1. Mexico vs. Guatemala - Cement(I) 사건 (DS60, 1998. 11. 25. - 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
이 사건은 멕시코산 Portland cement에 과테말라 정부가 반덤핑 관세를 부과한데 대해 멕시코 정부가 제소한 사건이다. 과테말라는 자국 시멘트 생산업체인 Cementos Progreso사의 신청에 따라 1996년 1월 멕시코 Cruz Azul사 시멘트에 대해 반덤핑 조사 절차를 개시하고 1997년 1월 Cruz Azul사에 대해 89.54%의 반덤핑 관세를 부과하였다. 멕시코 정부는 과테말라 정부가 충분한 근거도 없이 반덤핑 조사 개시를 자의적으로 결정하였고 조사도 불공정하고 편파적으로 진행함으로써 반덤핑협정을 위반하였다고 1997년 2월 WTO에 제소(패널 설치 요청)하였다. 멕시코 정부에 따르면 과테말라 정부는 Cementos Progreso사의 반덤핑 조사 청구가 덤핑 사실의 존재, 산업 피해 존재와 덤핑과의 인과 관계에 대한 충분한 근거를 제시하지 못하고 일방적인 주장과 추론으로 점철되어 있음에도 불구하고 반덤핑 조사 개시를 결정하였을 뿐만 아니라 조사 개시의 통보 지연, 조사 기간 및 대상 기관의 임의 연장, 현장 조사 계획의 임의 변경, 당사자에 대한 충분한 정보 제공 해태 등 조사 자체도 공정하게 수행하지 않았다고 주장, 반덤핑협정의 관련 규정을 위반하였다고 주장하였다. 과테말라는 DSU에 의하면 제소국은 문제가 되는 특정 조치(measure at issue)가 무엇인지를 명백히 해야 한다고 되어 있으나 멕시코가 시비하는 것은 조사 과정 중의 행위, 조사 절차 진행상의 문제일 뿐이고 문제가 되는 조치를 명확히 하지 않았으므로 패널심사의 대상 자체가 되지 못한다고 반박함으로써 訴는 멕시코의 제소 내용이 패널의 심리 대상이 될 수 있는가, 즉 패널의 관할권을 중심으로 진행되었다. 패널은 멕시코의 제소를 심리할 수 있다고 판단하였으나 상소기구는 이를 번복, 패널 심리의 대상이 되지 못한다고 판결하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 패널 심리 대상 여부
DSU 6조2항1)은 제소자로 하여금 문제가 된 특정 조치를 명시하고 제소의 법적 근거를 제시할 것을 요구하고 있다. 이 사건의 최대 쟁점은 문제가 되는 특정 조치, 즉 피제소국 정부가 행한 구체적인 행정 조치의 본질에 대해서 논박치 않고 과정상의 조치에 대해 반덤핑협정 의무 위반임을 주장한 것이 패널의 심사 대상이 될 수 있느냐는 것이었다. 통상 덤핑으로 인한 국내 산업 피해가 존재한다고 판단될 경우 해당 국가는 반덤핑 관세를 부과하거나 수출업자의 가격 인상 약속을 수락할 수 있다. 또는 반덤핑 관세 확정에 앞서 긴급한 필요가 있을 경우 잠정 관세를 부과할 수 있다. 따라서 패널의 심리를 요청할 경우 이들 3가지 조치 중 구체적으로 어느 조치에 대해 시비하는 것인지를 반드시 명시해야 하는 것인지 아니면 시비하는 조치를 명시하지 않은 채 반덤핑 조사 과정 중의 행위에 대해서도 적법성을 심리하여 줄 것을 요청할 수 있는지가 심리의 초점이 되었다. 과테말라는 반덤핑협정 17조4항2)에 따르면 반덤핑 확정 관세, 잠정 관세, 가격 인상 약속만이 양자 협의의 대상이 되며 양자 협의가 실패한 경우에만 이러한 특정 조치를 패널에 제소할 수 있다고 주장하였다. 아울러 DSU 4조4항3), 6조2항은 양자 협의나 패널 설치 요청을 할 경우 문제가 되고 있는 조치를 명시하여 서면으로 요청해야 한다고 규정하고 있다고 주장하였다. 그러나 패널은 반덤핑협정 17조3항4)은 어떤 사안의 만족할 만한 해결에 이르기 위해 양자 협의를 요청할 수 있다고 규정하였고 17조4항은 패널의 심리 대상을 정한 것이라기보다는 패널 설치를 요청할 수 있는 시기를 규정한 것이라고 보아야 하며 반덤핑협정상의 분쟁 해결 절차가 WTO의 포괄적인 분쟁 해결 절차에 우선 적용되어야 할 것이므로 문제가 되는 특정 조치를 명시하라고 한 DSU 관련 규정을 원용할 수는 없다고 보았다. 이러한 판단 하에 패널은 멕시코의 제소 내용은 당연히 패널의 심리 대상이 된다고 판시하였다. 하지만 이러한 패널의 판단은 상소기구에서 번복되었다. 상소기구는 반덤핑 협정상의 분쟁 해결 절차가 DSU를 대체할 수 있는 것인지부터 검토하기 시작하였다. DSU 1조5)는 반덤핑협정을 포함, 각종 WTO 협정을 대상으로 하며 어떤 협정이 분쟁 해결에 관한 특별 또는 추가적인 규칙과 절차를 자체적으로 가지고 있다면 DSU상의 규칙 및 절차가 특별 또는 추가적인 규칙 및 절차와 상이한 경우 특별 또는 추가적인 규칙 및 절차가 우선한다고 되어 있다. DSU 부속서2는 특별 또는 추가적인 규칙과 절차를 명시6)하고 있는 데 반덤핑협정의 경우 17조4항부터 7항까지가 이에 해당한다고 되어 있다. 즉 패널이 인용한 17조3항은 이에 포함되지 않는 것이다. 이러한 사실을 토대로 상소기구는 반덤핑협정상의 분쟁 해결규정과 DSU 간에 상충점이 없으므로 패널의 판단대로 반덤핑협정상의 분쟁 해결 규정을 DSU에 대체하여 적용할 수는 없고 양 규정은 상호보완적인 것으로 보아야 하며 따라서 반덤핑협정 17조4항상의 조치(matter)는 DSU 6조2항에서 말하는 문제가 되는 특정 조치(measure at issue)라고 해석해야 한다고 보았다. 멕시코는 패널 설치 요청서에 문제가 되는 특정 조치를 분명히 했어야 하며 패널은 이러한 특정 조치에 대해서만 심리할 수 있으므로 이 건은 패널의 심리 대상이 되지 못한다고 결정하였다. 즉 멕시코는 패널 설치 요청서에 3가지 형태의 반덤핑 조치 가운데 어느 조치를 문제 삼는 것인지 문제가 되는 조치를 특정하지 못하였으며 멕시코가 제기한 것은 이러한 조치에 대한 것이 아니라 조치를 이행하는 과정 중의 행위에 대한 것이므로 패널이 이를 심리 대상으로 인정한 것은 잘못되었다는 것이다.
2) 조사 행위의 적절성 여부
또 다른 쟁점은 과테말라의 조사 절차상 행위의 적절성 여부였다. 과테말라가 반덤핑협정 5조5항7)대로 상대방 국가에 대한 통보 의무를 다하였는지, 반덤핑 조사 신청의 구체적인 근거 구비 여부를 신중하게 검토하였는지 여부를 따져보는 것이었다. 멕시코는 과테말라 정부가 반덤핑 조사 개시를 결정하기 전에 Cementos Progreso사 조사 신청서가 정확하고 적정한 증거를 제시하고 있는지 검토하지 않고 졸속으로 조사를 시작하였다고 주장하였다. 패널은 조사 신청서 내용과 관련 근거가 부실함을 확인하고 과테말라가 반덤핑협정 5조3항8)을 위반하였다고 판시하였다. 그러나 상소기구에서 동 제소 자체가 패널 심리 대상이 아니라고 결정되었으므로 패널의 이와 같은 결정은 법적 효력이 없는(moot) 것이 되고 말았다. 반덤핑협정 5조5항은 반덤핑 조사를 개시하기 전에 관련 수출국 정부에 이를 통보하도록 규정하고 있다. 멕시코는 과테말라 정부가 이 의무를 준수하지 않았다고 주장하였으며 패널은 이를 인정하였으나 상소기구 결정으로 인해 법적 효력이 없는 유명무실한 것이 되고 말았다.
다. 해설 및 평가
이 사건은 표면상 반덤핑 사건이나 WTO 협정에 의해 마련된 포괄적인 분쟁 해결 절차와 각 협정의 자체적인 분쟁 해결 절차와의 관계 정립에 의미 있는 판결을 내린 사건이다. WTO 협정에 포함된 각종 통상 관련 협정은 이미 오래 전부터 존재하여 왔으며 자체적인 분쟁 해결 절차를 가지고 있는 것이 많았다. WTO 협정에 의해 포괄적인 분쟁 해결 절차가 마련되기는 하였으나 양자간 어느 것이 우선하는지 논란의 여지가 발생할 것은 예견된 일이었으며 그래서 DSU는 이와 관련된 규정을 포함하고 있기도 한 것이다. 패널은 반덤핑협정에 자체적인 분쟁 해결 절차가 있는 만큼 반덤핑 사건은이 절차에 의해 처리되는 것이 타당하다는 시각에서 동 사건을 처리한 것으로 보인다. 따라서 반덤핑협정 분쟁 해결 절차는 패널이 심리할 수 있는 문제가 되는 조치를 특정하도록 요구하지 않았으므로 조사 과정 중의 행위도 심리 대상이 될 수 있다고 본 것이다. 상소기구는 이와 달리 DSU에 보다 비중을 두고 접근하였다. 이 사건은 WTO 협정 발효 초기 DSU에 회부된 사건으로서 상소기구는 DSU가 조속히 명실상부한 최고의 분쟁 해결 절차로 자리 잡기 위해서는 개별적인 분쟁 해결 절차에 대한 DSU 절차의 우월성을 분명히 할 필요가 있었을 것이다. 따라서 반덤핑협정상의 분쟁 해결 절차 규정이 DSU 규정과 상충되지 않도록 엄격하게 해석하였으며 이는 DSU의 권위 확립에 기여하였다. 이 사건 패널은 과테말라의 반덤핑 관세에 대해 반덤핑 조사의 절차 및구비 여건을 충족시키지 못한 채 발동된 것이므로 이를 철회하라고 권고하였다. 상소 기구가 동 사건 자체가 패널 심리 대상이 될 수 없다고 판시함에 따라 패널의 이 같은 결정은 유명무실한 것이 되었으나 패널이 권고를 이행하는 구체적인 방법까지 제시한 것은 흔치 않은 일이다. 대개 패널은 심리 대상이 된 조치가 대상 협정에 합치되지 않는다고 판단할 경우 동 조치를 대상 협정에 합치시키도록 권고하는 것이 대부분이고 구체적인 권고 이행 방법까지 제시하지는 않는다. 비록 DSU 19조1항9)에 의거, 패널과 상소기구는 이러한 권고 이행 방법까지도 제시할 수 있으며 제소국은 대부분 패널과 상소기구가 구체적인 이행 방법까지 제시하여 줄 것을 요청하는 경우가 많으나 패널과 상소기구는 협정 위반이 심각한 경우를 제외하고는 대개 당사국에게 권고 이행 방법을 위임한다. 과테말라의 반덤핑 관세 부과 조치는 사실 여러 측면에서 무리한 것이었다. 멕시코는 이 판결 후 과테말라의 반덤핑 관세 확정부과 조치를 문제가 되는 조치라고 특정하여 99년 7월 다시 제소하였으며 과테말라의 조치는 반덤핑협정 위반이라고 판정되었다(Guatemala-Cement(II) 사건).
1) 6.2. 패널 설치는 서면으로 요청된다. 이러한 요청은 협의가 개최되었는지 여부를 명시하고, 문제가 된 특정 조치를 명시하며, 문제를 분명하게 제시하는 데 충분한 제소의 법적 근거에 대한 간략한 요약문을 제시한다. 제소국이 표준위임사항과 상이한 위임사항을 갖는 패널의 설치를 요청하는 경우, 서면 요청서에는 제안하고자 하는 특별위임사항의 문안이 포함한다.
2) 17.4 협의를 요청한 회원국이 제3항에 따른 협의에서 상호 합의된 해결책에 도달하지 못하였다고 간주하고, 확정 반덤핑 관세의 부과 혹은 가격약속을 수락하기 위한 최종조치가 수입회원국의 관할 당국에 의해 취해진 경우, 이러한 회원국은 동 문제를 분쟁 해결 기구에 회부할 수 있다. 잠정 조치가 중대한 영향을 미치고 있으며, 협의요청 회원국이 동 조치가 제7조제1항의 규정에 반하여 취해졌다고 간주하는 경우 동 회원국은 이러한 문제도 분쟁 해결 기구에 회부할 수 있다.
3) 4.4. 이러한 모든 협의요청은 협의요청회원국에 의하여 분쟁 해결 기구 및 관련 이사회와 위원회에 통보된다. 모든 협의요청은 서면으로 제출되며, 협의 요청시 문제가 되고 있는 조치의 명시 및 제소에 대한 법적 근거의 제시를 포함한 협의요청사유를 제시한다.
4) 17.3 특정 회원국이 다른 회원국에 의해 이 협정에 따라 직접 또는 간접적으로 자기나라에 발생할 수 있는 이익이 무효화되거나 혹은 침해되었다고 판단하거나 어떠한 목적이라도 달성이 저해되고 있다고 간주하는 경우, 이러한 회원국은 상호 만족할 만한 사안의 해결에 이르기 위해 당해 다른 회원국에 대하여 서면으로 협의를 요청할 수 있다. 각 회원국은 다른 회원국의 협의요청에 대해 호의적인 고려를 한다.
5) 1. 이 양해의 규칙 및 절차는 이 양해의 부록 1에 연결된 협정(이하 “대상 협정”이라 한다)의 협의 및 분쟁 해결규정에 따라 제기된 분쟁에 적용된다. 또한 이 양해의 규칙 및 절차는 세계무역 기구설립을 위한협정(이하 “세계무역기구협정”이라 한다) 및 이 양해만을 고려하거나 동 협정 및 양해를 다른 대상 협정과 함께 고려하여 세계무역기구협정 및 이 양해의 규정에 따른 회원국의 권리의무에 관한 회원국간의 협의 및 분쟁 해결에 적용된다.
2. 이 양해의 규칙 및 절차는 이 양해의 부록 2에 명시된 대상 협정에 포함된 분쟁 해결에 관한 특별 또는 추가적인 규칙과 절차에 따를 것을 조건으로 하여 적용된다. 이 양해의 규칙 및 절차가 부록 2에 명시된 대상 협정의 특별 또는 추가적인 규칙 및 절차와 상이한 경우 부록 2의 특별 또는 추가적인 규칙 및 절차가 우선한다. 2개 이상의 대상 협정상의 규칙 및 절차가 관련되는 분쟁에 있어서, 검토 대상이 되고 있는 이러한 대상 협정들의 특별 또는 추가적인 규칙 및절차가 서로 상충하고, 분쟁 당사자가 패널 설치로부터 20일 이내에 적용할 규칙 및 절차에 대하여 합의에 이르지 못하는 경우, 제2조제1항에 규정된 분쟁 해결 기구의 의장은 분쟁 당사자와 협의하여 일방 분쟁 당사자의 요청 후 10일 이내에 적용할 규칙 및 절차를 확정한다. 분쟁해결 기구 의장은 가능한 한 특별 또는 추가적인 규칙 및 절차를 이용해야 하며, 이 양해의 규칙 및 절차는 상충을 피하기 위하여 필요한 범위 안에서 이용해야 한다는 윈칙에 따른다.
6)
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협 정 |
규칙 및 절차 |
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위생및식물 위생 조치의적용에관한협정 |
제11조제2항 |
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섬유및의류에관한협정 |
제2조제14항 및 제21항, 제4조제14항, 제5조 제2항, 제4항 및 제6항, 제6조제9항부터 제11항까지, 제8조제1항부터 제12항까지 |
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무역에대한기술장벽에관한협정 |
제14조제2항부터 제4항까지, 부속서 2 |
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1994년도 GATT제6조의이행에관한협정 (반덤핑협정) |
제17조제4항부터 제7항까지 |
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1994년도 GATT제7조의이행에 관한협정 |
제19조제3항부터 제5항까지, 부속서 2의 제2항바호, 제3항, 제9항 및 제21항 |
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보조금및상계조치에관한협정 |
제4조제2항부터 제12항까지, 제6조제6항, 제7조제2항부터 제10항까지, 제8조제5항 주석 35, 제24조제14 항, 제27조제7항 부속서 5 |
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서비스 무역에관한일반협정 |
제22조제3항, 제23조제3항 |
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금융서비스에관한부속서 |
제4항 |
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항공운송서비스에관한부속서 |
제4항 |
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서비스 무역에관한일반협정을위한 특정분쟁해결 절차에관한결정 |
제1항부터 제5항까지 |
7) 5.5 당국은 조사 개시 결정이 내려지지 아니하는 한 조사 개시 신청서의 공표를 회피한다. 그러나 적합하게 서류를 갖춘 신청서가 접수된 이후 그리고 조사를 개시하기 전에 당국은 관련 수출회원국 정부에 통보한다.
8) 5.3 당국은 조사 개시를 정당화할 수 있을 만큼 충분한 증거가 있는지 여부를 결정하기 위하여 신청서에 제시된 증거의 정확성과 적정성에 대하여 검토한다.
9) 19.1. 패널 또는 상소기구는 조치가 대상 협정에 일치하지 않는다고 결론짓는 경우, 관련 회원국에게 동 조치를 동 대상 협정에 합치시키도록 권고한다. 자신의 권고에 추가하여 패널 또는 상소기구는 관련 회원국이 권고를 이행할 수 있는 방법을 제시할 수 있다.
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