pays)을 제시하였으나 판정부는 이 원칙이 1976년 오염 방지 협약이나 1991년 의정서에 언급된 바 없고 의정서가 상정한 공동 부담 원칙 자체가 오염자 부담 원칙과 상충되므로 4.2.1.조 해석과 연관성이 없다고 판단하였다(page 41).
판정부는 조약법 협약 32조에 규정된대로 조약의 교섭 기록 및 그 체결시의 사정 등의 보충적 수단을 적용하여 4.2.1.조를 해석하기도 하였다. 판정부는 의정서 협상 과정 중에 사용된 각종 보고서, 자료, 입장문 등을 광범위하게 검토한 후 비용 정산시의 프랑스의 염소 저장 관련 비용을 톤당 단가에 저장 톤수를 곱하여 일괄 산출하려는 방안이 1980년대 말부터 논의되고 변경되지 않았음이 확인된다고 판단하였다.
이상을 토대로 판정부는 1991년부터 1998년까지 프랑스가 염소 저장을 위해 지출한 비용은 톤당 단가 61.5프랑으로 산출해야 한다고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
11.2.6 Each year, France shall be released from its storage obligations once the expenditure(불어본 dépenses effectuées) in that year has reached the spending limit as determined by point 2 and point 3.2.3. For this purpose, the running costs for France shall be calculated at a rate of 61.5 French francs per ton stored.
23.2.2 At the end of each year, France shall present a report on the quantities stored and the costs related thereto, calculated according to the conditions specified in point 1.2 6.
33. 2. 3 In the event that the actual storage costs calculated in this way are below the limit initially set for the year concerned (point 2. 1. 1), the difference shall be carried over to the following year, thereby raising the spending limit for the following year accordingly.
44. 2. 1. For expenditure in French territory, payments are not payments in full discharge, and the accounts shall be audited by 31 December 1998 at the latest by comparing the actual expenditure(불어본 dépenses engagées), calculated according to the conditions specified in points 1. 2. 3, 1. 2. 4 and 1. 2. 6 above, with the spending limit set out in point 2 above, increased by any amount carried over pursuant to point 3. 2. 3 above. In the event that actual expenditure(불어본 dépenses effectuées) by France is less than the amount referred to in point 1. 2, France undertakes to return the surplus received.
5)4. Except where a particular text prevails in accordance with paragraph 1, when a comparison of the authentic texts discloses a difference of meaning which the application of articles 31 and 32 does not remove, the meaning which best reconciles the texts, having regard to the object and purpose of the treaty, shall be adopted.
61. A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose.
72. The context for the purpose of the interpretation of a treaty shall comprise, in addition to the text, including its preamble and annexes:
(a) any agreement relating to the treaty which was made between all the parties in connection with the conclusion of the treaty;
(b) any instrument which was made by one or more parties in connection with the conclusion of the treaty and accepted by the other parties as an instrument related to the treaty.
83. There shall be taken into account, together with the context:
(a) any subsequent agreement between the parties regarding the interpretation of the treaty or the application of its provisions;
(b) any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation;
(c) any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties.
932. Recourse may be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of article 31, or to determine the meaning when the interpretation according to article 31:
(a) leaves the meaning ambiguous or obscure; or
(b) leads to a result which is manifestly absurd or unreasonable.
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