12. Free Zones of Upper Savoy and District of Gex 사건(Swiss v. France, 1932. 6. 7. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 스위스 제네바 주변의 프랑스 내 자유교역지대를 프랑스가 폐지한 것은 베르사이유 조약 위반이나 프랑스 국경에서의 인원, 물자의 출입 통제, 관세외 수수료 징수 등의 조치는 프랑스의 주권 사항에 해당한다고 판시된 사건이다.
스위스 제네바는 북쪽의 프랑스 Gex 郡과 남쪽의 Upper Savoy주에 둘러싸인 좁은 호반 도시로 도시 운영상 주변 지역과의 활발한 교역에 의존할 수 밖에 없었으며 이를 유지하기 위해 일련의 조약을 통하여 주변 지역과의 교역에 서로 관세를 부과하지 않아 왔다. 1603년 제네바 주변의 사보이 공국에서 제네바인에게 관세를 면제하는 협정이 체결되었고 1602년에는 프랑스도 Gex 군에서 동일한 권리를 부여하였다. 제네바는 1798년 프랑스에 편입되었다가 1813년 독립한 후 1815년 스위스 연방에 가입하였다. 나폴레옹 몰락 후 유럽 질서를 성립한 1815년 비엔나 협정에서 제네바의 주변 지역과의 오래된 자유 교역 관행을 유지하기 위한 조항이 규정되었고 같은 해 11월 파리에서 체결된 나폴레옹 전쟁 평화 조약(파리 조약) 에서도 유사한 조항이 포함되었다. 이외에도 1816년 사르디니아 공국과 체결한 Turin 조약 등 수 건의 협정을 통해 제네바 주변의 Gex 군을 포함하여 Upper Sovoy 지역에 3개의 자유 교역 지대가 형성되었다. Upper Savoy 지역은 사르디니아 공국 영토였다가 이태리에 합병된 후 최종적으로는 프랑스에 합병되었다. 시대 변화에 따라 교역 경로가 다양해지고 교통, 통신의 발달로 인해 자유 교역의 필요성이 감소하였으며 정당한 주권을 행사하려는 프랑스의 의지도 강화되었다.
이러한 상황 변화에 따라 1919년 6월 체결된 베르사이유 조약에서는 제네바 주변 자유 지대 설정에 관한 조약 조항들이 현 상황에 부합되지 않다고 인정하고 프랑스와 스위스가 적당하다고 판단하는 조건으로 이들 지대의 법적 지위에 관해 합의하도록 규정하였다(435(2)조). 이 조항은 스위스와 프랑스 정부의 입장문을 부속서로 포함하고 있었으며 스위스는 435(2)조를 수용하는 것이 주변 지역과의 지리적 경제적 상황을 감안한 특수한 제도의 폐지에 동의하는 것은 아니며 문제는 기존 조약에 의해 수립된 관세 체제의 변경이 아니라 현 상황에 적합한 새로운 규범을 수립하는 것으로서 스위스는 프랑스의 제안이 있으면 우호적으로 협의할 것이라고 다짐하는 한편 기존 조약 조항들은 새로운 규범 수립시까지는 유효하다는 입장을 천명하였다. 프랑스는 새로운 규범 제정 필요성에 동의하나 자신의 관세선을 국경선에 설치할 수 있는 권리는 침해될 수 없다고 적시하여 두었다. 양국은 새로운 관세 규범을 수립하기 위한 협상을 진행하여 1921년 8월 일정한 보상 조건 하에 기존의 자유 지대를 폐지한다는 협정문에 서명하였으나 스위스 국민투표에서 부결되어 1923년 3월 스위스는 동 협정 비준이 불가능하다고 프랑스에 통지하였다. 그러나 프랑스는 스위스와의 국경선을 관세선으로 정하고 기존 자유 지대를 폐지한다는 법안을 923년 11월 시행하였다.
스위스는 이에 항의하였고 양국은 이 문제를 PCIJ에 의뢰하기로 합의하였다. 1924년 10월 30일 특별 약정을 체결하여 구체적으로 PCIJ로 하여금 베르사이유 조약 435(2)조가 기존 자유지대 관련 조약 조항을 폐지하였는지 또는 폐지를 의도하였는지와 동 건 해결 시한을 지정하여 줄 것을 요청하기로 하였다. 1928년 3월 29일 재판이 청구되었다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 기존 자유 지대 폐지 여부
베르사이유 조약 435(2)조가 자유지대 관련 조항을 폐지하였는지 또는 폐지를 의도하고 있는지 판결을 요청한 특별 약정의 1조 문안과 관련하여 프랑스와 스위스는 재판부에 판결을 의뢰한 범위와 내용에 대한 이해를 달리하였다. 프랑스는 동 문안은 두 가지 제안을 제시하고 있으며 PCIJ는 이 중 하나를 선택해야 하는 의미라고 주장한 반면 스위스는 이 제안에 부정적으로 대답하는 것이 435(2)조의 올바른 해석에 필요하다면 두 제안 중의 하나를 선택하는 것이 아니라 모두에 대해 부정적으로 답해야 하는 것이라고 주장하였다.
재판부는 폐지를 의도하고 있다는 문구는 폐지가 불가피하다는 것을 의도한다는 의미로 보아야 한다고 판단하였다. 그런 의미가 아니라면 재판부는 분쟁 당사국 간의 현격한 의견 차이를 해소할 수 없기 때문이라고 설명하였다. 두 제안을 사실상 동일한 제안으로 이해한 것이다. 재판부는 법적으로 무엇이 옳은지 천명하는 것을 기능으로 하고 있으므로 분쟁 당사국이 미리 결정한 복수의 입장 중에서 하나를 선택할 수 있다고 쉽사리 수긍할 수 없으며 제시된 입장이 재판부가 심리 후 도달하게 될 결론과 다를 수도 있다고 지적하였다. 재판부는 자신에게 부여된 재량권을 향유할 수 있으며 자신의 판단에 따라 복수의 제안 중 하나를 선택하거나 모두를 기각할 수 있다고 밝혔다.
435(2)조가 자유 지대 관련 조항을 이미 폐지 또는 불가피한 폐지를 의도하고 있는지에 대해 재판부는 동 조항에서 추출할 수 있는 유일한 결론은 스위스와 프랑스가 스스로 자유 지대 지위를 결정하라는 것일 뿐 자유 지대 관련 조항과 현실과의 불합치로 인해 필연적으로 해당 조항들을 폐지해야 한다는 것은 아니라고 판단하였다. 재판부는 현재 상황과 더 이상 합치되지 않는다는 표현이 곧(ipso facto) 자유 지대의 폐지를 포함한다고 간주하는 것은 가능하지 않다고 지적하였다.
재판부는 어떠한 경우든 435조를 베르사이유 체결국이 아닌 스위스에게 스위스가 동의하는 범위를 초과하여 불리하게 추론할 수 없으며 스위스가 동의한 범위는 435조에 부속된 입장서에 적시되어 있다고 환기하였다. 재판부는 스위스는 입장서에서 자유 지대 폐지를 묵인하지 않는다고 명시하고 있으며 자유 지대 폐지 묵인은 스위스의 일방적인 행위이므로 프랑스의 입장서는 어떠한 상황에서도 스위스의 묵인 조건에 영향을 미칠 수 없다고 설시하였다.
이상을 토대로 재판부는 435(2)조는 자유 지대를 폐지하지 않았으며 폐지를 의도, 즉 폐지 절차를 진행해야 하는 의무(obligation to proceed to abrogation)를 창출하지도 않았다고 확인하였다. 재판부는 폐지 절차를 진행할 의무란 스위스 스스로 자유 지대 폐지를 포함하는 협정 협상에 참여하거나 자유 지대 폐지에 스위스의 동의가 불필요하다는 두 가지 가정을 전제로 한다고 언급하였다. 첫째 가정에 관해 재판부는 435(2)조가 의무 조항이라 할지라도 이를 수용하지 않았을 뿐 아니라 기존 조약에 의해 수립된 관세 체제의 변경을 분명하게 거절한 스위스에 대해 적용할 수 없다고 보았다. 둘째 가정에 관해 재판부는 435(2)조 문안 자체가 자유 지대에 관한 스위스의 권리를 전제하고 있다고 이해하였다. 그렇지 않다면 베르사이유 체약국이 임의로 자유 지대를 폐지하지 않은 이유가 설명되지 않기 때문이다. 더구나 체약국은 스위스의 동의를 구해 입장서를 435조에 기재하였으며 이 입장서는 자유 지대에 관한 스위스 권리의 존재를 토대로 하고 있다고 언급하였다. 재판부는 결국 폐지 절차 진행 의무의 두 가지 전제가 모두 충족되지 않았으므로 435(2)조는 자유 지대를 폐지하려는 의도도 없다고 판단하였다.
2) 스위스의 자유 지대 유지 권리
특별 약정 1조는 435(2)조의 의미에 대한 판결을 청구한 데 이어 이 문제에 대한 심리 종결 즉시 판결하기 전에 분쟁 당사국이 자유 지대에 적용할 새로운 규범을 수립할 합리적인 시간을 부여할 것도 청구하였었다. 특별 약정 2조는분쟁당사국이합의에실패할경우재판부는단일의판결로1조의 문제와 해결 시한에 대해 결정하라고 청구하고 있었다.
1조 문제에 관한 심리를 마친 재판부는 특별 약정 2조 요청대로 단일의 판결로 1조 문제에 대한 해결 방안과 그 시한에 대해 결정하기가 곤란하다고 판단하였다. 분쟁 당사국이 특별 약정 1조의 당사국간 협의를 진행하기 전에 435(2)조의 의미에 관한 확정적인 시사를 분쟁 당사국이 재판부로부터 획득하기를 희망했으리라고 가정하기는 어렵다고 보았다. 만일 당사국간 협의가 실패할 경우 재판부는 심리 후 당사국에게 시사했던 것과 다르게 판결할 수 도 있고 재판부가 특별 약정 2조에 관해 판결하면서 베르사이유 435조에 관한 자신의 해석을 무시할 수 있다면 특별 약정 1조에 상정된 당사국간 협의 절차가 의미가 없게 된다고 보았다. 재판부는 자신의 권리를 자유롭게 행사할 수 있는 분쟁 당사국은 특별 약정 1조상의 당사국간 협의나 미래의 협상을 통해 자유 지대를 폐지하거나 특별 약정 2조가 관련된 범위를 임의로 일탈하여 자유롭게 문제를 해결할 수 있다고 언급하고 재판부는 명시적인 규정이 없는 한 이러한 자유를 포지하고 있지 않으며 특별 약정에는 이에 관한 명시적인 규정이 없다고 확인하였다. 따라서 재판부는 435(2)조 이행과 관련된 문제를 스위스가 1815년 조약 등 기존 조약에 의해 부여받은 권리를 인정하고 효력을 부여하는 방향으로 처리할 수 밖에 없다고 밝혔다.
프랑스는 자유 지대를 설정한 기존의 조약 조항들의 효력이 상황의 변화에 의해 더 이상 유효하지 않다는 주장을 제기하였다. 프랑스는 이들 조항은 과거 특정한 상황의 존재로 인해 규정된 것이나 이들 상황이 더 이상 존재하지 않는다는 것으로서 일례로 1815년 제네바는 주변 지역과의 관세 철폐를 통한 동일 경제 지역 형성에 적극적이었고 이를 위해 프랑스와 당시 사르디니아 정부가 관세선을 국경선 후방으로 이동하여 자유 지대를 창설한 것이나 제네바가 스위스 연방에 가입하여 1849년 이 지역에 스위스 세관이 개설됨으로써 자유 지대 창설 당시의 상황이 변경되었다는 것이었다. 재판부는 프랑스의 주장이 사실로서 충분히 입증되지 않는다고 일축하고 자유 지대 설정 조항이 베르사이유 조약에 의해 폐지되지 않았다 하더라도 이미 효력을 상실했다는 프랑스 주장을 수용하지 않았다.
특별 약정 2조에 의거, 자유 지대 문제 해결에 관한 재판부의 판결은 그 범위에 제한이 있었다. 2조 후단은 재판부의 판결이 상품의 무관세 또는 관세 인하 수입을 상정하고 있을 경우 상품 수입 규정은 당사국 동의가 있어야 한다고 규정하고 있기 때문이다. 재판부는 만일 당사국 동의가 판결 후에 이루어지는 것이라면 재판부의 판결은 최종적이고 당사국을 구속한다는 PCIJ 헌장 59조, 60조와 상충되고 사전 동의는 스위스만 제출하였으므로 관세 면제와 관련된 규정 문제는 당사국간 분쟁 해결을 도와줄 수 있는 재판부의 영역 밖이라고 인정하였다. 이런 이유로 재판부는 판결은 특별 약정의 관련 조항에 의해 관장되지 않는 법 적용 문제에 국한될 수 밖에 없다고 설명하였다. 프랑스는 재판부가 특별 약정에 의해 의뢰된 문제 전체를 수행할 수 없다면 판결 자체를 내지 말아야 한다고 주장하였으나 재판부는 특별 약정은 당사국의 공통된 의사를 대표하는 것으로서 당사국이 의뢰한 과제의 일부 수행에 장애가 있다면 이는 특별 약정 자체, 즉 당사국의 의사에서 결과된 것이므로 전체 판결을 내지 못할 이유는 없다고 설파하였다. 일부 수행 장애가 당사국 책임이고 의사이므로 장애가 되는 과제를 제외하고 판결하겠다는 것이다.
이상의 심리를 토대로 재판부는 자유 지대를 유지하려는 스위스의 권리를 인정하였고 스위스의 동의 없이 국경선에 관세선을 설치한 프랑스는 기존 조약에 의거하여 관세선을 후퇴하라고 판시하였다. 그러나 프랑스는 국경선에 인원, 물자의 교통을 통제하기 위한 경찰선을 둘 수 있으며 국경에서 관세가 아닌 수수료, 부과금을 징수할 수 있다고 확인하였다. 프랑스의 주권은 국제적인 의무에 의해 제약되지 않는 한 존중해야 하기 때문이다. 기존 조약에 자유 지대 창설 외에 프랑스의 주권을 제약할 수 있는 문안은 없을뿐더러 주권 제약은 의심의 여지가 있을 경우 제한적으로 해석해야 한다고 재판부는 부연하였다. 아울러 프랑스의 재정적인 법규는 여느 프랑스 지방과 마찬가지로 자유 지대에도 동등하게 적용된다고 확인하였다. 재판부는 국경선 후방에 관세선을 설정하는 데에는 시일이 소요될 수 있음을 감안하여 1923년 폐지한 자유 지대를 복원할 시한을 1934년 1월 1일로 지정하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1 2. The High Contracting Parties also agree that the stipulations of the treaties of 1815 and of the other supplementary acts concerning the free zones of Upper Savoy and th Gex District are no longer consistent with present conditions, and that it is for France and Switzerland to come to an agreement together with a view to settling between themselves the status of these territories under such conditions as shall be considered suitable by both countries.
2 1. It shall rest with the PCIJ to decide whether Article 435(2)...... has abrogated or is intended to lead to the abrogation of the provisions .... regarding ... the free zones ... and the district of Gex.
3 2. Failing the conclusion and ratification of a convention between the two Parties within the time specified, the Court shall, by means of a single judgment ... , pronounce its decision in regard to the question formulated in Article 1 and settle for a period to be fixed by it....
Should the judgment contemplate the import of goods free or at reduced rates through the Federal Customs barrier or through the French Customs barrier, regulations of such importation shall only be made with the consent of the two Parties.
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