22. India vs. EC - Tariff Preferences 사건 (DS246, 2004. 4. 20.- 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
2001년 12월 EC는 2002. 1. 1.~2004. 12. 31.간 적용될 개도국에 관한 특혜 관세 규정(Council Regulation No. 2501/2001)을 채택하였다. 이 규정은 i) 일반 규정 (arrangement), ii) 노동권 보호를 위한 특별 규정, iii) 환경 보호를 위한 특별 규정, iv) 최빈 개도국을 위한 특별 규정, v) 마약 퇴치를 위한 특별 규정 등 모두 5개로 구성되어 있었으며 일반 규정에 의거, 동 규정에 기재된 모든 국가는 민감 품목 으로 지정된 상품의 경우 저율의 특혜 관세를 적용받고 비민감 품목은 무관세로 EC 역내에 수입될 수 있었다. EC는 특별 규정에 따라 노동권 보호, 환경 보호 등 을 위해 노력한 국가 등 특별 규정에 지정된 요건을 충족하는 국가에 대해서는 일반 규정상의 내용을 초과하는 특혜 대우를 추가로 제공하였다. 마약 퇴치를 위한 특별 규정에 의거, EC는 12개 국가1)에 대해서는 추가적인 특혜를 제공하여 동 규정에 기재되었으나 일반 규정에는 포함되지 않은 상품에 대해서는 12개 국가에 국한하여 예외적으로 무관세 혜택을 부여하였고(일반 개도 국은 지정 관세full applicable duties를 그대로 부과), 일반 규정에도 포함된 상품과 비민감 품목에 대해서는 12개국에 대해서는 무관세, 여타 개도국에 대해서는 인 하된 관세를 적용하였다.
인도는 EC의 이러한 마약 퇴치 특별 규정은 GATT I조1항 최혜국 대우 위반 이며 권능 부여 조항(enabling clause)2)에 의해서도 정당화되지 않는다고 주장, 2002년 12월 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 권능 부여 조항의 성격과 GATT I조1항과의 관계
(가) 권능 부여 조항의 성격 및 입증 책임
1979년 동경 라운드시 채택된 권능 부여 조항은 개도국 우대 조치를 특별히 취할 수 있게 허용하고 있다. 인도는 EC의 마약 퇴치 특별 규정은 최혜국 대우 위반이며 만일 EC가 권능 부여 조항으로 예외를 주장하려면 마약 퇴치 특별 규 정상의 차등 대우가 권능 부여 조항상 정당화되는 것임을 입증해야 한다고 주장 하였다.
EC는 권능 부여 조항은 최혜국 대우(GATT I조1항3)) 적용을 배제하고 있 으므로 I조1항은 권능 부여 조항 적용 대상에는 아예 적용이 되지 않는 것이라고 주장하였다. 인도는 권능 부여 조항을 의무에 대한 예외(affirmative defense)로 본 반면 EC는 자동적인 권리(autonomous right), 즉 특정 의무를 수립하는 적극적인 규범이라고 본 것이다. 패널은 권능 부여 조항에 대한 양자간의 입장 차이를 주목하고 권능 부여 조 항의 성격에 대해서부터 심리하였다. 패널은 권능조항의 문안은 특정 의무로부터 의 예외적인 일탈을 허용하는 GATT XX조, XXI조, XXIV조와 유사하게 GATT I 조 규정에도 불구하고(notwithstanding) 체약국은 할 수도(may) 있다는 형식으로 기재되어 있으며 GATT I조1항이 특정 의무를 수립하는 적극적인 규범인 점은 자 명하나 GATT XX조 등은 특정의 의무를 창출하는 것은 아닌 것 역시 분명하다 고 언급하였다.
이들 조항은 체약국이 특정 조치를 취할 수 있으나 취할 경우에 는 이러 저러한 조건을 준수하라는 것으로서 조건 준수 의무가 있다고 하여 조항 자체의 비구속적 성격이 변하는 것은 아니라고 설명하였고 조건 준수 의무는 이 들 조항이 허용하는 예외가 제한적인 것이며 원칙으로부터의 일탈(derogation)이 특정 조건을 완수하는 것에 결부되어 있음을 확인하는 것이라고 언급하였다. 패널은 권능 부여 조항의 법적인 기능은 선진국으로 하여금 개도국에게 일반 특혜 관세(Generalized System of Preferences: GSP)등의 혜택을 부여할 수 있도록 GATT I조1항상 최혜국 대우 의무로부터의 일탈을 허용하는 것이며 권능 부여 조 항 그 자체에는 선진국이 개도국에게 GSP를 부여해야 하는 법적인 의무를 규정 하고 있지 않고 특혜를 부여함에 있어서도 일반적이고, 비차별적이며, 비상호주 의적이어야 한다는 조건을 부여, 일탈의 범위가 제한되어 있다고 설명하였다. 패널은 예외를 구성하는 조항의 구비 요건에 대해 US-Shirts and Blouse 사건 상소기구가 i) 특정 의무를 수립하는 적극적인 규범이 아닐 것, ii) 특정 의무를 수립한 적극적인 규범으로부터 제한적인 일탈(derogation) 만을 허용하는 것일 것 이라는 두 가지 요건을 제시한 바 있음을 환기하고 권능 부여 조항은 이러한 요 건에 부합한다고 보았다. 이에 따라 패널은 권능 부여 조항의 성격은 특정 의무를 수립하는 것이 아니 라 GATT 1조1항에 대한 예외에 해당한다고 판정하였다. 패널은 원칙에 대한 예 외는 이를 사용하는 측에서 그 정당성을 입증해야 할 것이므로 EC가 권능 부여 조항을 주장하기 위해서는 i) GATT I조1항 위반이라는 인도의 주장에 대해 권능 부여 조항을 affirmative defense로 제기해야 하며 ii) EC의 조치가 권능 부여 조항 에 합치한다는 것을 입증해야 한다고 설명, 입증 책임이 EC에게 있다고 판정하였다.
EC는 개도국에 대한 특혜 대우(Special and Differentiated Treatment)를 규정한 보조금협정 27조는 affirmative defense가 아니며 입증 책임은 제소국에 있다고 판 정한 Brazil-Aircraft 사건 상소기구를 인용하면서 이에 유추하여 볼 때 개도국특혜 대우의 최핵심 수단인 권능 부여 조항 역시 예외 규정이라고 볼 수 없으며 입 증 책임은 제소국인 인도에 있다고 항변하였다. 패널은 그러나 보조금협정 27조(개도국에 대한 특별 및 차등 대우)는 3조1항(a) 수출 보조금 금지 의무를 개도국 에 적용하는 것을 명백히 배제하고 있으나 권능 부여 조항은 GATT I조1항의 예 외일 뿐 동 조항의 적용을 원천 배제하는 것은 아니므로 보조금 3조1항(a)와 27 조간의 관계와 I조1항과 권능 부여 조항간의 관계는 다르다고 논설하고 EC의 주 장을 수용하지 않았다. EC는 GATT I조1항과 권능 부여 조항간의 관계와 입증 책임에 관한 패널의 결정에 대해 상소하였다. 상소기구는 권능 부여 조항의 1조4) 문안, 특히 in spite of로 해석되는 notwithstanding의 의미상 권능 부여 조항은 회원국에게 GATT I조1 항의 규정에도 불구하고 개도국에게 특혜 대우를 부여하도록 허락하는 것이며 따라서 I조1항 의무 준수 의무로부터 예외시킨 것이라고 설명하고 권능 부여 조 항은 I조1항의 예외에 해당한다는 패널 판정을 확인하였다. 상소기구는 어떤 조치가 원칙에 대한 예외로 인정된다고 원용하기 위해서는 피제소국측에서 예외를 defense로 주장하고 시비가 된 조치가 예외 규정에 합치 함을 입증하는 것이 원칙이라고 설명하고 EC에게 1차적인 입증 책임이 있다고 언급하였다. 그러나 교역과 개발 증진에 기여하는 권능 부여 조항의 핵심적인 역 할에 비추어 동 조항은 여느 예외 규정과는 동일하게 취급할 수는 없고 따라서 제소국인 인도가 단지 마약 특별 규정이 GATT I조1항에 합치되지 않는다고 주장 하는 것으로 제소국으로서의 문제 제기 책임을 다했다고 볼 수는 없다고 보았다. 상소기구는 권능 부여 조항과 관련되는 조치의 경우, 제소국이 단지 GATT I조1 항과의 위배성을 자신의 법적 근거로 제시하는 것은 불충분하며 권능 부여 조항 어느 규정에도 위배되는 것인지 명백히 적시해야 할 것이라고 설명하였다. 이번 사건의 경우 상소기구는 인도는 양자 협의 요청서, 패널 설치 요청서 등에 마약 특별 규정은 권능 부여 조항 2조(a)에도 부합되지 않는다는 주장을 적시한 점이 인정된다고 보았다.
이상의 분석을 토대로 상소기구는 권능 부여 조항을 defense로 인용하고 마약 특별 규정이 동 조항과 합치되는 것을 입증해야 하는 것은 EC의 책임이라는 패 널의 판정을 다소 수정하여 인도가 GATT I조1항 위배 주장(claim)을 제기할 시 권능 부여 조항을 제기해야 할 책임이 있다고 수정하였고 인도는 그러한 책임을 다했다고 판시하였다. 권능 부여 조항과의 합치 여부를 증명할 책임은 EC에게 있다는 패널의 판정은 지지하였다.
(나) GATT I조1항 적용 및 위반 여부
GATT I조1항이 권능 부여 조항의 대상이 되는 조치에 대해서도 적용되는지 여부에 대해 EC는 적용할 수 없다고 주장하였고 인도는 일반 특혜 관세를 이행 하는 데 필요한 범위에 대해서만 I조1항의 의무로부터 일탈할 수 있다는 것이지 I조1항의 적용 자체를 배제하는 것은 아니라고 반박하였다.패널은 권능 부여 조항의 notwithstanding은 in spite of, without regard to or prevention by라는 의미로서 권능 부여 조항의 운영이 GATT I조1항에 의해 방해 받지 않는다고 이해했다.
패널은 권능 부여 조항이 I조1항을 배제한다는 명문의 규정이 없는 데에도 그러하다고 패널이 간주할 수는 없으며 원칙 조항과 그로부 터의 예외 조항간의 관계란 하나가 적용되면 다른 하나는 배제되는 상호배타적 인 것은 아니며 예외 조항으로서의 권능 부여 조항은 GATT I조1항과 동시에 (concurrently) 적용할 수 있고 양자간의 충돌이 있을 경우 권능 부여 조항이 우선 하는 것이 분명하다고 판단하였다. 패널은 권능 부여 조항이 GATT 1조1항에 대 해 우선하기는(prevailing) 하지만 그렇다고 권능 부여 조항 대상이 되는 조치에 대해 I조1항을 적용할 수 없게(inapplicable) 만드는 것은 아니라고 하였다. GATT I조1항 합치 여부에 대해 인도는 GATT I조1항에 내재되어 있는 최혜 국 대우 원칙은 관세와 관련된 혜택이 모든 국가에 즉각, 무조건적으로 연장되어 야 한다는 것이라고 강조하고 EC의 마약 퇴치 특별 규정은 이 원칙에 위배된다 고 주장하였다.
패널은 마약 퇴치 규정은 특정 품목에 대해 MFN 양허 세율보다 낮은 관세를 제공하고 동 대우는 12개 국가 상품에게만 적용되고 다른 국가의 동종 상품에는 적용되지 않으므로 마약 퇴치 특별 규정에 의한 특혜 관세는 I조1항에 규정된 것 과는 달리 무조건적으로 적용된 것이 아니며 따라서 I조1항에 합치되지 않는다고 판시하였다. EC는 무조건적이라는 것은 단지 특혜 대우 부여에 대한 보상을 요 구하지 말라는 의미라고 항변하였으나 패널은 무조건의 통상적인 의미로 볼 때 이는 여하한 조건에 의해 제한되거나 종속되어서는 안된다는 의미라고 지적하고 EC의 주장을 수용하지 않았다.
2) 마약 퇴치 특별 규정이 권능 부여 조항상 정당화될 수 있는지 여부
(가) 패널 판정
(1) 권능 부여 조항 3조(c)의 해석 마약특별 규정과 권능 부여 조항간의 합치 여부의 핵심은 권능 부여 조항 2 조(a)5)내 각주 36)의 비차별의 의미를 어떻게 해석할 것인가에 달려 있었다. 패널 은 동 각주 및 2조(a) 해석은 권능 부여 조항 3조(c)를 어떻게 해석할 것인지에 달 려 있다고 보고 동 조항 의미부터 분석하였다. 3조(c)는 각주 3 및 2조(a) 해석상 의 문맥(context)을 구성한다는 것이다. 패널은 우선 동 조항의 needs of developing countries가 모든 개도국을 의미하 는지 개별 국가의 필요를 의미하는 것인지 문안상 분명하지 않으므로 일반 특혜 관세 규정의 효시가 된 UNCTAD의 관련 문서 내용, 협상史 등을 참고하였다.
패널은 이들은 조약법에 관한 비엔나 협약상 조약 해석의 보조 수단이 되는 조약의 문맥(context of treaty)과 준비 작업(preparatory work)을 구성한다고 보았다. 패널은 검토 결과, 권능 부여 조항의 문안이나 협상사 어디에도 3조(c)가 선진국으로 하 여금 일부 개도국을 선택하여 특별 대우할 수 있도록 허락했다고 볼 수 있는 근 거가 없다는 결론에 도달하였다. EC는 객관적인 기준에 근거하여 개도국을 차별 대우할 수 있다고 주장하고 객관적 기준의 요소로 i) 대우상의 차별이 합법적인 목적(마약 퇴치규정의 경우 마약 생산 방지, 유통 억제 등)을 추구할 것, ii) 대우 상의 차별이 그 목적을 달성하는 데 합리적인 수단일 것을 제시하였으나 패널은 이러한 접근법은 사실상 무제한적인 여러 종류의 특혜 대우를 가능하게 하는 것 으로 일반 특혜 관세 자체를 붕괴시키는 것이며 복잡다기한 개도국 특혜 대우가 혼재했던 과거 상황으로 회귀하자는 것이라고 지적하였다. 패널은 바로 60년대의 그러한 상황을 폐지하고 모든 개도국에 보편적으로 적용되는 제도를 마련하자는 것이 당초 일반 특혜 관세의 취지였다고 부연하였다.
패널은 또한 개도국을 차별 대우할 수 있는 합리적인 객관적 기준을 과연 정 립할 수 있을지에 대해서도 의문을 표명하였다. 패널은 development needs의 다양 한 양태가 마약 생산과 유통에 의한 것인지, 빈곤, 자연 재해, 질병, 과다 인구 등 에 의한 것인지 구별할 수 있는 합리적인 기준이 있을 수 없다고 보았으며 권능 부여 조항 3조7)(c)가 객관적인 기준의 존재를 암시하고 있다고 생각할 수도 없다 고 설명하였다. 대신 패널은 개도국의 development needs를 적절하게 대응하는 방 법은 개도국이 수출하여 이익을 얻을 수 있는 상품을 일반 특혜 관세하에 광범위 하게 포함하고 그러한 상품에 충분한 범위의 특혜 관세를 부여하는 방식으로 개 개(each and every) 개도국의 developments needs를 고려하는 것이라는 견해를 표 명하였다. 패널은 일반 특혜 관세 제도 자체 내에 특정 개도국으로부터의 과다 수출에 대비하기 위해 사전에 제한을 두는 safeguard 조치와 최빈 개도국에 대한 추가적 인 혜택 규정을 두고 있어 개도국의 차별하는 기제(機制)를 포함하고 있는 만큼 상기 2가지 경우 외에 개도국을 차별화하는 것은 3조(c)상 용인되지 않는다고 결 론지었다.
(2) 권능 부여 조항 각주 3항 위반 여부
인도는 권능 부여 조항 각주 3의 비차별이란 특혜 부여 국가가 개도국을 상 이한 category별로 구분을 지어서는 안된다는 의미이며 EC는 이를 위반한 것이라 고 주장하였다. 패널은 비차별의 의미를 판정하기 위해 관련 문맥과 GATT의 대상과 목적, 특혜 부여 국가의 관행을 살펴보겠다고 하였다. 패널은 일반 특혜 관세 제도를 마련하기 위한 UNCTAD의 합의문서 및 그를 위한 각종 자료, 국별 제안서 등 관 련 문서를 살펴볼 때 당시 존재했던 일부 개도국에 대한 특혜 제도를 특혜 부여 국가에 의해 개도국이 달리 취급될 가능성이 없이 모든 개도국에 동등하게 제공되는 보편적인 특혜 제도로 대체하려는 일치된 합의가 있었다고 생각했다. 패널 은 이들 자료로 볼 때 일반 특혜 관세 제도의 협상자들의 분명한 의도는 일반 특 혜 관세를 모든 개도국에게 동등하게 부여하고 기존의 특혜 관세상의 차이를 폐 지하려는 것이었다고 확인하였으며 권능 부여 조항에 반영된 이들 문서들의 원 칙은 특혜 부여 국가가 의무적으로 일반 특혜 관세 혜택을 모든 개도국에 구별 없이 제공하게 하려는 것이라고 결론지었다. 패널은 권능 부여 조항 2조(d)8)를 문맥으로 보더라도 최빈 개도국에 대한 추가적인 특혜를 규정한 것은 일반 개도 국에 대해서는 동등하게 대우하라는 것이라고 언급하였다. 2조(d)는 2조(a)의 예 외이므로 2조(a)는 동일한 대우를 모든 개도국에 부여하라는 것이라는 것이다. 패 널은 권능 부여 조항 3조(c)를 개도국을 구분하는 것을 용인하는 것으로 해석할 아무 근거도 발견하지 못했다고 추가하였다. GATT의 대상과 목적에 근거한 해석과 관련하여 패널은 WTO 협정의 전문에 나타난 목적 가운데의 하나는 개발도상국이 국제 무역의 성장에서 자기 나라의 경제를 발전시키는 데 필요한 만큼의 몫을 확보하는 것을 보장하는 것이며 이는 1971년 Waiver Decision9)과 GATT XXXVI조3항에도 비슷하게 기재되어 있고 권 능 부여 조항에 그대로 반영되어 있다고 설명하였다. 패널은 GATT나 WTO 협정 의 목적 가운데의 하나는 생산을 확대하고 상품과 서비스의 생산 및 무역을 증대 하려는 것이며 이를 위해 국제 무역 관계에 있어서의 차별 대우의 폐지하려는 것 이라는 점도 지적하였다.
패널은 일반 특혜 관세 제도 제정 당시 특혜 부여 국가가 제출한 국별 계획 어디에도 개도국을 차등하여 대우하려는 것은 없었다는 점을 근거로 특혜 부여 국가의 일반적인 관행 역시 개도국에 동일한 대우를 부여하려는 것이었다고 판 단하였다. 패널은 이상의 분석을 근거로 권능 부여 조항 각주 3항의 비차별은 일반 특 혜 관세 제도하에서 모든 개도국에 아무런 차등 없이 동일한 관세상의 특혜를 부 여하라는 것이라고 확인하였다.
(3) 권능 부여조항 2조(a)
권능 부여 조항 2조(a)는 일반 특혜 관세 제도에 의거, 선진국이 개도국산 상 품에 공여하는 특혜 관세를 WTO 회원국이 개도국에게 공여할 수 있는 특별 대 우(special and differentiated treatment)의 수단 중의 하나로 지칭하고 있다. 인도는 동 문장 중 개도국의 범위가 특별히 수식되어 있지 않으므로 이는 특혜 관세는 모든 개도국에 부여되어야 한다는 의미라고 주장하였다. 패널은 동 문장 중 개도국의 범위 지정 여부를 판단하기 위해서는 정관사 the 로 수식되어 있는지에 국한하여 판단하기 보다는 협정 교섭사, 관련 문맥 등을 종합하여 판정하여야 한다고 보았다.
패널은 협상 교섭 과정을 볼 때 권능 부여 조항과 그 이전의 모태가 된 문서들의 교섭자들이 지녔던 의도는 특혜 관세를 모 든 개도국에 즉시 비차별적으로 부여하려는 것이 분명하다는 점을 재환기하였고 각주 3의 비차별 해석과 권능 부여 조항 3조(c) 해석, 그리고 2조(d)를 3조(c)와 연 계하였을 때의 해석에 비추어 볼 때에도 권능 부여 조항 2조(c)의 개도국은 모든 개도국을 의미하는 것으로 해석하는 것이 타당하다고 판단하였다.
(4) 종합 판정 및 소수 의견
패널은 이상의 분석을 토대로 마약 특별 규정의 개도국 차등(differentiation)은 권능 부여 조항 2조(a), 각주 3에 합치되지 않으며 3조(c)에 의해서도 정당화되지 않는다고 판시하였다 아울러 마약 특별 규정은 GATT I조1항 최혜국 대우 원칙에 저촉되며 권능 부여 조항에 의해서도 정당화되지 않으므로 EC는 GATT에 의해 인도에게 부여되는 이익을 무효화하거나 침해한 것이라고 판시하였다. GATT I조1항과 권능 부여 조항간의 관계에 대해 패널 위원 중 1명은 다른 의 견을 주장하였으며 결과적으로 위의 패널 다수 판정에 동의하지 않았다. 그는 우 선 GATT I조1항과 권능 부여 조항간의 관계가 원칙과 예외 관계가 아니며 권능 부여 조항은 GATT I조1항의 의무로부터의 면제(waiver)를 부여한 것이므로 인도 는 GATT I조1항을 시비할 것이 아니라 권능 부여 조항 위반을 주장했어야 한다 고 지적하였다. 그는 권능 부여 조항의 직접적인 모태가 된 1971년 Waiver 결정 과 관련 사실을 들어 GATT I조1항과 권능 부여 조항간의 관계를 설명하였다.
UNCTAD에 의해 처음 일반 특혜 관세가 제안된 이후 UNCTAD는 각 선진국에게 일반 특혜 관세를 집행하기 위한 필요한 법적인 허가(legislative sanction)를 취득 해둘 것을 요청하였고 이에 따라 1971년 GATT 체약국은 XXV조5항10)에 의거, I조1항 적용 면제를 요청하였으며 그 결과 개도국에 일반 특혜 관세를 부여하기 위해 10년간 I조1항 적용을 면제한다는 1971년 Waiver 결정이 채택되었다고 환기 하였다11). 그 후 1979년 동경라운드에서 1971년 Waiver 결정 내용을 그대로 승계 한 권능 부여 조항이 채택되었으며 I조1항 의무는 XXV조5항에 의해서가 아니라 권능 부여 조항에 의해 항구적으로 면제된 것이고 권능 부여 조항의 면제라는 본 질은 온존되고 있는 것이라고 논구하였다. 그는 권능 부여 조항상의 notwithstanding은 (법규정의 예외가 아니라) 법이 있음에도 불구하고 법규정과 다른 권 리, 자격 등을 왕이 특별히 공여한다는 의미의 non obstate에서 나온 것이라고 설 명하고 권능 부여 조항상에서의 의미는 I조1항의 규정이 있음에도 불구하고 특혜 관세를 개도국에 부여할 수 있다는 특별한 허락, 또는 I조1항 규정 준수 의무의 면제를 의미한다고 주장하였다.
소수 의견을 제시한 패널 위원은 면제(waiver)된 사항에 대한 다툼이 있을 경 우 母 조항상(여기서는 I조1항)의 의무는 소멸된 것이므로 모 조항 위반을 시비할 수 는 없다고 주장하였다. 그런데 인도의 제소는 명백하게 GATT I조1항에 국한 된 것이므로 이는 잘못된 것이며 이를 심리하는 것은 패널의 심리 범위(terms of reference)를 벗어난다고 판단하였다.
(나) 상소기구 판정
상소기구는 권능 부여 조항 2조(a)의 각주 3에 적시된 비차별의 의미를 분석 하는 것부터 그 심리를 시작하였다. 상소기구는 일단 권능 부여 조항 1조는 개도 국에 대한 특혜 대우 부여를 허락(authorize)하였고 2조(a)와 각주 3은 1조가 특히 1971년 Waiver 결정에 의한 일반 특혜 관세 제도에 의거, 개도국산 상품에 대한 특혜 관세 대우에 적용되는 것임을 명백히 하는 것이라고 설명하였다. 따라서 1971년 결정과 각주 3에 규정된 대로 보편적이고, 비호혜적이며 비차별적인 대우 에 부합하는 특혜 관세대우만이 2조(a)에 의해 정당화된다고 결론지었다.
상소기구는 각주 3의 비차별의 의미가 패널이 판정한 대로 모든 개도국에 동 일한(identical) 특혜 관세 대우를 부여하라는 것인지에 대해 차별(discriminate)의 通常的인 의미는 인도가 주장하는 대로 A와 B를 단순히 구별하는 가치 중립적인 개념일 수도 있고 EC가 주장하는 대로 A에 대해 B를 불리하게 취급하는 부정적 인 개념일 수도 있으므로 通常的인 의미만으로는 올바르게 해석하는 데 제한이 있다고 보았다. 그러나 인도나 EC 모두 비슷한 처지에 있는 일반 특혜 관세 수혜 대상 개도국은 다르게 취급되어서는 안된다는 데에는 의견을 같이 하고 있고 다 만 이들 개도국의 처지가 비슷한지 여부를 결정하는 기준에 대해 의견을 달리 하 고 있음을 주목하였다. 이에 따라 상소기구는 2조(a)는 표면적인 문안상(on its face) 상이한 GSP 공여 대상 국가에 상이한 특혜 관세 대우를 부여하는 것을 명 시적으로 허락하거나 금지하고 있지 않으며 다만 비차별의 通常的인 의미로 볼 때 비슷한 처지의 공여 대상 국가에게는 반드시 동일한(identical) 특혜 관세를 부 여한다는 점은 확실하다고 판단하였다. 상소기구는 비차별(non-discriminatory) 直 前에 규정된 generalized의 의미와 문맥(immediate context)으로 볼 때 GSP상의 특 혜 관세는 일반적으로 공여되어야 한다는 의미로서 당시 일부 특정 개도국에게 만 공여된 기존의 특혜 대우를 폐지하라는 의미이지 반드시 비차별을 모든 개도 국에 동일한 특혜 관세를 부여하라는 의미라고 해석할 수는 없다고 보았다.
권능 부여 조항 3조(c)를 보다 포괄적인 문맥으로서 분석하여 볼 때에도 동 조항이 모든(all) 또는 개개(each and every) 개도국의 개발 필요에 부응하라고 규 정되어 있지 않으므로 모든 개도국에 동일한 특혜 관세대우를 부여하라는 의무 를 부과했다고 볼 수 없다고 판단하였다. 상소기구는 3조(c)에서 말하는(need)는 개도국의 개발, 재정, 교역상의 필요이며 객관적인 기준에 의해 평가되어야 할 것 이지 특혜 공여국이나 수혜 대상국의 주장만을 근거로 아무 것이나 개도국의 필 요라고 볼 수는 없다고 해석하였다. 대응이 적극적(positive)이라 함은 특혜 공여 국의 대응은 수혜 대상국의 개발, 재정, 교역 상황을 문제가 된 특정 필요에 기초 하여 개선하려고 의도하는 것이어야 한다고 해석하였다. 상소기구는 WTO 설립협정과 권능 부여 조항의 대상과 목적에 비추어 해석할 때에도 모든 개도국에 동일한 특혜 관세를 부여하는 것을 요구하지는 않는다고 해석하는 것이 타당하다고 보았다.
WTO 설립협정 서문과 1971년 면제결정 서문상의 국제 무역의 성장에서의 개도국의 몫(share in the growth in international trade)과 교역과 수출 수입(trade and export earnings)을 증진하려는 목적은 모든 개 도국에 공통된 이익뿐만 아니라 특정 필요에 특정 개도국에 국한된 이익을 대상 으로 한 특혜부여 정책에 의해 성취될 수 있으므로 반드시 모든 개도국에 동일한 특혜를 부여할 것은 아니라는 것이다. 상소기구는 권능 부여 조항 2조(d)는 최빈 개도국에게는 2조(a)에 의해 여타 개도국에 부여된 특혜 대우와는 별도로 구별되는 특혜 대우를 부여할 수 있다는 점을 명백히 한 것이지 패널이 판정한 대로 2조(a)의 예외라거나 2조(a)를 개도국 에 대해 차등 특혜 대우를 허용하는 것으로 해석하면 의미가 불필요하게 중복 (redundant)되는 조항이 아니라고 설명하였다. 상소기구는 이상의 분석을 종합하여 각주 3의 비차별은 선진국이 상이한 개 도국산 상품에 상이한 특혜 대우를 부여하는 것을 금지하는 것은 아니라고 결론 지었으며 상이한 특혜 대우 부여를 금지한다는 패널의 판정을 번복하였다. 그러 나 그 차등적인 특혜 대우가 권능 부여 조항상의 조건을 충족해야 할 것이며 처 지가 비슷한 수혜 대상국에게는 동일한 대우를 부여해야 한다, 즉 차등적인 대우 가 대응하려는 개발, 재정, 교역상의 필요가 동일한 개도국에 대해서는 동일한 관 세대우가 부여되어야 한다고 부연하였다. 또한 상소기구는 권능 부여 조항 2조(a) 상의 개도국은 모든 all 개도국을 의미한다는 패널 판정 역시 번복하고 동 조항의 개도국은 모두보다는 적은(less than all) 개도국을 의미할 수 있다고 판시하였다. 상소기구는 문제가 된 마약 특별 규정이 권능 부여 조항에 합치하는지에 대 해 동 규정이 일부 개도국의 불법 마약 생산과 유통 문제를 해결코자 하고 있으 므로 각주 3의 비차별 요건에 합치할 수도 있겠으나 그러기 위해서는 EC가 최소 한 마약특별 규정상의 특혜 관세 대우가 비슷한 마약 문제를 겪고 있는 개도국 대해서는 공히 적용된다는 점을 입증해야 할 것이라고 언급하였다. 각주 3의 비 차별은 모든 개도국을 동일하게 대우해야 하는 것은 아니지만 처지가 비슷한 개 도국에 대해서는 동일한 대우를 해야 하기 때문이다.
상소기구는 EC의 마약규정 은 수혜 대상국을 특정 12개국으로 국한하고 있어 유사한 문제에 봉착한 여타 개 도국에게 동일한 특혜 관세 대우를 부여한다는 보장이 없고 마약 규정 수혜 대상 으로 선정될 수 있는 객관적인 기준도 없어 마약 규정 수혜 대상 국가와 일반 특 혜 관세 규정 수혜 대상 국가를 구분할 수 있는 기준이 없다고 지적하였다. 상소 기구는 따라서 EC는 마약 규정이 각주 3의 비차별 요건을 충족했음을 입증하지못하였으며 결국 마약 규정이 권능 부여 조항 각주 2조(a)에 의해 정당화됨을 입 증하지 못한 것이라고 판시, 이유를 달리하여 패널의 판정을 지지하였다.
3) 인간의 생명과 건강 보호상의 예외 해당 여부(GATT XX조(b)
EC는 설사 마약 퇴치 규정이 I조1항에 위반되고 권능 부여 조항에 의해서도 정당화되지 않는다 하더라도 인간의 생명과 건강을 보호하기 위해 필요한 조치 이므로 GATT XX조12)(b)에 의거, 예외로 인정된다고 주장하였다. 패널은 XX조(b)항을 원용하기 위해서는 i) 해당조치가 보건 정책 목적을 달성 하기 위해 고안된 것인지 ii) 그러한 목적 달성을 위해 필요한 것인지 iii) XX조 전문 규정에 합치하는지 여부를 살펴야 한다고 정리하고 각각을 심리하였다. i)의 정책 목적과 관련, EC는 마약의 폐해는 자명하며 마약 규정상 특혜 관세 는 피혜택 국가의 마약 생산, 유통을 감소시켜 결과적으로 EC 내로의 유입량이 감축되어 EC 시민의 생명과 건강을 보호하게 된다는 논리를 전개하였다. 그러나 패널은 EC 특혜 관세 규정(Council Regulation No. 2501/2001)과 관련 문서 어디에 도 특혜 관세의 목적이 인간의 생명과 보건을 보호하려는 것이라고 적시된 것이 없고 다만 개도국(특히 마약 퇴치 노력 국가)의 빈곤 퇴치와 지속 가능 개발 능력 을 함양하려는 것이라고 제시되어 있을 뿐이라고 지적하였다.
패널은 EC 특혜 관세 규정의 전체적인 design, structure를 검토하여 볼 때에도 특혜 관세가 EC 시 민의 생명과 건강 보호를 위한 것이라는 직접적인 연관 관계를 인정할 수 없다고 보았다. 특혜 관세 제도의 정책 목표는 개도국의 개발 지원이지 EC 시민의 생명 과 건강 보호를 위한 것은 아니라고 본 것이다. ii)의 필요성 여부에 대해 패널은 마약 특별 규정의 수혜 품목과 그 교역량이 매년 감소추세에 있고, 생명과 건강 보호를 위한 마약 특별 규정의 효용성에 대 한 검증 장치도 없으며, 일정 조건 충족 시 잠정 중단할 수 도 있게 되어 있고 정 작 대규모 마약 재배 수출 국가는 대상에서 제외되어 있는 점을 들어 마약 특별 규정이 생명과 건강을 보호하기 위해 필요한 제도는 아니라고 판정하였다. iii)과 관련, 패널은 XX조 전문 요건을 충족하기 위해서는 우선 자의적이고 정 당화될 수 없는 차별(arbitrary or unjustifiable discrimination)이 있어서는 아니될 것 이나 마약 생산량이 더 많은 이란은 적용 대상에서 제외된 반면 파키스탄은 포함 되어 있고 대상 국가 선정 기준과 파키스탄의 마약 생산, 유통 등의 상황이 변함 이 없었음에도 파키스탄이 특정 연도 이전에는 적용 대상에 포함되지 못했던 점 등 적용 대상 국가 선정에 일관성이 없다고 지적하였다. 또한 EC가 제시한 설명 은 이러한 일관성의 부재가 자의적이며 정당화될 수 없는 차별이 아니라고 보기 에는 부족하다고 지적하고 따라서 EC의 마약 특별 규정은 XX조 전문 요건을 충 족하지 않는다고 판정하였다.
다. 해설 및 평가
GATT I조1항의 무조건으로 unconditionally의 의미에 대해 EC는 반대 급부를 조건으로 부과하지 않고 특혜를 부여한다는 의미, 즉 무조건부 공여라고 주장하 였으나 패널은 인도의 입장을 수용하여 특혜를 무차별적으로 부과하라는 의미라 고 해석하였다. 이 사건 패널이 명시적으로 인용하지는 않았으나 GATT I조1항의 unconditionally의 의미를 살핀 사례로는 Indonesia-Auto 사건과 Canada-Auto 사건 이 있다.
두 사건 패널 모두 unconditionally의 의미를 무차별적인 것으로 해석하 였다. Indonesia-Auto 사건 패널은 인도네시아가 부여하는 조세상의 특혜가 한국 자동차에게만 한정되므로 unconditionally 요건을 위반한 것이라고 판시하였으며 Canada-Auto 사건 패널은 unconditionally란 문제가 된 조치가 상이한 국가로부터 의 동종 상품을 차별하고 있는지의 관점에서 보아야 한다고 판단하였다. 그런데 특혜 공여 국가가 특혜 수혜 대상 국가와 그들 국가로부터의 동종 상 품을 차별하지는 않으면서 특혜수혜에 일정한 조건을 부과할 경우 GATT I조1항 의 위반 여부가 문제가 될 수 있다. 예를 들어 특혜 수혜 대상이 되는 데에는 아 무런 제약이 없어 누구나 선택될 수 eligible 있으나 실제 특혜를 수혜하기 위해서 는 일정 조건을 충족하여야 한다고 할 경우 unconditionally 요건에 합치되는지 여 부가 논란이 있을 수 있다. 문안상 GATT I조1항은 특혜 부여에 조건을 부과하는 것을 원천적으로 금지하고 있는 것 같지는 않다. 어떤 특혜이든지 조건이 있든 없든 모든 다를 회원국으로부터의 동종 상품에 차별 없이 unconditionally 부여하 라는 것이므로 조건 충족이 모든 국가에게 개방되어 있으면 특혜 대우 부여에 특 정 조건을 부과할 수도 있을 것이다. 이러한 논의는 이번 사건에서 권능 부여 조항 각주 3의 비차별의 의미해석에 있어 발생하였다.
패널의 견해는 중요한 것은 문제가 되는 조치의 효과(effect), 즉 이 사건의 경우 동일한 특혜 관세 대우가 모든 개도국에 실제로 제공되었는지 여 부로서 일부 개도국이 이러한 대우를 받지 못하였다면 해당 특혜 관세 대우는 차 별적인 것으로 위법이라는 주장이다. 패널의 주장에 따르면 모든 개도국에 개방 된 GSP 제도라 하여도 일정 조건을 부과하여 이를 충족하는 국가에게만 부여하 는 방식을 취하는 것은 위법이 되는 셈이다. 그러나 현실적으로 상당수 국가가 개도국으로 하여금 환경 보호, 노동권 보호, 여성권익 신장 등 특정 조치를 취하 게 하기 위하여 GSP 제도 및 기타 특혜 대우에 일정 조건을 부여하고 있는 점에 비추어 패널의 결정이 상소기구에서 확인되었다면 상당한 파급 효과가 있었을 것이다.
상소기구의 판단은 패널보다는 한결 현실적인 것이었다. 상소기구는 개도국 이 특정 대우를 예외 없이 받을 수 있느냐의 여부에 초점을 맞추지 않고 문제가 된 특정 대우가 처지가 비슷한 개도국이 이용할 수(available) 있는 것인지 여부에 중점을 두었다. 그리고 처지가 비슷한지 여부는 객관적인 기준에 의해 결정되어 야 할 것이라고 보았으므로 객관적인 기준에 따라 일부 개도국을 선정하여 일정 특혜를 배타적으로 제공하는 것은 위반이 될 수 없다는 것이다. 상소기구의 판정 에 따르면 EC의 노동권 보호를 위한 특별 규정과 환경 보호를 위한 특별 규정은 위법 논의에서 해방된다. 당초 인도는 위의 두 특별 규정도 일부 개도국에게만 적용된다는 이유로 시비를 제기하였다가 나중에 철회하고 마약 특별 규정에 대 해서만 위법 시비를 제기하였다. 위의 두 규정은 마약특별 규정과 달리 적용 대 상을 특정 국가로 국한하지 않고 일정 조건을 충족하는 개도국 모두에 대해 문호 를 개방하고 있으므로 상소기구의 판정에 따르면 합법적인 조치이다. 이 사건의 핵심 쟁점은 EC의 마약 특별 규정이 권능 부여 조항 2조(a)에 합치 되는지, 특히 동 조항 내 포함되어 있는 각주 3의 비차별 요건에 부합되는지 여 부였다. 따라서 심리의 초점은 권능 부여 조항 2조(a)와 각주 3에 집중되었어야 할 것이나 이 사건은 패널은 권능 부여 조항 3조(c)가 2조(a)의 중요한 문맥을 구 성한다고 언급하고 2조(a)와 그에 속한 각주 3의 해석은 3조(c)가 어떻게 해석되느냐에 달린 것이라고 보고 3조(c)부터 심리하였다.
3조(c)는 선진국이 개도국에 부여하는 특혜 대우(Special and Differentiated treatment)는 개도국의 개발, 재정, 교역상의 필요에 적극적으로 부응하기 위해서 고안되거나 수정되어야 한다고 규 정하고 있다. 패널은 3조(c)가 개도국의 필요에 적극적으로 부응하기 위해서 개도 국을 차등 대우하는 것도 허락하는 것인지 검토하였으나 동 조문 내에서 가부간 의 명시적인 근거를 찾지 못하였으며 결국 관련 교섭 문서, 교섭사를 동 조항 해 석의 문맥으로 사용하여 3조(c)는 개도국의 차등 대우를 용인하지 않는다고 판단 하였고 이를 토대로 각주 3 및 2조(a)도 같은 논지로 해석하였다.
패널은 각주 3 및 2조(a)의 해석을 위해 문맥(3조(c))의 문맥(협정 교섭사 등)에 의존한 것인데 협정 교섭사나 관련 문서 등은 비단 3조(c)의 문맥을 구성할 뿐 아니라 2조(a) 등 여타 조항의 문맥도 될 것이므로 패널이 문맥의 문맥을 동원하여 해석할 것이면 굳이 3조(c)를 그렇게 중요한 해석상의 기준으로 삼을 필요가 있었는지 의문이 남는다. 핵심쟁점이 권능 부여 조항 2조(a), 각주 3과의 합치 여부였으므로 동 조 항을 우선 중점 해석하고 동 조항만으로 충분한 해석이 어려울 경우 3조(c)나 그 밖의 해석 보조 수단을 동원하는 것이 바람직한 순서였을 것이다. 상소기구는 바 로 이러한 순서대로 해석하였다.
DSU 4조4항13)과 6조2항14)은 제소국이 특정 조치에 대해 시비할 경우 제소에 대한 법적 근거를 제시할 것을 요구하고 있다. 제소국은 이에 따라 양자 협의 요 청서나 패널 설치 요청서에 문제가 되는 조치가 구체적으로 무슨 협정 몇 조를 위반하고 있는지 적시하고 그 근거를 약술한다. 특정 조항에 대한 위반을 입증할 책임은 그 주장을 제기하는 제소국에게 있으나 만일 시비 대상이 된 조치가 특정 조항에는 위반이 되나 예외를 인정하는 별도 조항이나 협정에 의해 용인되는 것 (affirmative defense)이라면 그를 입증할 책임은 이를 원용하는 피제소국에게 있는 것이 원칙이다. 이번 사건의 경우 패널과 상소기구는 권능 부여 조항 합치 여부 에 대한 입증 책임에 대한 판단에서 이 원칙대로 판정하기는 하였으나 상소기구 는 권능 부여 조항이 여느 예외 조항과는 달리 매우 중요하고 널리 인식되어 있는 규범이라는 이유로 인도가 제소의 법적 근거의 하나로 권능 부여 조항을 언급 해야 할 것이라고 판시하였다. affirmative defense는 피제소국이 제기하고 입증해 야 한다는 원칙을 기계적으로 적용한다면 상소기구의 판정은 이 원칙에 다소 벗 어나는 것으로 볼 수 있으나 제소의 법적 근거를 명시하게 하는 DSU의 관련 규 정의 목적은 상대방으로 하여금 적절한 방어 기회를 주려는 것이므로 상소기구 의 판정은 이러한 측면에서 볼 때에는 타당한 것이다. 마약 특별 규정의 적용 국가는 동 규정 내에 특정 12개국으로 지정되어 있었다.
이들 국가는 파키스탄을 제외하고는 모두 중남미 국가들이다. 인도가 마약 특 별 규정에 대해 시비한 배경은 바로 EC 시장에서 경쟁 관계에 있는 파키스탄이 수혜국에 포함되었기 때문이다.
1) 볼리비아, 콜롬비아, 코스타리카, 에쿠아돌, 엘살바돌, 구아테말라, 혼두라스, 니카라구아, 파나 마, 페루, 베네주엘라, 파키스탄
2) Differentiated and More Favorable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries, 1979년 11월 28일 GATT Decision(L4903) 일반 특혜 관세 제도(GSP)가 1970년대부터 시행되었으나 이와 같은 개도국 특혜 대우는 GATT 최혜국 대우원칙에 정면으로 위배되어 법적인 위치를 확보하지 못하였다. 이에 동경라운드에서 는 GATT 회원국이 다른 회원국에게는 동일한 대우를 부여하지 않으면서도 개도국만을 우대하 는 조치를 취할 수 있도록 허용하는 결정을 채택하였다. 주요 대상 조치로는 GATT 상의 일반 특혜 관세(GSP), 비관세 조치와 개도국간의 지역 및 국제교역협정, 최빈 개도국에 대한 특별지 원 등이 있다.
3) I:1. 수입 또는 수출에 대하여 그리고 수입 또는 수출과 관련하여 부과되거나 또는 수입 또는 수출에 대한 지불의 국제적 이전에 대하여 부과되는 관세 및 모든 종류의 과징금에 관하여, 그 리고 이러한 관세 및 과징금의 부과 방법에 관하여, 그리고 수입과 수출에 관련한 모든 규칙 및 절차에 관하여, 그리고 제3조 제2항과 제4항에 기재된 모든 사항에 관하여, 체약국이 타국의 원 산품 또는 타국에 적송되는 산품에 대하여 허여하는 이익, 특전, 특권 또는 면제는 모든 다른 체약국 영역의 동종 원산품 또는 이러한 영역에 적송되는 동종 산품에 대하여 즉시 그리고 무 조건 부여되어야 한다.
4) 1.Notwithstanding the provisions of Article I of the General Agreement, contracting parties may accord differential and more favourable treatment to developing countries, without according such treatment to other contracting parties.
5) 2.The provisions of paragraph 1 apply to the following: a) Preferential tariff treatment accorded by developed contracting parties to products originating in (footnote 3) developing countries in accordance with the Generalized System of Preferences ,
6) footnote 3. As described in the Decision of the CONTRACTING PARTIES of 25 June 1971, relating to the establishment of “generalized, non-reciprocal and non discriminatory preferences beneficial to the developing countries”(BISD 18S/24).
7) 3. Any differential and more favourable treatment provided under this clause: (a) shall be designed to facilitate and promote the trade of developing countries and not to raise barriers to or create undue difficulties for the trade of any other contracting parties; (b) shall not constitute an impediment to the reduction or elimination of tariffs and other restrictions to trade on a most-favoured-nation basis; (c) shall in the case of such treatment accorded by developed contracting parties to developing countries be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries.
8) 2. The provisions of paragraph 1 apply to the following:
(a), (b), (c), … 생략 …
(d) Special treatment on the least developed among the developing countries in the context of any
general or specific measures in favour of developing countries.
9) Waiver Generalized System of Preferences, Decision of 25 June 1971 (BISD 18S/24) 개도국에 일반 특혜 관세를 부과하기 위해 최혜국 대우 적용의무를 10년간 면제키로 한 GATT 결정
10) XXV:5. 본 협정에 달리 규정되지 아니한 예외적인 사정 하에서는 체약국단은 본 협정에 의하 여 체약국에 부과한 의무를 포기할 수 있다. 다만 이 결정은 투표된 표수의 3분의 2이상의 다수 에 의하여 승인되어 야 하며 또한 이러한 다수는 체약국수의 과반수를 포함하여야 한다. 또한 체약국단은 이러한 표결방식으로 다음의 사항을 결정할 수 있다. (i) 의무의 포기가 적용될 기타의 투표요건이 적용되는 예외적 사정의 특정한 범위를 한정하고, (ii) 본 항의 적용에 필요한 기준을 규정할 수 있다.
11) 개도국 특혜 관세 제도 태동과정과 WTO내 관련제도에 관해서는 아래 논문이 좋은 참고가 된다.
Jeanne Grimmett. Trade Preferences for Developing Countries and the WTO, CRS Report for Congress 2005. 9. 16.
12) XX. 본 협정의 어떠한 규정도 체약국이 다음의 조치를 채택하거나 실시하는 것을 방해하는 것으로 해석되어서는 아니된다. 다만, 그러한 조치를 동일한 조건하에 있는 국가간에 임의적이 며 불공평한 차별의 수단 또는 국제 무역에 있어서의 위장된 제한을 과하는 방법으로 적용하지 아니할 것을 조건으로 한다. (a) 공중도덕을 보호하기 위하여 필요한 조치, (b) 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치, … 이하 생략 …
13) 4.4. 이러한 모든 협의요청은 협의요청회원국에 의하여 분쟁 해결 기구 및 관련 이사회와 위원 회에 통보된다. 모든 협의요청은 서면으로 제출되며, 협의요청시 문제가 되고 있는 조치의 명시 및 제소에 대한 법적 근거의 제시를 포함한 협의요청사유를 제시한다.
14) 6.2. 패널 설치는 서면으로 요청된다. 이러한 요청은 협의가 개최되었는지 여부를 명시하고 문 제가 된 조치를 명시하며, 문제를 분명하게 제시하는데 충분한 제소의 법적 근거에 대한 간략 한 요약문을 제시한다. 제소국이 표준위임사항과 상이한 위임사항을 갖는 패널의 설치를 요청 하는 경우, 서면 요청서에는 제안하고자 하는 특별위임사항의 문안이 포함된다.
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※ 위 글은 김승호 저, 1, 2권(법영사) 책의 내용을 저자와 출판사의 동의하에 게재한 것입니다. |
US vs. Canada - Wheat 사건 (DS276, 2004. 9. 27. - 상소기구)
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Honduras vs. Dominican Republic - Cigarettes사건 (DS302, 2005. 5. 19. - 상소기구)
2019.04.19