27. Artic Sunrise 사건 (Netherlands v. Russia, 2015. 8. 14. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 러시아 배타적 경제 수역 내의 석유 시추 시설 근처에서 석유 시추 반대 시위를 전개한 국제 환경 운동 단체 Greenpeace 의 네덜란드 선적 선박 Arctic Sunrise 호를 러시아 해안 경비대가 추적, 임검, 수색, 나포 및 억류한 행위가 국제법에 위반되는지가 쟁점이 되었던 사건이다.
2013 년 9 월 18 일 Arctic Sunrise 호는 러시아 Pechora 해에 위치한 Prirazlomnaya 복합 석유 시추 설비 지근 해역에 정박하고 Prirazlomnaya 설비 주변을 선회하는 등의 활동을전개하였다. 당시 동 설비 주변에는 폭 500m 의 외부 선박 진입 금지 구역이 설정되어 있었다. 그린피스 활동가들은 Artic Sunrise 호를 모선으로 활용하여 다수의 고무보트를 하선시킨 뒤 분승하고 이 금지 구역 내로 진입하여 시위 기동을 하였다. 주변 해역을 순찰 중이던 러시아 해안 경비함 Ladga 호는 2013 년 오전 6 시 30 분경 Artic Sunrise 호에게 퇴거하라는 무전 경고를 보냈다. 당시는 시위 고무보트들이 대부분 Artic Sunrise 호로 귀환
중이던 시점이었고 Artic Sunrise 호는 이들을 승선시킨 뒤 곧 항해를 개시하였다. Ladga 호는 일정 거리를 유지한 채 Artic Sunrise 호의 이탈 항해를 감시하였으나 돌연 2013 년 9 월 19 일 18 시 30 분 러시아 해안 경비대는 헬기를 동원하여 Artic Sunrise 호를 점거하고 인근 무르만스크 항으로 나포하여 승무원 및 활동가들을 구금하였다. 이들은 2013 년 11 월에 보석으로 석방된 후 12 월에 러시아 의회에서 사면되었다. Artic Sunrise 호는 2014 년 8 월 억류가 해제되어 네덜란드로 귀항하였다.
네덜란드는 자국 선적 선박에 대한 러시아의 행위가 유엔 해양법 협약 등에 위배된다고 주장하고 2013 년 10 월 4 일 해양법 협약 287 조에 따른 중재 절차를 청구하였다. 러시아는 해양법 협약 가입시 주권 또는 관할권 행사에 관한 법집행 행위에 대해서는 해양법 협약의 강제 분쟁 해결 절차를 수용하지 않는다고 선언하였으므로 네덜란드가 시비하는 자국의 행위는 유엔 해양법 협약 분쟁 해결 절차의 관할 대상이 아니라고 통지한 후 일체의 중재 절차에 참가하지 않았다. 러시아는 자국 몫의 판정관을 지명하지 않았으며 해양법 협약 규정에 따라 유엔 해양법 재판소장이 대신 지명하여 중재 판정부를 구성하였고 중재 판정부는 PCA 를 사무국으로 위촉하였다. 중재 판정부는 러시아의 관할권 부인 통지에 따라 관할권 존부부터 심리하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 관할권
유엔 해양법 협약 287 조는 협약의 해석과 집행에 관한 분쟁 해결 절차로서 각 가입국은 유엔 해양법 재판소, 국제사법재판소, 부속서 VII 에 따른 중재 절차, 부속서 VIII 에 따른 중재 절차 중 하나를 선택하도록 규정하고 있다. 그러나 298(1)조는 해양 경계, 군사 및 법집행 활동, 유엔 안보리 소관 사건에 대해서는 287 조를 수용하지 않는다고 선언할 수 있었다. 러시아는 이에 따라 유엔 해양법 협약 비준시 위 세 부류의 분쟁에 대해서는 협약 287 조의 절차를 수용하지 않는다고 선언하였다. 러시아는 이 선언을 근거로 네덜란드가 시비하는 러시아 해안 경비대의 행위는 연안 및 중요 국가 시설 방위를 위한 정당한 법집행 활동이므로 이 사건 중재 판정부의 관할권이 적용되지 않는다고 통지하였다. 네덜란드는 298(1)조(b) 규정상 러시아는 모든 종류의 법집행 활동에 대해 협약 분쟁 해결 절차 적용을 거부할 수 있는 것이 아니라 297(2), (3)조에서 예외가 인정된 종류의 관할권에 관한 법집행 활동에 대해서만 거부할 수 있다고 지적하고 러시아의 행위는 297(2), (3)조에 규정된 관할권 행사가 아니므로 판정부의 관할 대상에 속한다고 반박하였다.
해양법 협약 297(2)조, (3)조는 배타적 경제 수역과 대륙붕에서의 해양 과학 조사와 관련된 연안국의 권리 행사, 정지 및 중단 명령, 생물 자원 관련 분쟁은 가입국이 해양법 협약 분쟁 해결 절차(XV 장 2 부)에 회부하지 않을 수 있다고 규정하고 있었다. 네덜란드는 298(1)조(b)는 297(2), (3)조에 의해 관할권 적용이 배제된 주권 행사 관련 분쟁에 한해 해양법 분쟁 해결 절차 적용을 거부할 수 있다는 것이며 이 사건은 297(2), (3)조에 적시된 종류의 분쟁이 아니라는 것이다.
판정부는 네덜란드의 주장을 수용하였다. 판정부는 러시아가 해양법 협약 분쟁 해결 절차 수용 거부 선언에서 해당 조항, 즉 298(1)조의 문안을 원문대로 기재하지는 않았으나 선언 서두에 해양법 협약의 XV 장(part) 2 부(section)에 의거하여 거부하는 것이라고 적시하였으므로 여기에 속하는 298(1)조에 규정된 바대로 수용 거부 권한을 행사하는 것이 자명하다고 보았다. 판정부는 298(1)조(b)의 문안상 법집행 활동을 해양법 협약 분쟁 해결 절차에서 제외하기 위해서는 두 가지 요건을 충족해야 한다고 해석하였다. 우선 주권 또는 관할권 행사와 관련된 법집행 활동이어야 하고 둘째 297(2), (3)조에 의거하여 (287 조 법원, 판정부의) 관할권에서 제외되어야 한다고 밝혔다. 러시아의 거부 선언문에는 둘째 요건에 관한 문장이 기재되어 있지 않은 채 첫째 요건에 관한 문장만 기재되어 있으나 298 조가 해양법 협약 분쟁 해결 절차 적용을 거부할 수 있는 유일한 조항이고 러시아 선언문도 동 조항에 의거하여 거부한다고 명백히 밝히고 있으므로 298(1)조(b)의 두 요건이 모두 충족되어야 분쟁 해결 절차 적용을 거부할 수 있다고 확인하였다. 판정부는 297(2), (3)조의 문안상 동 조항의 적용이 배제되는 분쟁은 배타적 경제 수역 및 대륙붕에서의 해양 과학 조사에 관한 연안국이 권리 또는 재량권 행사에 기인하는 분쟁(297(2)조(a)(i), 246 조), 연안국의 해양 과학 조사 사업의 정지 또는 중단 명령에 기인하는 분쟁(297(2)조(a)(ii)), 253 조), 배타적 경제 수역 내의 생물 자원에 관한 연안국의 주권 또는 주권의 행사와 관련된 분쟁(297(3)조(a) 등 3 가지라고 정리하고 석유 시추로 인한 환경 오염과 항의 시위가 본질인 이 사건 분쟁이 이들 중 어디에도 해당하지 않는 것은 분명하다고 판시하였다. 판정부는 이 사건은 297(2), (3)조에 의해 배제되는 분쟁이 아니며 따라서 해양법 협약 분쟁 해결 절차 적용의 거부를 규정한 298(1)조 대상이 될 수 없으므로 판정부가 287 조에 의거하여 관할권을 행사할 수 있는 사건이라고 판시하였다(관할권 판정문 para. 70~78).
2) 러시아 행위의 합법성(해적, 추적권, 테러 규제 차원)
판정부는 그린피스의 해상 시위는 항해의 자유의 일종으로 이해하였다. 해상 시위 장소로의 이동, 정박, 이탈은 불가피하게 항해를 수반하는 것이며 항해의 자유는 해양법 협약 58(1)조와 87(1)조에 의해 보호되는 정당한 권리라고 환기하였다. 판정부는 러시아가 이 사건 심리에 참가하지 않았으므로 그린피스의 행위를 규제한 러시아 해안 경비대의 조치 근거에 대한 러시아의 소명을 확인할 수 없었다. 판정부는 러시아의 입장을 최대한 감안하기 위해 사건 발생 당시의 기록, 네덜란드와 러시아 간 교환된 외교 공한, 사건 이후 러시아 행위 등에서 러시아 조치의 합법적인 근거가 될 수 있는 사항을 발굴하였다.
Artic Sunrise 호 승선원들은 2013 년 10 월 2 일 해적 혐의로 송치되었다. 판정부는 해양법 협약 101 조에 규정된 해적 행위의 정의상 해적 행위는 ‘선박’에 대해 행해져야 하나 Prirazlomnaya 는 해저에 고박된 시추 시설이므로 스스로 항해할 수 있는 선박에 해당하지 않는다고 판단하였다. 판정부는 Artic Sunrise 호의 활동은 해적 행위가 아니며 따라서 협약 101 조에 의해 나포, 억류 등 러시아 당국의 조치가 용인되지 않는다고 판시하였다(본안 판정문 para. 237~241).
Artic Sunrise 승선원에게 부과된 또 다른 혐의는 공공 장소 난폭 행위(hooliganism)였다. Prirazlomnaya 시설 주변 500m 에 설치된 안전 구역으로의 무단 진출입, 항해 등이 금지되어 있는데 이를 무시하고 고무보트를 이용한 시위를 한 것은 러시아 형법에 규정된 난폭 행위에 해당한다는 것이다. 판정부는 해양법 협약 60 조에 의거하여 배타적 경제 수역 내의 인공 시설에 대해서는 연안국이 포괄적인 권한을 행사할 수 있으나 난폭 행위, 안전 구역 무단 진입 등의 행위는 해적 행위와 달리 외국 선박을 정선, 임검할 수 있는 국제법상의 근거가 없다고 언급하였다. 배타적 경제 수역 내의 선박은 해양법 협약 92(1)조에 의거하여 기국의 배타적인 관할권 아래 있으며 연안국은 법집행 활동이라 하더라도 旗國의 동의가 있어야 해당 선박에 대해 이를 행사할 수 있다고 설명하고 이 사건에서 네덜란드가 러시아 당국의 Artic Sunrise 호 임검, 나포 등을 동의한 바는 없다고 확인하였(para.242~245).
판정부는 기국의 동의 없이 동 행위를 실시할 수 있는 경우는 추적권의 행사라고 설명하고 러시아 당국의 정선, 임검, 나포 등의 조치가 추적권에 해당하는지 살펴보았다. 해양법 협약 111(1)조는 추적권은 선박이 연안국의 법령을 위반했다고 믿을만한 타당한 이유가 있을 경우 개시된다고 규정하고 있다. 추적권은 위반 선박이 내해, 영해, 접속수역, 배타적 경제 수역 내에 있을 때 정선 신호를 보낸 후 개시되며 중단 없이 지속되어야 한다. 판정부는 사건 발생 당시 Prirazlomnaya 시설 주변 500m 해역에 항행 및 진입이 금지된 안전 구역이 설치되었고 그린피스 활동가들이 이 해역 내로 진입한 것은 사실로 판단되므로 법령 위반 요건은 충족된다고 판단하였다. 특정 해역 내 존재 조건은 이 사건 경우 법령 위반 행위가 Prirazlomnaya 시설 주변 안전 해역 침범이므로 Artic Sunrise 호에서 내려 보낸 시위용 고무보트가 안전 구역 내에 있던 시점에서 추적이 개시되었어야 충족되는 것이라고 판정부는 보았다. 마지막 고무보트가 안전 구역을 이탈한 시점과 러시아 해안 경비함이 Artic Sunrise 호에 추적 경고 방송을 한 시점이 상호간의 전후를 확인할 수 있을 정도로 정확하지는 않으나 매우 근접하여 있고 협약 111(4)조는 추적 개시 시점의 요건에 대해 추적선이 가용한 수단으로 위반 선박이나 자선이 해당 수역 내에 있다고 만족할 때라는 주관적 표현을 사용하고 있으며 Prirazlomnaya 시설에서 수 해리 떨어진 위치에 있던 러시아의 경비함에서는 상당히 협소하게 보였을 폭 500m 안전 구역을 작은 고무보트가 이탈한 시점을 정확히 측정하기 곤란한 사정 등을 감안할 때 특정 해역 내 존재 조건은 충족된 것으로 보는 것이 타당하다고 판단하였다. 판정부는 사전 경고 방송도 기록으로 확인되므로 정선 신호 요건도 충족되었다고 보았다(para.261~268).
판정부는 그러나 추적의 지속 시행 요건은 충족되지 않는다고 판단하였다. 최초 퇴거 방송 이후 러시아 경비함 Ladga 호는 Artic Sunrise 호 후미에 경고 사격을 하는 등 적대적으로 대응하였으나 곧 일정 거리를 유지한 채 Artic Sunrise 호를 미행하다가 동 선박이 Prirazlomnaya 시설에서 약 20 해리 이상 떨어진 곳에서 배회하자 더 이상 퇴거를 시도하지 않은 채 대치하였다. Ladga 호는 미쳐 승선하지 못한 고무보트가 Artic Sunrise 호에 승선하는 것을 기다리는 등 헬기로 Artic Sunrise 호를 강습할 때까지 약 33 시간가량 통상의 추적선과는 달리 행동하였다. 판정부는 Ladga 호의 목적이 추적이 아니라 Artic Sunrise 호가 Prirazlomnaya 시설에 다시 접근하지 못하도록 감시, 방해하는 것으로 이해하였다. 그러던 중 러시아측의 내부 지시가 선박 나포 및 억류로 변경되어 급작스럽게 헬기와 특공대를 동원하여 Aritic Sunrise 호를 점거한 것으로 보았으며 이는 통상의 중단 없는 추적권 시행과는 상이한 행태로서 지속성 요건을 충족한 것으로 보이지 않는다고 판단하였다(para. 272~275).
사건 발생 후 네덜란드의 항의 서한에 대한 회신에서 러시아는 테러 가능성에 대비하기 위해서 과민 대응이 불가피하다는 점을 언급하기도 하였다. 판정부는 테러 방지 조치는 일정 정도의 위법성을 조각할 수 있다고 인정하고 사건 당시의 Artic Sunrise 호 및 그린피스 활동가들의 행위가 테러로 오인될 수 있었을 가능성에 대해 살펴보았다. Artic Sunrise 호는 2012 년 8 월에도 유사한 해상 시위를 전개한 바 있고 2013 년 8 월에는 북극해 항로 진입 허가 신청이 러시아에 의해 기각된 이후 무단 진입을 시도하였다가 퇴거당한 사실도 있었다. 이 사건 발생일 당일에는 시위 시작 수 시간 전에 시위하겠다는 고지 방송도 하였다. 판정부는 러시아 당국이 Artic Sunrise 호에 대해 이미 인지하고 있었으며 테러 예방 조치라면 시위 후 36 시간이나 경과하여 임검한 것도 사리에 맞지 않는다고 의심하였다. 판정부는 러시아가 Artic Sunrise 호의 테러 행위를 의심할만한 합리적인 근거가 없고 테러 예방 행위라는 주장이 Artic Sunrise 호 임검 및 나포 등의 조치에 법적인 근거를 제공하지 못한다고 결론지었다 para. 322).
3) 러시아 행위의 합법성(자원 및 환경 보호, 연안국 권리와 경제 수역 이익 보호 차원)
해양법 협약은 배타적 경제 수역과 대륙붕에서의 무생물 자원 탐사 개발에 관한 주권은 연안국에 있고 연안국은 이러한 주권 행사를 방해하는 행위를 합법적으로 단속할 수 있다고 규정하고 있다(73(1)조). Artic Sunrise 호에 대한 러시아의 행위가 이에 해당하는지에 대해 판정부는 정선 및 임검 당시 Artic Sunrise 호는 시위 행위를 중단하고 현장에서 이탈하던 중이었으므로 러시아의 주권 행사를 방해하지 않았고 러시아의 행위는 방해 행위의 재발 방지를 위한 것으로 이해된다고 보았다. 판정부는 Artic Sunrise 호 승선원이 이 죄목으로 기소된 것도 아니고 위법 행위와 단속 조치 간에는 비례성이 적용되어야 한다고 언급하면서 러시아의 조치가 과도했다고 비난하였다. 판정부는 연안국이 주권 행사는 항해의 자유와 기타 해양법 협약이 제공하는 권리와 의무를 부당하게 방해해서는 안된다는 협약 78 조를 인용하면서 배타적 경제 수역과 대륙붕에서의 자원 탐사 및 개발 방해 행위 금지 조치권이 이 사건 러시아 조치의 합법적인 근거가 될 수 없다고 판시하였다(para. 331~332).
연안국은 자국 배타적 경제 수역이나 대륙붕 해상을 항해하는 외국 선박이 오염 물질 배출 금지에 관한 국제 규범을 위반하였다고 믿을 만한 분명한 근거가 있을 경우에는 동 선박을 정선, 수색할 수 있다(해양법 협약 220 조). 판정부는 이 사건 발생 당시 Artic Sunrise 호가 오염 물질을 배출한 이유로 러시아 당국이 임검, 나포한 것이라는 분명한 근거가 제시된 바 없으므로 이 조항을 원용하여 러시아 당국의 행위를 용인할 수 없다고 밝혔다. 판정부는 유사한 논리로 얼음으로 덮힌 해역 오염 행위를 단속할 수 있는 해양법 협약 234 조를 근거로 러시아 당국의 행위를 합법적이라고 용인할 수도 없다고 확인하였다. (para. 290~292. 296~297).
네덜란드의 항의에 대해 러시아는 그린피스 활동가들의 위험 기동을 단속한 것이라고 대응하기도 하였다. 판정부는 해상에서의 위험 기동은 1972 년 해상 선박 충돌 방지를 위한 국제 규정 97 조에 의거하여 단속 대상이기는 하나 단속 권한은 기국에게 있으므로 설사 그린피스의 시위 행위가 단속 대상에 해당한다 하더라도 러시아는 이를 단속할 권한이 없다고 지적하였다. 판정부는 중대한 해상 사고의 여파로 초래되는 해안 오염 등을 방지하기 위해 연안국이 영해 밖에서 보호 조치를 취할 수 있다는 해양법 협약 221 조의 적용 가능성도 살펴보았으나 그린피스 시위 활동의 규모가 중대한 해상 사고를 초래할 수준으로 인정할 수는 없다고 언급하고 러시아의 조치는 221 조에 의해 위법성이 조각되지 않는다고 확인하였다(para. 304~305, 312~313).
이상의 심리를 토대로 판정부는 러시아의 Artic Sunrise 호 및 승선원의 임검, 나포, 억류, 구금 행위는 해양법 협약 56(2), 58(1), 58(2), 87(1)9a), 92(1)조 위반에 해당하며 국제법 상의 근거가 없는 조치라고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1The Russian Federation declares that, in accordance with article 298 ….., it does not accept the procedures, provided for in section 2 of Part XV of the Convention, entailing binding decisions with respect to,…….disputes concerning law-enforcement activities in regard to the exercise of sovereign rights or jurisdiction; and …..
2 (b) ……… and disputes concerning law enforcement activities in regard to the exercise of sovereign rights or jurisdiction excluded from the jurisdiction of a court or tribunal under article 297, paragraph 2 or 3;
3 2. (a) Disputes concerning the interpretation or application of the provisions of this Convention with regard to marine scientific research shall be settled in accordance with section 2, except that the coastal State shall not be obliged to accept the submission to such settlement of any dispute arising out of:
(i) the exercise by the coastal State of a right or discretion in accordance with article 246; or
(ii) a decision by the coastal State to order suspension or cessation of a research project in accordance with
article 253.
(b) ……
4 3. (a) Disputes concerning the interpretation or application of the provisions of this Convention with regard to fisheries shall be settled in accordance with section 2, except that the coastal State shall not be obliged to accept the submission to such settlement of any dispute relating to its sovereign rights with respect to the living resources in the exclusive economic zone or their exercise, including its discretionary powers for determining the allowable catch, its harvesting capacity, the allocation of surpluses to other States and the terms and conditions established in its conservation and management laws and regulations.
(b) …….
51. In the exclusive economic zone, all States, whether coastal or land-locked, enjoy, subject to the relevant provisions of this Convention, the freedoms referred to in article 87 of navigation and overflight and of the laying of submarine cables and pipelines, and other internationally lawful uses of the sea related to these freedoms, such as those associated with the operation of ships, aircraft and submarine cables and pipelines, and compatible with the other provisions of this Convention.
61. …. Freedom of the high seas is exercised under the conditions laid down by this Convention and by other rules of international law. It comprises, inter alia, both for coastal and land-locked States:
(a) freedom of navigation;
(b) freedom of overflight;
(c) freedom to lay submarine cables and pipelines, subject to Part VI;
(d) freedom to construct artificial islands and other installations permitted under international law, …..;
(e) freedom of fishing, subject to the conditions laid down in section 2;
(f) freedom of scientific research, subject to Parts VI and XIII
7101. Piracy consists of any of the following acts:
(a) any illegal acts of violence or detention, or any act of depredation, committed for private ends by the crew or the passengers of a private ship or a private aircraft, and directed:
(i) on the high seas, against another ship or aircraft, or against persons or property on board such ship or
aircraft;
(ii) against a ship, aircraft, persons or property in a place outside the jurisdiction of any State; ………………..
8The hot pursuit of a foreign ship may be undertaken when the competent authorities of the coastal State have good reason to believe that the ship has violated the laws and regulations of that State. Such pursuit must be commenced when the foreign ship or one of its boats is within the internal waters, the archipelagic waters, the territorial sea or the contiguous zone of the pursuing State, and may only be continued outside the territorial sea or the contiguous zone if the pursuit has not been interrupted. It is not necessary that, at the time when the foreign ship within the territorial sea or the contiguous zone receives the order to stop, the ship giving the order should likewise be within the territorial sea or the contiguous zone. If the foreign ship is within a contiguous zone, as defined in article 33, the pursuit may only be undertaken if there has been a violation of the rights for the protection of which the zone was established. 2. The right of hot pursuit shall apply mutatis mutandis to violations in the exclusive economic zone or on the continental shelf, including safety zones around continental shelf installations, of the laws and regulations of the coastal State applicable in accordance with this Convention to the exclusive economic zone or the
continental shelf, including such safety zones.
91. The coastal State may, in the exercise of its sovereign rights to explore, exploit, conserve and manage the living resources in the exclusive economic zone, take such measures, including boarding, inspection, arrest and judicial proceedings, as may be necessary to ensure compliance with laws and regulations adopted by it in conformity with this Convention.
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