17. Information Access under OSPAR Convention 사건(Ireland v. UK, 2003. 7. 2. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 아일랜드가 요구하는 영국 핵연료 재처리 공장에 관한 정보를 영국이 OSPAR 협정 9조에 의거하여 제공할 의무가 있는지 여부가 쟁점이 된 사건이다.
OSPAR 협정(Convention for the Protection of the Marine Enviroment of the Northe-East Atlantic)은 영국과 아일랜드 등을 포함한 대서양 연안의 유럽 국가들이 북대서양 해양 환경 보존을 위해 1992년에 체결한 협정이다. 주로 해양 폐기물 투기 제한, 연안 공장 오폐물 유입 방지 등의 내용으로 구성되어 있으며 협정 9조는 오염 유발 시설, 행위 등에 관한 정보 접근권을 규정하고 있었다. 영국은 대서양 해변에 위치한 Sellafield 시에 대규모 종합 원자력 발전 단지를 운영하고 있었으며 1996년 이 단지 내에 사용 후 핵연료를 재처리하는 공장(MOX Plant)을 새로 건설하였다. 영국 환경청은 국내 규정에 의거하여 MOX plant의 환경 영향성, 상업성에 관한 공청회를 수 차례 개최하였고 영국 원자력청은 독립적인 평가를 위해 민간 Consulting 회사가 작성한 MOX plant의 경제성 및 환경 영향성에 대한 보고서를 1997년과 2001년 각각 제출하였다(1999년 PA 보고서, 2001년 ADL 보고서). 영국 환경청은 이들 보고서 및 공청회 결과 등을 종합하여 MOX plant의 해양 오염 가능성이 미미하다고 판단하였다. 1999년 PA 보고서와 2001년 ADL 보고서는 환경과 무관하고 민감한 상업적 비밀을 삭제한 축약본이 공개되었다.
아일랜드는 1998년부터 민감 정보가 삭제되지 않은 PA 보고서 원본을 제공하여 줄 것을 요청하였으나 영국은 민간 기업의 상업적 비밀 보호를 위해 규정상 불가능하다고 수 차례 거절하였다. 2001년 9월 아일랜드는 ADL 보고서 원본 제공을 요청하였으며 영국은 OSPAR 협정 9(1)조, 9(2)조에 의거하여 관련 정보를 제공할 조약상의 의무가 있다고 주장하였다. 영국은 9(1)조는 정보 공개에 관한 국내 절차를 마련하라는 것일 뿐 아일랜드에게 정보 제공 의무를 부여한 것이 아니고 아일랜드가 요구하는 정보는 9(2)조에 적시된 의무 제공 정보 범위에 속하지 않는다고 반박하였다. 양국은 협의에 의한 해결이 난망시되자 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁은 중재로 해결한다는 OSPAR 협정 32조에 의거하여 2001년 10월 중재 판정부를 설치하였으며 중재 판정부는 PCA에 사무국 역할을 의뢰하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) OSPAR 협정 9(1)조 적용 가능 여부
9(1)조는 체약국은 관련기관이 9(2)조에 적시된 정보를 요청하는 자연인, 법인에 대해 요청 사유를 검증하거나 비합리적인 수수료를 부과하지 않고 2 달 이내에 제공할 수 있도록 보장해야 한다고 규정하고 있었다. 아일랜드는 이 조항에 의거하여 자신은 정보 청구 자격이 있으며 영국은 2달 이내에 제공해야 했으나 이를 준수하지 못했으므로 9(1)조 의무를 위반한 것이라고 주장하였다. 영국은 동 조항은 문안상 국내적으로 정보 제공 체제를 갖추라는 것이지 아일랜드에게 정보 입수 권리를 부여한 것이 아니므로 정보 불제공을 이유로 한 아일랜드의 청구는 이 조항과 무관하다고 주장하고 판정부는 이 조항을 적용하여 심리할 관할권이 없거나 아이랜드의 청구를 수리할 수 없다고 항변하였다. 아울러 영국은 정보 제공을 위한 국내 규정을 실시하고 있으므로 9(1)조의 의무는 이행하였다고 첨언하였다.
판정부는 쟁점은 9(1)조의 해석 문제라고 이해하고 조약법에 관한 비엔나 협약 31(1)조 규정대로 우선 9(1)조의 용어를 9조와 OSPAR 협정의 맥락에 따라 해석하였다. 판정부는 OSPAR 협정은 해양 환경 보존과 오염 방지라는 목적을 달성하기 위해 협정 내에 단순 사무부터 법적인 의무까지 다양한 강도의 과제를 의무를 나타내는 일련의 용어(shall take, shall establish, take measures, adopt, define, take into account 등)를 통해 체약국에게 부여하고 있다고 환기하고 9(1)조의 shall ensure는 여타 조항의 용어와 맥락에 비추어 볼 때 강도 높은 의무에 해당한다고 지적하였다. 판정부는 적시된 결과 보장을 체약국에게 요청하는 9(1)조의 의무는 심각한 의도를 나타내는 것이지 생각 없이 단어를 선정한 것이 아니라고 보았다. 청구가 있으면 누구에게나 정보를 제공하는 것을 협정 기안자들이 매우 중요한 문제로 인식하였고 매우 세심하게 고도의 의무성을 나타내는 단어를 9(1)조에 적용한 것이라고 판정부는 설명하였다. 9(1)조 용어를 OSPAR 협정 전체의 용어 사용과 구조에 합치되지 않는 방식으로 읽을 이유도 없다고 첨언하였다. 의무의 강도에 따라 다양한 용어를 사용한 OSPAR 협정의 구조상 9(1)조 의무는 최고 강도의 의무에 해당한다는 것이다. 판정부는 9(1)조는 영국에게 특정 사안의 보장 의무를 부과한 것이며 특정 사안이란 국내 담당 기관은 자연인, 법인을 불문하고 청구가 있을 시 정보를 제공해야 한다는 것이라고 파악하였다(판정문 para. 129~134).
판정부는 영국이 주장하는 것처럼 국내적으로 정보 제공 체제를 갖추는 것으로 특정 결과를 보장하라고 표현된 9(1)조 의무가 준수되었다고 보는 것은 조건 없이 정보를 제공하라는 9(1)조의 핵심 목적을 호도하는 것이라고 밝혔다. 제공 정보의 제한은 9(3)조에 별도로 규정되어 있으므로 9(1)조가 묵시적으로 체약국의 정보 제공 의무를 제한하고 있다는 가능성도 인정할 수 없다고 밝혔다. 9(1)조는 의도적으로 결과 발생의 의무(obligation of result)를 부과하고 있으며 단순히 필요한 정보 획득을 위해 관련 국내 체제에 접근권을 제공하는 것으로 그치지 않는다고 판단하였다. 판정부는 9(1)조의 용어 모두에, 특히 국내 관련 당국이 필요 정보를 제공하도록 보장해야 한다(shall ensure)는 구문의 용어에 완전한 효과를 주자면 이와 같은 판단에 이르게 되며 이 구문은 9(1)조 의무를 정의하고 있다고 설시하였다(para. 135~138).
판정부는 이러한 9(1)조의 해석은 국가 책임에 관한 현대 국제법상의 원칙과도 부합된다고 보았다. 국가는 국가 기관의 행위에 대해 국제적인 책임이 있으며 타국에 대해 국내 제도의 운영을 약속한 국가는 약속한 상대 국가에 대해 국내 제도의 적정성과 관련 당국의 행위에 대해 책임이 있다고 언급하였다. 유엔 국제법 위원회(ILC)의 국가 책임에 관한 초안 4조, 5조도 국가 기관의 불법 행위에 대한 책임이 국가에 귀속된다고 규정하고 있으므로 권한 있는 당국의 행위는 그 권한이 정부 기관이나 정부 권한 행사 권능을 부여받은 기관의 행위인 한 국가에게 책임이 있는 것이라고 반복하였다(para. 144~145).
판정부는 이상을 근거로 아일랜드는 영국에 대해 9(1)조 위반 시비를 제기할 수 있다고 판시하였으며 아일랜드의 시비를 심리한 관할권이 없다거나 수리할 수 없다는 영국의 항변을 기각하였다.
2) 아일랜드 요구 정보의 9(2)조 해당 여부
OSPAR 협정 9(2)조는 9(1)조에 의거하여 제공을 요청할 수 있는 정보는 i) 해양 상태, ii) 해양 상태에 부정적인 영향을 미치고 있거나 가능성이 있는 행위, iii) OSPAR 협정에 의해 도입된 조치나 행위에 관하여 문서, 화면, 구두, 데이타 베이스 형태로 제공 가능한 모든 정보(any available information)라고 규정하고 있었다. 협정 9(3)조는 국가 안보 및 공공질서, 진행 중인 수사 관련, 상업상의 비밀, 개인 정보 등은 제외할 수 있다고 규정하고 있었다. 아일랜드가 요구한 정보는 MOX plant의 연간 생산량, 판매량, 재처리 수주 가능성, 고용원 수, MOX plant 처리 연료의 원매자 및 가격 등 14개 항목이었다. 관련 정보가 기재된 PA 보고서와 ADL 보고서는 민감한 기업 정보라는 이유로 해당 부분을 삭제, 축약하여 제공되었으며 아일랜드는 위 14개 항 내용을 알 수 있도록 삭제, 축약되기 전의 원 보고서를 요구하였다. 아일랜드는 9(2)조는 포괄적인 정보 제공 의무를 규정하고 있다고 주장하였고 영국은 아일랜드가 요구하는 정보는 9(2)조에 적시된 정보의 범위에 속하지 않으며 9(3)조에 의거하여 기업 정보는 제공하지 않을 수 있다고 반박하였다.
판정부는 영국의 항변을 수용하였다. 판정부는 9(2)조를 문안대로 해석할 경우 모든 정보를 제공해야 하기는 하나 제공 정보의 범위가 3 종류, 즉 해양 상태에 관한 정보, 해양 상태에 영향을 미치거나 가능성이 있는 행위에 관한 정보, OSPAR 협정에 의해 도입된 조치에 관한 정보로 한정되어 있으며 아일랜드가 요구하는 정보는 회사로서의 MOX plant의 영업에 관한 정보로서 이 범주에 속하지 않는다고 판단하였다. 아일랜드는 핵물질의 바다 유입과 관련된 엄중한 사안이므로 이와 관련된 행위의 수행을 촉진하는 것은 아무리 사소한 것이라 할지라도 동 행위의 일부를 구성하는 것으로 해석해야 한다(interpretative theory of inclusive casualty)고 주장하고 14개 항목이 모두 9(2)조 정보의 범주에 속한다고 항변하였다.
판정부는 9(2)조가 매우 확장적인 표현을 사용하고 있기는 하나 여타 조항에서는 inclusive casualty 개념을 적용하지 않은 것이 매우 분명하므로 이 개념이 OSPAR 협정 전체에 적용된다고 볼 수 없을 뿐 아니라 9(2)조도 제공 가능한 정보(available information)라고 표현하고 있는 점에 비추어 볼 때 이미 수집된 정보 중에서 관련 정보를 제공하라는 의미이지 정보를 새로 수집하여 제공하라는 의미는 아니므로 아일랜드가 주장하는 포괄적 해석 개념이 9(2)조에 내포되어 있다고 볼 수 없다고 논파하였다. any available information이라는 표현의 any 는 선택이나 제한의 의미를 포함하고 있지 않으나 정보 제공이 제한되는 범주에 대해 9(3)조가 명기하고 있으므로 any는 9(2)조에 적시된 3종의 정보 범주 내에서의 any라는 의미로 해석해야 한다고 보았다(para. 164~167).
판정부는 아일랜드의 요청 정보는 9(1)조의 첫 번쩨 해양 상태 관련 정보, 세 번째 OSPAR 협정에 의한 조치나 행위 정보가 아닌 것은 자명하고 두 번째 해양 상태에 부정적인 영향을 미치고 있거나 미칠 가능성이 있는 행위와 관련이 될 소지가 있기는 하나 부정적인 영향을 미치고 있는 중이 아님은 영국 환경청과 PA, ADL 보고서도 확인하고 있다고 환기하였다. 판정부는 아일랜드가 요구하는 정보는 해양 상태에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있다는 점이 입증 되어야 하나 아일랜드의 항변은 최대한 인정하더라도 막연한 영향을 미칠 수 있다는 것이지 부정적인 영향이라는 점을 입증하지 못했다고 지적하였다(para. 173~180).
이상에 따라 판정부는 아이랜드는 자신이 OSPAR 협정 9(2)조를 근거로 요청하는 정보가 9(2)조의 정보 범주에 속한다는 점을 입증하지 못했다고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
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