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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 베르사이유 조약에 의해 국제하천으로 지정된 Oder강의 국제 하천 해당 범위, 즉 국제 Oder강 관리위원회(International Commission of the River Oder)의 관할 범위가 쟁점이 된 사건이다.
오데르江은 체코에서 발원하여 주로 폴란드를 경유한 후 하류에서는 독일과 폴란드의 국경선이 되어 북해로 유입되는 길이 860km의 항행 가능 하천이다. 유럽에는 오데르강을 비롯하여 수 개국을 관통하여 흐르는 여러 개의 통항 가능한 하천이 있어 江岸 국가의 분쟁의 소지가 되어 왔다. 제 1차 세계대전 종전 후 1919년 6월 체결된 베르사이유 조약은 국제 하천의 이용 가능성을 제고하고 분쟁의 소지를 없애기 위해 국제 하천에 관한 일련의 조항을 포함하고 있었다. 331조는Oder 강을 포함하여 수 개의 하천을 국제 하천으로 지정하였고 국제 하천의 범위에 대해 화물의 환적 여부와 관계 없이 1개 이상의 국가에게 자연적으로 해양 접근권을 제공하는 강(river system)의 모든 항행 가능 구간과 항행성 개선을 위해 자연 항행 가능 구간과 병행하거나 동 구간을 연결하기 위해 건설한 운하라고 규정하였다. 강을 river system이라고 규정하였으므로 강의 본류뿐 아니라 항행 가능한 지류도 국제 하천에 포함되었다. 베르사이유 조약 332조~337조는 통항료, 세관, 국적 표시, 평등 이용 등 국제 하천에 적용되는 항행 법제에 관해 규정하였고 338조는 이러한 법제는 향후 연합국이 기안하고 국제연맹이 승인하는 포괄적인 협정에 의해 대체된다고 규정하고 있었다. 341조는 오데르 강을 특정하여 영국, 체코, 덴마크, 독일, 프랑스, 스웨덴, 폴란드 대포로 구성된 공동 위원회의 관리 아래 두었고 343조와 334조는 오데르강 공동 관리 위원회에게 332조~337조의 항행 법제와 향후 338조의 포괄 협정이 적용될 오데르 강의 국제 하천 해당 구역을 획정할 것을 규정하고 있었다.
오데르강 공동 관리위는 1920 년에 발족하여 베르사이유 조약의 규정사항을 협의하였으나 오데르강 지류 포함 여부를 둘러싸고 폴란드와 여타 참가국의 의견 차이가 심해 합의에 이르지 못하였다. 오데르 강에는 바르타(Warta)와 네체(Netze), 두 개의 큰 지류가 있었다. 각각 800km, 400km의 항행 가능 하천이었으나 모두 폴란드 영토 내만 흐르는 관계로 폴란드 입장에서는 타국의 선박이 자유 통항할 수 있는 국제 하천으로 지정되는 것에 반대하였다. 여타 6개국은 베르사이유 조약에 의해 지류의 국제화 원칙이 성립된 이상 이 원칙은 폴란드 영토만을 흐르는 지류를 포함하여 모든 지류에 일관되게 적용되어야 한다고 반박하였다.
공동 관리위원회에서의 합의가 난망시되자 위원회 참가국들은 이 문제를 상설국제사법재판소(PCIJ)에 의뢰하기로 합의하고 1928년 10월 30일 특별 약정을 체결하였으며 영국, 독일, 프랑스, 덴마크, 스웨덴, 체코슬로바키아 등 6개국은 1928년 11월 29일 재판을 청구하여 오데르 강 공동 관리위원회의 관할권이 바르타 강과 네체 강에도 미치는지와 그럴 경우 그 상한선을 결정하는 원칙이 무엇인지에 대해 판결하여 줄 것을 요청하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 지류 포함 여부에 관한 관련 문건의 해석과 및 미비준 조약의 적용 가능성
폴란드는 오데르 강을 국제 위원회의 공동 관리 아래 둔다고 규정한 베르사이유 341조에Oder 강이라고만 기재되어 있고 331조에 언급된 river system 용어는 사용하지 않고 있으므로 공동관리위원회의 관할 대상은 오데르 강 본류에 국한되며 지류는 포함되지 않는다고 주장하였다. 재판부는 재판부에 판결을 의뢰한 특별 약정은 바르타 강과 네체 강이 공동 위원회의 관할 지역에 포함되는지를 결정하여 줄 것을 적시하고 있으므로 요청 자체가 공동위원회의 관할권이 본류에 국한하지 않고 지류에도 적용될 것을 전제로 하고 있다고 지적하였다. 재판부는 특별 약정상 판결이 요청된 사항이 베르사이유 조약 관련 조항과의 관련성에 있어 어떠한 가치를 갖는 것인지 살펴 볼 필요도 없이 판결 요청 사항을 특별 약정의 당사국 일방이 임의로 변경 또는 확대할 수 없다고 언급하고 폴란드의 주장을 기각하였다. 341조에 오데르 강이라고만 기재된 의미를 살펴 볼 필요도 없이 재판이 청구된 사항에 이미 지류가 포함되어 있으므로 폴란드의 주장은 자신이 이미 합의한 특별 약정 내용을 부당하게 변경하려는 것이라고 통박하였다(판결문 page 18).
베르사이유 조약 338조가 규정한 바와 같이 국제 하천에 적용될 보편적인 항행 규범을 마련하기 위한 국제 협정이 1921년 4월 체결되었다(바르셀로나 협정). 이 협정은 국제 하천의 항행 가능한 지류도 국제 하천으로 규정하고 있었으며 영국 등 6개 제소국은 이 협정을 원용하여 폴란드를 공박하였다. 폴란드는 자국은 이 협정을 비준하지 않았으므로 자국에 대해서는 효력이 없고 따라서 자신을 공박하는 논거로 원용될 수 없다고 주장하였다. 다만 폴란드는 재판 개시 전에 이 주장을 제소국에 언급한 적은 있으나 재판부에 제출하는 정식 입장서에는 포함하지 않았고 구두 심리시 처음 제기하였다. 6개 제소국은 이 주장은 최초 입장서에 언급되지 않아 이미 폴란드가 포기한 것으로 알고 있었다고 반박하였다. 특정 쟁점을 분쟁 상대국 향후 제기되지 않으리라고 믿게 된 후에 재판 심리 과정이 상당히 진행된 시점에서 제기하는 것은 재판 규칙의 정신과 규정에 어긋난다고 항의하였다.
재판부는 미비준 조약의 적용 가능 여부는 재판부가 직무상(ex officio) 심리할 수 있고 해야 하는 법적인 문제에 해당하는 것이 명백하다고 확인하고 6개국의 주장을 받아들이지 않았다. 재판부는 베르사이유 조약 338조의 협정은 별도의 명시적인 규정이 없는 한 국제법의 통상적인 규범의 적용을 받으며 국가는 자신이 비준한 조약에 의해서만 구속된다는 것이 일반 국제법의 원칙이라고 언급하였다. 이 원칙은 바르셀로나 비준 조항에도 적시되어 있다고 지적하고 재판부는 바르셀로나 협정은 폴란드에 적용될 수 없으며 재판부에 판결 의뢰된 사항은 전적으로 베르사이유 조약에 근거하여 심리돼야 한다고 밝혔다(page 20).
2) 지류의 국제 하천 여부
재판부는 바르타 강과 네체 강이 공동 관리위원회의 관할 아래 있는 국제 하천인지 여부에 대해 베르사이유 조약 331조에 규정된 ‘1개 이상의 국가에게 자연적으로 해양 접근권을 제공하는 강(river system)의 모든 항행 가능 구간’의 해석이 쟁점이라고 보았다. 이 문안에 의하면 바르타 강과 네체 강의 일부분이라도 국제 하천이 되기 위해서는 항행 가능상과 자연적인 해양 접근성 2개 조건을 충족해야 한다고 보았다. 해당 지류의 항행 가능성에 대해서는 다툼이 없었고 폴란드는 이들 지류가 오직 폴란드에 대해서만 해양 접근성을 제공하므로 국제 하천이 아니라고 주장하였으나 6개국은 본.지류를 합한 강 전체(river system)가 자연적인 해양 접근성을 1개국 이상에 제공하면 말단부 국가 내의 강 부분도 이 요건이 적용되는 것이라고 주장하였다. 해양으로 연결되는 강의 마지막 구간은 특정 1개 국가의 영토 내에 존재하는 것이 당연하다. 외국과 공유하지 않고 1개 국가 내에 존재한다 하더라도 전체 강이 해양 접근성이 있으면 1개 국가 영토 내에 있는 마지막 구간 중 항행 가능한 부분은 국제 하천이라는 것이다.
폴란드는 의심의 여지가 있는 경우에는 국가의 자유 제한을 최소화하는 방향으로 조약 조항을 해석해야 한다는 항변도 제기하였다. 재판부는 일견 타당한 주장이기는 하나 문안의 문법적인 분석 결과 확정적인 결론에 이를 수 없다는 것으로는 충분하지 않고 모든 해석 수단을 적용한 후에도 당사국의 의도가 여전히 의문스러울 경우에 국가의 자유에 가장 유리한 해석을 채택하는 것이라고 설명하였다. 재판부는 국제 하천에 관한 일반적인 국제법인 원칙을 살펴야 한다고 보았다. 재판부는 상류 국가에도 강을 통한 해양 접근권을 보장하려는 것이 국제 하천법 형성에 크게 영향을 미쳤다고 지적하고 국제 하천 규범을 지배하는 기본 개념은 공통적인 법적 권리를 보장받으려는 강안 국가의 집합적인 이해관계라고 설명하였다. 이 개념은 이미 나폴레옹 이후 국제 관계를 수립한 1815년 6월 비엔나 협정에 포함되어 있고 강의 마지막 국경에서 멈추지 않은 채 항행 가능한 강의 모든 부분에 적용된다고 확인하였다. 베르사이유 조약은 강안 국가의 범위를 해당 강의 인접국 여부를 불문하고 사용자 모두에게로 확장하여 명실공히 국제화한 것이라고 재판부는 이해하였다. 국제 수로 관리 임무를 맡은 국제 위원회에 강안 국가가 아닌 국가의 대표도 참가하게 한 것도 내륙 국가의 이익을 보호하기 위해서만이 아니라 강의 항행에 모든 국가가 일반적인 이해 관계를 갖고 있음을 시현하는 것이라고 언급하였다. 강이 말단부 마지막 국가의 국경 안쪽에서도 계속 항행 가능하다면 항행에 관한 모든 국가의 일반적인 이해관계가 마지막 국경 앞에서 멈추어야 할 이유는 없다고 재판부는 확인하였다. 재판부는 베르사이유 조약 344조가 국제하천위원회의 기능중의 하나로국 제하천규범이 적용될 본류와 지류의 구간을 획정한다고 규정하여 본류와 지류를 차별없이 동등하게 취급하고 있다고 상기하고 지류에 한해 국제화한 계가 마지막 국경이 될 수 없다고 판단 하였다.
재판부는 따라서 재판이 청구된 첫째 사항, 오데르 강 공동위원회의 관할권이 바르타 강과 네체 강에도 적용되는지에 대해서는 적용된다고 판시하였다. 두 번째 사항인 적용 한계선에 대해서는 국제 하천은 해양 접근성을 제공하는 자연적인 항행 가능성이 기준이므로 바르타 강과 네체 강을 자연 상태로 항행할 수 있는 지점까지가 공동위원회의 관할권 적용 한계라고 판시하였다. 자연적인 항행이 불가하여 인공적으로 개설한 운하 등에는 관할권이 적용되지 않는다고 확인하였다. 물론 자연 상태로 항해이 가능한 구간에 위치한 운하도 국제 하천에 해당한다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1 331 The following rivers are declared international:
the Elbe (Labe) from its confluence with the Vltava (Moldau) , and
the Vltava (Moldau) from Prague;
the Oder (Odra) from its confluence with the Oppa;
the Niemen (Russstrom-Memel-Niemen) from Grodno;
the Danube from Vim; and
all navigable parts of these river systems which naturally provide more than one State with access to the sea, with or without trans-shipment from one vessel to another; together with lateral canals and channels constructed either to duplicate or to improve naturally navigable sections of the specified river systems, or to connect two naturally navigable sections of the same river.
2341 The Oder (Odra) shall be placed under the administration of an International Commission, which shall comprise: ........
3 344. The projects referred to in the preceding Article shall, inter alia: (a), (b),
(c) define the sections of the river or its tributaries to which the international regime shall be applied.
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