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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 네덜란드, 덴마크와 독일간의 북해 대륙붕 경계 획정에 있어서 등거리 원칙을 적용해야 할 의무가 있는지와 없다면 어떠한 원칙 하에 경계를 획정해야 하는지가 쟁점이 된 사건이다. 영국, 노르웨이, 덴마크, 독일, 네덜란드로 둘러싸인 북해 해저는 노르웨이 해안을 제외한 전역이 수심 200m 내외의 대륙붕으로 구성되어 있다. 영국과 노르웨이, 덴마크, 네덜란드는 일련의 협정을 통해 상대국과의 중간선을 기준으로 대륙붕 경계를 획정하였다. 독일과 덴마크는 1965 년 6 월 9 일, 독일과 네덜란드는 1964 년 12 월 1 일 약정을 각각 체결하여 대륙붕 경계 일부만을 획정하였다.
좌측 그림의 A-B 는 독일과 덴마크, C-D 는 독일과 네덜란드의 확정된 대륙붕 경계이다. 1966 년 3 월 31 일 덴마크와 네덜란드는 향후 독일과 분할해야 할 것으로 예상되는 지역을 제외한 지역에서의 양국간 대륙붕 경계를 그림의 E-F 선으로 합의하였다. 독일은 1966 년 5 월 25 일 네덜란드와 덴마크가 합의한 E-F 선은 독일-네덜란드, 독일-덴마크간 대륙붕 경계 획정과 관련하여 아무 효력이 없다고 통지하였다.
독일과 네덜란드, 덴마크는 잔여 대륙붕 경계를 획정하기 위하여 수 차례의 양자, 삼자 협상을 진행하였으나 합의에 이르지 못하였다. 네덜란드와 덴마크는 등거리선을 주장하여 B-E, D-E 선을 제시하였고 독일은 이 경우 자신의 영역이 크게 축소된다고 항의하고 정당하고 공평한 배분이 이루어지기 위해서는 기 확정된 A-B, C-D 선을 연장하여 기 분할선과 만나는 F 점을 기준으로 B-F, D-F 선으로 정해야 한다고 주장하였다. 독일의 주장대로라면 A-B-F-D-C 선으로 둘러쌓인 지대가 독일의 대륙붕이 되고 네덜란드, 덴마크의 주장을 따르면 독일 대륙붕의 경계는 A-B-E-D-C 선이 된다. 3 국은 합의를 이룰수 없자 이 문제를 ICJ 에 회부하기로 하고 1967 년 2 월 2 일 ICJ 의 판결을 구하는 특별 약정을 체결하였다.
독일, 덴마크, 네덜란드가 ICJ 에 판결을 청구한 내용은 삼국간의 북해 대륙붕 경계를 획정하는데 있어서 적용해야 할 국제법상의 원칙이 무엇인지와 삼국은 재판소의 판결에 따라 합의하여 대륙붕 경계를 획정해야 한다는 것이었다. 첫째 청구와 관련하여 덴마크와 네덜란드는 1958 년 4 월 29 일 체결된 대륙붕 협정 6 조에 의거하여 등거리선을 기준으로 획정해야 한다고 주장하였고 독일은 정당하고 공평한 분배 원칙이 적용되어야 한다고 반박하였다. 둘째 청구는 재판부가 제시한 방향을 준수하되 실제 경계 획정은 당사국들이 합의하여 결정하겠다는 것이므로 재판부가 직접 경계를 획정해야 하는 것은 아니었다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 대륙붕 협정상의 등거리선 원칙
덴마크와 네덜란드는 특별한 사정이 없는 한 등거리선을 기준으로 대륙붕 경계를 획정하라는 1958 년 대륙붕 협정 6(1)조82를 들어 당사국간에 여타 방식을 적용하자는 합의가 없는 경우 대륙붕 경계는 특별한 사정이 없는 한 영해 기선으로부터의 등거리선을 적용해야 하는 것이 국제법 원칙이며 이 사건 경우 독일의 해안선 모양은 특별한 사정에 해당한다고 볼 수 없다고 주장하였다. 양국이 합의한 E-F 선은 등거리선이므로 그 효과는 누구가 인정해야 하는 것이며 독일도 특별한 사정의 존재를 입증하지 못하는 한 이 선을 존중해야 한다고 강조하였다. 삼국간 대륙붕 경계 획정에 적용해야 할 국제법 원칙은 등거리선이라는 것이다. 대륙붕 협정 6(1)조는 해양을 두고 마주보는 대척국간의 대륙붕 경계 획정 방법, 6(2)조83는 해안선을 공유하고 있는 인접국간의 대륙붕 경계 획정 방법을 규정하고 있다.
첫째는 당사국간 합의, 합의가 없고 특별한 사정이 없을 경우 등거리선을 채택하도록 되어 있다. 대척국의 경우 median line, 인접국의 경우 equidistance 라는 용어를 사용하고 있으나 개념은 동등하며 이 판결에서도 구분하여 사용하지 않았다. 대척국간 경계 획정은 사이의 대륙붕을 등거리선에 의해 똑같이 양분하는 것이므로 다툼의 소지가 인접국보다 적다. 이 사건 경우에도 영국-노르웨이, 영국-네덜란드는 대척국이므로 등거리선으로 쉽게 합의하였다. 위 그림의 북해 중앙의 흑색 실선이 이들 국가간의 대륙붕 경계선이다.
문제는 인접국간의 대륙붕 경계 획정을 등거리선으로 할 경우 해안선의 윤곽에 따라 배당받는 대륙붕의 면적이 큰 차이가 날 수 있다는 것이다. 독일은 이 사건 경우 자신의 해안선처럼 내륙으로 함몰한 오목한 모양의 해안선과 해양으로 돌출한 볼록한 모양의 해안선에 등거리선 원칙을 무작정 적용하면 동일 길이의 해안선임에도 불구하고 그 형태에 따라 획득할 수 있는 대륙붕의 면적이 크게 차이가 난다고 반박하였다. 독일은 대륙붕은 해안선의 길이에 비례하여 배분하는 것이 정당하고 공평한 방법이며 자신의 해안선 형태는 대륙붕 협정 6 조에서 말하는 특별한 사정에 해당하므로 등거리선 원칙을 적용할 수 없다고 개진하였다.
부연하자면 위 그림과 같이 두 인접국 State(A)와 State(B)의 경우 해수면의 특정점으로부터의 동일한 거리가 양국 해안상의 가장 가까운 점에 도달하는 점들을 연결한 선이 대륙붕 경계선이 된다. 해수면 특정점으로부터 동일한 선이 해안선에 접하는 점은 해안선의 모양에 따라 복수가 될 수도 있다. 즉 위 그림에서의 (1-A) =(1-E,F), (2-A,B)= (2-F), (3-G,F)= (3-C), (4-C,D)= (4-G)는 모두 등거리이다. 1~4 등 해수면의 특정점으로 이루어 진 선이 양국의 등거리선 방식을 적용한 대륙붕 경계선이 된다. 그런데 이 방식을 적용할 경우 해안선의 모양에 따라 좌우로 경사지게 되어 배당되는 대륙붕의 면적이 차이가 날 수 있다.
아래 그림의 I, II 처럼 해안선이 오목한 모양, 즉 내륙 방향으로 함몰되었을 경우 경계선은 내측 방향으로 기울어져 B 국가의 대륙붕은 양측의 A, C 국가와 달리 삼각형 모양의 폐쇄된 지역에 한정된다. 반면 해안선이 해양 방향으로 돌출, 즉 볼록한 모양일 경우 직선 모양의 해안선을 가진 국가보다 훨씬 넓은 면적의 대륙붕을 확보할 수 있게 된다. 재판부는 등거리선 원칙의 적용이 의무적이고 독일이 이를 수용해야 할 의무가 있는지에 대해 부정적으로 보았다. 등거리선 원칙이 실행상의 편의성과 적용상의 확실성이 있어 광범위하게 적용되기는 하나 이러한 요소가 해당 원칙의 적용을, 관련 국가가 반대하거나 특별한 사정이 인정되지 않는 경우를 포함하는 경우까지 포함하여 모든 경우에 법적으로 의무화하지는 않는다고 보았다. 이 방식의 사용이 어떤 상황에 있어서는 통상적이지 않으며 부자연스럽고 비합리적인 결과를 초래할 수 있다고 언급하고 이 사건이 그러하다고 지적하였다.
구체적으로 재판부는 1958 년 대륙붕 협정의 구속력에 대해 네덜란드와 덴마크와 달리 독일은 아직 비준을 하지 않았으므로 독일에 대해서는 구속력이 없다고 확인하였다 재판부는 비록 독일이 비준을 하지 않았다 하더라도 협정상의 의무를 일방적으로 수용하거나 그 의사를 명시적으로 표명하거나 일반적으로 적용되는 원칙이라고 인정하거나 그러한 태도를 통해 타국이 독일도 대륙붕 협정상의 원칙을 인정한다고 신뢰하도록 행동하였을 경우에는 대륙붕 협정에 독일이 구속될 수도 있다는 점은 인정하였다. 그러나 이는 매우 확정적이고 일관된 행위로 입증되어야 하며 비준 등 협정상의 요식 행위를 취하지 않은 국가를 여타 방식으로 협정에 구속시키는 것은 가볍게 간주할 수 있는 것이 아니라고 보았다. 재판부는 독일이 (협정을 준수하겠다는) 과거 행동이나 선언으로 인해 금반언의 원칙상 협정의 적용성을 부인할 수 없거나 그럴 경우 독일의 과거 행동 등을 신뢰하였던 네덜란드, 덴마크에게 손실을 미치는 정도의 상황이라고 볼 수는 없다고 판단하였다.
네덜란드와 덴마크가 주장하는 독일의 과거 행동이란 것이 협정 6 조 논의시 반대하지 않았다거나 6 조를 유보하지 않고 협정에 서명하였고 비준 의사를 표명하였다는 것인데 이들은 다양한 해석과 설명이 가능하고 결정적이지 못하므로 이를 근거로 독일에 대한 협정의 구속성을 인정할 수는 없다고 논파하였다(판결문 para. 27~32). 네덜란드와 덴마크가 합의한 E-F 선은 대륙붕 협약 6 조 등거리 원칙에 따라 획정된 것이므로 보편적인 구속성이 있다는 주장에 대해서도 재판부는 협약 6 조는 인접국과 대척국에 적용된다고 규정하고 있으나 네덜란드와 덴마크는 인접국도 대척국도 아니므로 E-F 선의 유효성은 6 조에서 찾을 수는 없다고 지적하였다(para. 35~36).
2) 국제법 원칙으로서의 등거리선 원칙
재판부는 위와 같이 등거리선 원칙이 협정상의 의무가 될 수 없다면 일반적인 국제법상의 원칙으로서 준수해야 할 의무에 해당하지는 않는지 살펴보았다. 이는 대륙붕 경계 획정시 등거리선 원칙이 이미 오래 전부터 시행되어 온 관행으로서 준수해야 한다는 법적인 확신에 이르렀고 협약은 이미 관습법으로 인정된 원칙을 성문화하였다는 의미였다. 재판부는 이 주장이 근거하고 있는 견해, 즉 대륙붕은 근접한 국가 소속이고 연안국은 자신의 대륙붕에 대해 영토의 연장으로서 선천적인 권리를 보유하고 있으며 대등한 권리를 보유한 두 국가가 달리 합의하지 않는 한 등거리선을 기준으로 경계를 획정하는 것이 유일하게 유효하다는 것을 구속력 있는 원칙으로서 수용할 수는 없다고 보았다.
우선 해당 국가에 근접하다는 의미로 각종 포고나 국제 협정 및 기타의 문건에 사용되는 용어들의(near, close to its shores, off its coast, opposite, adjacent to, contiguous 등) 의미가 부정확하고 의미상의 유동성을 포함하고 있다고 지적하였다. 재판부는 애매하고 일반적인 용어로 인해 대륙붕은 근접한 국가의 소속이라는 절대적인 근접성의 원칙이 명확히 표명되지 않는다고 판단하였다. 재판부는 지형상의 이유로 대륙붕상의 특정 지점이 더 가까운 해안이 있음에도 불구하고 더 멀리 떨어진 해안에 인접하다고 볼 수 있으며 대륙붕의 어느 부분이 해안선이 연결된 여러 나라의 어느 국가에 속하거나 어느 국가 영토의 연장에 해당하는지의 문제는 근접성 기준만으로 결정할 수 있는 것이 아니라고 보았다.
재판부는 대륙붕과 관련되어 사용되는 근접성 개념(notion of adjacency)은 가까운 국가에 속할 것이라는 일반적인 의미를 시사하는것이지 어느 국가도 다른 국가에 더 가까운 대륙붕에 대해서는 권리를 행사할 수 없다는 근본적이고 생래적(inherent)인 원칙을 의미하는 것은 아니라고 판단하였다(para. 37~42).
재판부는 해저 지대가 해안 국가에 속하는 것은 단순히 가깝기 때문이 아니라 해안 국가의 영토가 해저로 자연스럽게 연장된 부분이기 때문이라고 보았다. 지리적인 근접성이 그 자체로 대륙붕에 대한 법적인 권한을 해안 국가에 부여하는 것이 아니며 국제법이 해안 국가에게 인접 대륙붕상의 권리를 부여하는 것은 해당 지역이 이미 해안 국가가 주권을 갖고 있는 영토가 바다 밑으로 확장된 영토의 일부이기 때문이라고 설명하였다. 따라서 대륙붕의 특정 지점이 지리적으로는 특정 국가에 더 가깝지만 해저 지형상 해당 국가의 영토가 계속적으로 연장된 것이 아닐 경우 지리적으로 더 이격되었으나 지형적으로 연장된 국가의 소속일 수 있다고 보았다. 재판부는 이 경우 등거리선 원칙은 영토의 자연적 연장론과는 동일시할 수 없다고 지적하였다.
대륙붕을 자연적으로 연장된 국가가 아닌 타국에 속한다고 할 수도 있기 때문이다. 재판부는 이러한 경우가 이미 등거리선 원칙을 주장하는 네덜란드, 덴마크에 의해 적용되었다고 적시하였다(para 43~45). 노르웨이 인근 북해 대륙붕은 해저 협곡으로 인해 노르웨이 영토의 자연적 연장이라고 볼 수 없음에도 불구하고 네덜란드, 덴마크, 노르웨이는 등거리선 원칙을 적용하여 3 국간 대륙붕 경계를 획정함으로써 노르웨이 영토의 연장이 아닌 북해 대륙붕 일대를 노르웨이의 대륙붕으로 합의한 점을 말하는 것이다. 즉 등거리선 원칙은 관습법상 수용된 원칙이므로 독일도 준수해야 한다는 네덜란드와 덴마크의 주장에 대해 재판부는 해안 국가는 자신의 영토가 해저로 연장된 대륙붕에 대해 선천적인 권리를 보유하는 것이며 등거리선 원칙은 이러한 해안 국가의 선천적 권리와 상충될 수 있으므로 모든 국가가 준수해야 하는 관습법상의 원칙이라고는 볼 수 없다고 설명하였다.
재판부는 대륙붕 협정 교섭 과정상으로도 볼 때에도 등거리선 원칙이 보편적인 구속력을 갖는 국제법상의 원칙이라고 수용할 수 없다고 하였다. 등거리선 원칙이 이미 확립된 관습법상의 원칙이어서 대륙붕 협약 6 조에 포함된 것이 아니라는 설명이다. UN 국제법 위원회가 대륙붕 경계 획정 문제를 천착하였던 1950 년~1956 년 당시 위원회는 등거리선을 의무적인 원칙이라고 결정할 수 있는 위치에 있었으나 그러지 아니하였으며 이 문제에 대해 위원회가 오랜 기간 동안 주저한 것은 당시 이 원칙이 보편적인 국제법상의 원칙으로 인정되지 않았기 때문이라고 재판부는 이해하였다. 당시 위원회는 등거리선 원칙 외에도 다양한 경계 획정 방식을 동등하게 논의하였으며 등거리선 원칙이 타 방식보다 우선하게 된 것은 水路 위원회에 회부하면서부터였다. 그러나 수로 위원회도 등거리선 원칙을 제시하면서 상당수의 경우 이 방식이 공평한 해결책을 내놓지 못할 수도 있으며 이는 협상에 의해 해결하는 것이 바람직하다는 의견을 제출하였다. 재판부는 수로 위원회로의 회부가 즉흥적이고 우발적인 방식으로 이루어졌고 수로 위원회는 위원들의 전문성상 법적인 고려보다는 실행상의 편의성 때문에 등거리선 방식을 제시한 것으로 보았다.
등거리선 원칙은 수로 위원회가 보고한 이후 3 년이 지나도록 국제법 위원회에서 채택되지 않았으며 지형에 따라 불공정한 결과가 도출될 수 있다는 점으로 인해 여전히 등거리선 원칙에 대한 우려가 위원회에서 제기되었다고 환기하였다. 재판부는 3 개 국가 이상이 해안선으로 연결된 경우 등에 대해서는 특별히 논의된 것 같지도 않다고 지적하였다. 이러한 협상 과정을 볼 때 재판부는 등거리선 원칙이 대륙붕 경계 획정에 있어 생래적으로 필요한 방식이라는 인식은 어느 시점에도 없었다고 이해하였다. 오히려 대륙붕 경계 획정의 모든 경우에 적용하여 만족할만한 결과를 나타낼 수 있는 단일 방식은 없으며 대륙붕 경계 획정은 공평한 효과를 나타내야 하므로 특별한 사정을 고려한 합의에 의한 획정에 우선권을 주었고 등거리선 원칙이 모든 경우에 공평한 것인지 여부에 대해 의문이 계속되고 있다고 정리하였다(para. 49~56).
재판부는 등거리선 원칙은 대륙붕 협약 비준국만 구속하는 협정상 또는 계약상의 의무일 뿐이며 이미 일반 국제법상의 원칙으로서 존재하고 있던 것을 대륙붕 협정이 6 조에 성문화한 것은 아니라고 판단하였다(para. 62). 이에 대해 덴마크와 네덜란드는 비록 등거리선 원칙이 협정상의 의무로 대륙붕 협약 6 조에 기재되지 않았다 하더라도 그 영향력과 이를 준수하는 관행 등으로 인해 국제 관습법의 지위를 획득했을 수도 있으며 이 경우 독일은 이 원칙에 구속된다고 주장하였다. 재판부는 6 조는 당사국간 협상에 의한 경계 획정을 主원칙으로, 주원칙 실패시 등거리선 적용을 副원칙으로 제시하고 있는데 등거리선 원칙이 국제 관습법이라면 이를 무시하고 협상을 주원칙으로 우선 시행하라는 것이되므로 타당한 주장이 아니라고 지적하였다.
또한 등거리선 원칙은 특별한 사정을 고려하여 적용토록 규정되어 있는데 특별한 사정의 정확한 의미와 범위가 명확하지 않으므로 명확성이 생명인 규범성을 인정하기가 어렵고 협정 적용 범위와 기간이 관습법으로 인정되기에는 현저히 부족하다고 지적하였다. 비준국 수도 충분하지 않고 발효된 지 불과 5 년밖에 지나지 않았다는 것이다. 이 원칙을 관습법으로 인정하기에는 적용한 사례가 부족하다는 점도 지적하였다. 적용례 15 개 중 절반 정도는 대륙붕 협정 가입국간의 사례라 이는 협정이 적용된 것이지 관습법이어서 준수된 것이라고 볼 수 없고 나머지 사례는 대륙붕 협약 미가입국이 준수한 것이기는 하나 이들 국가가 등거리선 원칙이 국제 관습법상의 의무적인 원칙이기 때문에 준수했다고 볼만한 증거가 없다고 확인하였다.
재판부는 또한 등거리선 원칙 적용 사례 대부분이 이번 사건처럼 횡으로 인접한 국가간이 아니라 마주 보고 있는 국가의 경우이고 연접 국가와 대척 국가간의 대륙붕 경계 획정상 등거리선 원칙 적용에는 차이가 있다는 점도 제시하면서 국제 관행에 의한 관습법 지위 획득 주장을 기각하였다(para 72~82). 재판부는 이상의 심리를 근거로 이 사건 당사국들은 1958 년 대륙붕 협정을 적용해야 할 법적인 의무가 없고 등거리선 원칙은 의무적으로 준수해야 할 관습법도 아니라고 판시하였다.
3) 대륙붕 경계 획정 합의시 준수 원칙
당사국들이 요청한 향후 경계 획정 합의시 준수해야 할 원칙에 대해 재판부는 실제 경계 획정은 당사국들이 실행하겠다고 하였으므로 경계 획정의 구체적인 방식이나 획정시 고려해야 할 사항 등에 대해서는 언급하지 않고 개괄적인 방침만 제시하겠다고 하였다. 재판부는 당사국은 협상을 개시하여야 하며 협상은 요식적이거나 자신의 주장만을 고수하지 않는 실질적인 협상이 되어야 할 것, 당사국은 공정성이 적용되도록 행동할 의무가 있으며 이를 위해 등거리선 방식을 포함하여 여타 방식도 적용할 수 있을 것, 대륙붕은 영토의 자연적인 연장이어야 하며 타국 영토의 연장에 해당하는 부분을 잠식하지 않을 것이라는 3 개의 방침을 제시하였다(para. 85).
재판부는 특히 공정성(equity)이 평등성(equality)를 의미하지 않는다고 언급하고 독일이 주장하는대로 3 국간의 대륙붕 획정 결과가 평등한 면적의 대륙붕을 배분하는 것은 아니라는 점을 시사하였다. 등거리선 원칙이 상황에 따라서는 공정한 결과를 가져올 수 없음을 다시 한 번 환기하였고 특히 해안선 길이는 유사한데 함몰, 돌출의 형태로 인해 불공정한 획정을 초래할 수 있음을 주의하여야 한다고 강조하였다. 또한 어느 한 방식만으로는 모두를 만족시킬 수 있는 경계를 획정할 수 없을 수도 있음을 유념하여야 하고 합리적인 수준의 비례성도 고려하여 해안선의 길이와 일정 정도 비례하는 범위의 대륙붕이 배정되어야 하는 것이 바람직하다고 부연하였다(para. 88~98).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 1. Where the same continental shelf is adjacent to the territories of two or more States whose coasts are opposite each other, the boundary of thecontinental shelf appertaining to such States shall be determined by agreement between them. In the absence of agreement, and unless another boundary line is justified by special circumstances, the boundary is the median line, every point of which is equidistant from the nearest points ofthe baselines from which the breadth of the territorial sea of each Stateis measured.
2) 2. Where the same continental shelf is adjacent to the territories of two adjacent States, the boundary of the continental shelf shall be determined by agreement between them. In the absence of agreement, and unless another boundary line is justified by special circumstances, the boundary shall be determined by application of the principle of equidistance from the nearest points of the baselines from which the breadth of the territorial sea of each State is measured.
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