24. Korea vs. EC - Commercial Vessels 사건 (DS301, 2005. 6. 20. - 패널).pdf
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가. 사건 개요
2002년 EC 이사회는 한-EC 간 조선 문제를 양자 협의로 해결하는 데 실패하였다는 집행위의 보고를 받고 집행위의 건의에 따라 한국을 WTO에 제소하고 한국의 보조금에 대항하여 EC 조선사에 임시 보조금을 지급하기로 결정하였다. 이에 따라 EC는 2003년 6월 한국을 WTO에 제소하였고(Korea-Commercial Vessels사건), 이에 앞서 2002년 WTO 패널 결정이 나올 동안 EC 조선업계를 보호한다는 구실 아래 한국과 경쟁하는 船種(콘테이너선, 화물/화학물질 운반선, LNG선)에 대해서는 한국 조선사와 수주 경합이 붙은 EC 조선사에게 受注價의 최대 6%에 해당하는 보조금을 제공한다는 규정(CR 1177/2002)을 채택하였다. 독일, 덴마크, 네덜란드, 프랑스, 스페인은 이 규정을 이행하기 위한 국내 규정(national scheme)을 마련하였고 집행위의 승인을 받았다. 한국은 EC의 임시 보호 규정(Temporary Defense Mechanism: TDM)과 회원국의 이행 규정은 WTO 분쟁 해결 제도를 무시하는 自力救濟로서 DSU 23조1항, 2항에 위배되며 보조금협정 32조1항(타 회원국 보조금에 대한 임의 조치 금지), GATT III조(내국민 대우), GATT I조(최혜국 대우) 위반에 해당한다고 주장하고 2004년 2월 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 내국민 대우 위반 여부(GATT III조4항)
한국은 GATT III조4항1)의 내국민 대우 위반 요건은 i) 해당 조치가 상품 판매, 제공, 구입, 수송, 분배, 사용에 관한 모든 법률, 규칙, 요건에 해당되고 ii) 동종 상품에 대해 부과되고, iii) 타 회원국에 불리한 대우를 부여하여야 하는 것인데 TDM 규정은 이 모두에 부합하므로 내국민 대우 위반이라고 주장하였다. 한국은 TDM 규정은 EC의 입법절차를 거쳐 채택된 규정이고 수입 선박의 판매, 제공,구입 등에 영향을 미치며 동일 선종이라는 동종 상품에 적용되는 것이고 수입품과 국내 상품간의 실효적인 동등성을 보장하지 못하므로 불리한 대우를 부여하는 것이라고 부연하였다. EC는 TDM 규정과 회원국의 이행지침은 GATT III조8항(b)2)의 규정에 의거하여 III조4항의 적용을 받지 않는다고 반박하였다. EC는 보조금이 III조4항의 적용을 받지 위해서는 그 구조와 내용이 국내외 생산자를 차별해야 하는 것이나 TDM 조치는 국내 생산자에 대한 보조금 지급일뿐이며 내국민 대우 원칙이라 하여 외국 생산자에게까지 보조금을 지급해야 하는 것은 아니라고 주장하였다. 패널은 GATT III조가 III조8항(b)의 조건을 충족하는 보조금의 지급(payment of subsidy)을 금지하여서는 안 된다(shall not prevent)는 것은 III조8항(b)에 부합하는 조치는 III조의 모든 조항(4항 포함)에도 불합치되지 않는다는 의미라고 설명하고 III조8항(b)에 의해 금지되지 않는 보조금은 특정 상품의 국내 생산자에게 배타적으로 제공되는 보조금이라는 점을 주목하였다. 이는 곧 특정 상품의 해외 생산자에게는 제공되지 않고 국내 생산자에게만 부여되는 보조금이면 곧 III조4항과 불합치되지 않는다는 것을 의미하는 것이라고 보았다. 패널은 이러한 점을 TDM 규정에 적용할 경우, TDM 규정은 EC 회원국이 자국 조선업자에게 보조금을 제공하는 것을 승인하는 법적인 근거가 되고 회원국의 보조금은 국내 조선업자에게만 제공되는 것이 명백하므로 III조8항(b)의 요건을 충족하는 것이며 따라서 III조4항과도 합치된다고 판정하였다. 패널은 TDM 규정에 따른 national scheme도 마찬가지라고 판정하였다. 패널은 TDM 보조금이 EC 선박과 한국 선박간의 경쟁 조건을 한국 선박에게 부정적으로 영향을 미친다는 점은 인정하였으나 그 문제는 III조8항(b)의 요건 충족 여부와는 무관한 irrelevant한 것이라고 언급하였다.
2) 최혜국 대우 위반 여부(GATT I조1항)
한국은 TDM 규정은 GATT I조1항3)의 최혜국 대우 위반이라고 주장했다. 한국의 주장에 따르면 i) 우선 TDM 규정은 III조4항에 언급된 상품의 국내 판매, 판매를 위한 제공, 구매, 운송, 유통 또는 사용에 영향을 주는 조치이므로 I조1항에 언급된 ‘III조2항과 4항에 언급된 모든 사항’에 해당하고, ii) 특정 입찰 계약에서 한국과 경쟁하게 된 EC 조선사로 지급 요건이 제한되어 있어 한국은 EC 조선사와 경쟁에서 불리한 위치에 있게 되나 일본 등 다른 WTO 국가 조선사는 TDM 보조금을 지급받지 못하는 EC 조선사와 동등 경쟁하게 되므로 TDM 규정은 한국을 제외한 WTO 회원국에게 I조1항상의 편의, 호의, 특권 또는 면제를 부여하는 것이고, iii) 이러한 특권 등이 한국에게는 즉시 그리고 무조건적으로 부여되지 않았으므로 최혜국 대우 위반이라는 것이다. EC는 TDM 규정은 III조8항(b)가 TDM 규정을 III조4항 적용 대상에서 면제하였으므로 따라서 ‘III조2항과 4항에 언급된 모든 사항’의 적용 범위에서도 역시 면제되는 것이라고 반박하였다. 패널은 III조2항과 4항은 중요한 법적인 의무를 부과하는 조항인 점에 비추어 만일 어떤 조치가 III조의 법적인 의무를 적용 받지 않는다는 것이 명기되어 있다면 그 조치는 ‘III조2항과 4항에 언급된 사항’에 해당하지 않는 것이라고 이해했다. 패널은 III조8항이 ‘III조는 국내 생산자에 한한 보조금의 지급을 금지해서는 안 된다(shall not prevent)’고 shall을 이용하여 명기하고 있으므로 그러한 보조금은 III조4항의 적용 대상(subject matter)이 아닌 것이며 따라서 ‘III조2항과 4항에 언급된 사항’도 아니라고 결론 내렸다. 이러한 결론을 토대로 패널은 TDM 규정과 EC 회원국의 national scheme은 I조1항 적용 대상이 아니며 고로 동 조항에 불합치되지 아니한다고 판시하였다.
3) 보조금에 대한 구체적인 조치 여부(보조금협정 32조1항)
(가) 구체적인 조치 specific action 여부
한국은 TDM 규정은 한국의 보조금에 대하여 취해진 구체적인 조치이므로 동 조치를 금지한 보조금협정 32조1항4) 위반이라고 주장하였다. 한국은 TDM 규정은 보조금 구성 요소와 불가분하게 연결되어 있고(inextricably linked to) 강한 상관관계를(strongly correlated with) 갖고 있다고 있으므로 ‘구체적’인 조치라고 주장하였다. 어떤 조치가 반덤핑/보조금에 대한 구체적인 조치인지 여부는 반덤핑/보조금의 구성요소와 불가분하게 연결되어 있고 강한 상관관계를 갖고 있는지를 판단해야 한다는 점이 이미 US-1916 Act 사건과 US-Byrd Amendment 사건 상소기구 판정에서 확인되었으므로 패널은 TDM 규정이 보조금의 구성 요소와 이러한 관계에 있는지 여부를 판정하는 것이 관건이라고 보았다. 패널은 TDM 규정이 채택된 상황을 볼 때 한국이 제공하고 있다는 보조금에 대응하기 위하여 채택된 것임은 명백하고 전제하고 한국 조선사가 EC 조선사보다 낮은 가격으로 응찰했을 경우에 보조금이 지급되는 점, 보조금 지급 대상 선종이 한국이 경쟁력 있는 선종으로 제한된 점, TDM 규정 종료 또는 중단시점이 한국 보조금에 대한 WTO 분쟁 종결 또는 한국과 EC간 체결된 조선합의의사록이 제대로 이행될 경우로 연계되어 있다는 점에서 볼 때 TDM 규정과 보조금(보조금 구성 요소)간의 관계가 불가분하게 연결되어 있고 강한 상관관계를 갖는다고 판단하였다.
(나) 보조금에 대한 against subsidy 조치 여부
한국은 TDM 규정의 구조나 고안이 한국의 보조금 지급 관행에 대항하고 opposed to 그러한 관행을 중단시키려는 유인을 창출하기 위한 것이므로 보조금에 ‘대한(against)’ 조치라고 주장하였다. 패널은 대항성(against)이란 문제가 되는 조치의 고안과 구조(design and structure)이 덤핑과 보조금에 반대되고 부정적인 효과를 가지며 덤핑과 보조금 지급행위를 단념케 하거나 중단하려는 유인을 제공하는지를 살펴 결정하여야 한다는 US-Byrd Amendment 사건 상소기구의 판정을 환기하고 특히 보조금 지급 행위를 단념케 하거나 중단하려는 유인을 포함하고 있는지가 대항성 판정에 중요하다고 보았다. 왜냐하면 보조금이란 (금지 보조금이 아닌 한) 그 자체로 비난받아야 할 것도 아니고 특정 보조금에 대해 시비하기 위해서는 충족해야 할 요건이 있는데 어느 보조금이 다른 나라의 보조금에 대응하기(in response to) 위한 것이라는 것 만으로 대항성을 인정한다면 시비 당할 만한 요건을 충족하지 못하는 보조금도 단지 다른 나라의 보조금에 대응하기 위한 것이라는 counter-subsidy 이유만으로 금지되는 문제가 발생하기 때문이다. 패널은 TDM 규정은 한국 조선소와 EC 조선소가 경합하는 계약에서만 특별히 배타적을 적용된다는 한국의 주장은 양 조선소간의 경쟁 관계에 관한 것이고 counter-subsidy가 경쟁 관계에 어느 정도 영향을 미치거나, 나아가 겨냥하는 보조금 지급 행위를 일정 부분 단념, 중단케 할 수도 있겠으나 이것만으로는 counter-subsidy가 다른 나라의 보조금에 ‘대한(against)’ 행위라고 단정할 수는 없다고 보았다. 패널은 대항성을 인정받기 위해서는 다른 보조금 지급 행위를 단념케 하거나 중단시키려는 추가적인 요소가 문제가 되는 보조금 제도의 고안과 구조에 내재되어 있다는 것을 입증해야 할 것이나 한국은 이러한 추가적인 요소를 적출(identify)하지 못했다고 판단했다. 패널은 이상의 분석을 토대로 TDM 규정과 national scheme은 다른 나라의 보조금에 ‘대한(against)’ 것도 아니고 ‘구체적’ 조치도 아니라고 판정하였다.
3) DSU 23조1항 위반 여부
한국은 TDM 규정 및 national scheme은 한국의 보조금협정 의무 위반을 시정하기 위한 것이나 DSU 23조1항5) 규정과 달리 DSU 절차에 호소하고 이를 준수한 것이 아니므로 동 조항 위반이라고 주장했다. 한국은 23조1항은 회원국의 자력 구제(일방주의)를 포괄적으로 금지하는 조항이라고 강조했으나 EC는 동 조항은 DSU 절차를 준수하라는 절차 규정이고 23조2항6)에 나열된 문제에 대해 적용될 뿐이며 따라서 WTO 협정과 양허의 중단(suspension of concession)문제에 대해서는 (다른 국제 재판소가 아니라) WTO가 배타적인 관할권을 보유한다는 것을 선언할 것에 불과하다고 반박하였다. 패널은 회원국이 추구하는 위반 是正(redress)행위는 23조2항에 열거된 양허나 의무 정지 외에 여러 가지가 있을 수 있으므로 23조1항은 2항에 적시된 문제에 국한하여 적용되는 것은 아니며 DSU상의 구제 조치(remedies)를 통해 얻을 수 있은 결과를 DSU 외의 다른 수단을 통해 일방적으로(unilaterally) 추구하는 회원국의 모든 행위에 대해 적용되는 것이고 WTO 문제를 다른 국제법정에 회부할 경우에만 23조1항 위반이 성립하는 것이 아니라고 해석하였다. 패널은 위반 시정을 추구하는 행위(seeking the redress of a violation)는 그러나 한 회원국이 다른 회원국의 WTO에 불합치되는 행위로 인해 자국 내에 초래된 피해를 보충하거나 완화 하기 위해 취한 조치가 부당 행위를 한 회원국의 행위에 영향을 미치려고 고안된것이 아니라면 그러한 조치까지 포함하는 것은 아니라고 부연하였다. 타국의 부당한 조치로 영향받은 국내 산업의 구조조정을 지원하는 조치 등이 이에 해당할 것이다. 패널은 TDM 규정이 한국을 겨냥하고 있는 점은 명백하며 EC 조선소가 TDM 보조금을 수령할 수 있는 기간은 한국의 보조금에 대한 WTO 분쟁 절차 기간과 동일하므로 TDM이 한국의 보조금협정 위반 행위를 시정하기 위한 것이라는 점도 분명하다고 보았다. 이러한 점에 비추어 패널은 TDM 규정이 한국의 보조금협정 위반 행위에 대응하여 EC가 취한 조치이며 이러한 조치는 한국으로 하여금 WTO협정에 합치되지 않는 보조금을 제거하도록 유인하려는 것이 확실하며 WTO협정에 합치되지 않는 보조금을 제거하여 이전의 권리 의무 관계의 균형을 회복하려면 반드시 DSU 절차를 이용해야 하는 것이므로 EC는 23조1항에 합치되지 않게 행동한 것이라고 판정하였다. 패널은 national scheme 역시 그러하다고 결론 내렸다. 23조1항 위반이라고 판정하였으므로 23조2항 여부는 굳이 심리할 필요가 없다고 보고 사법 경제를 적용, 심리하지 않았다.
다. 해설 및 평가
이번 사건과 같이 보조금협정 32조1항, 그리고 동 조항과 매우 유사한 반덤핑 협정 18조1항7)이 쟁점이 되었던 사건으로는 US-Byrd Amendment 사건과 US-1916 Act 사건이 있다. 특히 US-Byrd Amendment 사건은 TMD 규정이 specific action against subsidy에 해당하는가를 판정하는 데 있어 이번 사건 패널이 주로 참고하였다. 패널은 동 사건 상소기구가 제시한 기준을 답습하였다. 지금까지의 WTO 법리(jurisprudence)로는 ‘against’에 대해 상당히 엄격한 기준을 부여한다. 단지 다른 나라의 덤핑이나 보조금에 대응하여(in response to, opposed to) 취해진 조치 (counter measure)로는 against 요건을 충족하지 못하며 against 조치의 고안이나 구조 자체에 상대방 국가로 하여금 문제가 되었던 조치를 단념, 중단하도록 하는 수준의 의도와 기능이 내재되어 있어야 한다는 것이다. Byrd 수정법의 경우 징수된 반덤핑 관세를 덤핑으로 피해 본 해당 국내 기업에 분배하여 줌으로 이러한 조치의 단념과 중단 요건이 쉽게 인정되었다. 그러나 이번 사건에서 패널은 TDM 규정이 한국을 특정하여 겨냥한 점은 인정이 되나 그렇다고 한국이 자국 조선소에 제공하는 보조금을 단념시키거나 중단시키려는 유인을 내재적으로(inherently) 그 고안과 구조상에 내포하고 있지는 않다고 보고 따라서 against 요건을 충족하지 못한다고 보았다. 당초 US-Byrd Amendment 사건에서 패널은 against 요건을 그다지 엄격하게 수립하지 않았으나 상소기구가 그 충족 수준을 상향 조정한 것이다. 원래 패널은 대항성(against)에 있어 덤핑이나 보조금에 대해 부정적 의미(adverse bearing)가 있어야 한다고 보았으나 상소기구는 문제가 되는 조치의 고안과 구조가 덤핑과 보조금에 반대되고(opposed to) 부정적인 효과(adverse bearing)를 가지는 것에 추가하여 덤핑과 보조금을 지급하는 행위를 단념케 하거나 중단하려는 유인을 제공하는지를 살펴 결정하여야 한다고 밝혔었다.
1) III:4. 체약국 영역의 산품으로서 다른 체약국의 영역에 수입된 산품은 동 국내에서의 판매, 판매를 위한 제공, 구입, 수송, 분배 또는 사용에 관한 모든 법률, 규칙 및 요건에 관하여 국내 원산의 동종 산품에 부여하고 있는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 부여하여야 한다. 본 항의 규정은 교통수단의 경제적 운영에 전적으로 입각하였으며 산품의 원산국을 기초로 하지 아니한차별적 국내 운송요금의 적용을 방해하지 아니한다.
2) III:4.(b) 본 조의 규정은 본 조의 규정에 합치하여 부과하는 내국세 또는 내국과징금에 의한 수입과 국내 상품의 정부구매에 의하여 생기는 보조를 포함하여 국내 생산업자에 한하여 보조금 을 지불함을 방해하지 아니한다.
3) I:1. 수입 또는 수출에 대하여 그리고 수입 또는 수출과 관련하여 부과되거나 또는 수입 또는 수출에 대한 지불의 국제적 이전에 대하여 부과되는 관세 및 모든 종류의 과징금에 관하여, 그리고 이러한 관세 및 과징금의 부과 방법에 관하여, 그리고 수입과 수출에 관련한 모든 규칙 및 절차에 관하여, 그리고 제3조 제2항과 제4항에 기재된 모든 사항에 관하여, 체약국이 타국의 원산품 또는 타국에 적송되는 산품에 대하여 허여하는 이익, 특전, 특권 또는 면제는 모든 다른 체약국 영역의 동종 원산품 또는 이러한 영역에 적송되는 동종 산품에 대하여 즉시 그리고 무조건 부여되어야 한다.
4) 32.1 이 협정에 의하여 해석된 바에 따라, 1994년도 GATT의 규정에 따르지 아니하고는 다른 회원국의 보조금에 대하여 구체적인 조치를 취할 수 없다(Re.56). (Remark 56) 이 항은 적절한 경우, 1994년도 GATT의 다른 관련 규정에 따른 조치를 배제하려고 하는 것이 아니다.
5) 23.1. 회원국은 대상 협정상의 의무 위반, 이익의 무효화 또는 침해, 또는 대상 협정의 목적 달성에 대한 장애의 시정을 추구하는 경우 이 양해의 규칙 및 절차에 호소하고 또한 이를 준수한다.
6) 23.2. 이러한 경우 회원국은 다음과 같이 한다.
가. 이 협정의 규칙 및 절차에 따른 분쟁 해결에 호소하지 아니하고는 위반이 발생하였다거나 이익이 무효화 또는 침해되었다거나 대상 협정의 목적 달성이 저해되었다는 취지의 판정을 내리지 아니하며, 분쟁 해결 기구가 채택한 패널 보고서나 상소기구 보고서에 포함된 조사 결과 또는 이 양해에 따라 내려진 중재판정에 합치되도록 그러한 판정을 내린다.
나. 관련 회원국이 권고 및 판정을 이행하기 위한 합리적인 기간을 확정하는 데 있어서 제21조에 명시된 절차를 따른다.
다. 관련 회원국이 합리적인 기간 내에 권고 및 판정을 이행하지 아니하는 데 대한 대응으로서 대상 협정상의 양허 또는 그 밖의 의무를 정지하기 전에 양허 또는 그 밖의 의무의 정지의 수준을 정하는 데 있어서 제22조에 명시된 절차를 따르며 동 절차에 따라 분쟁 해결 기구의 승인을 얻는다.
7) 18.1. 이 협정에서 해석된 바에 따라 1994년도 GATT의 규정에 따르는 경우를 제외하고는, 다른 회원국으로부터의 덤핑 수출품에 대하여 어떠한 구체적인 조치도 취할 수 없다.
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※ 위 글은 <WTO 통상 분쟁 판례해설 1, 2권> (김승호 저, 법영사)의 내용을 저자와 출판사의 동의하에 게재한 것입니다. |