24. Jurisdiction of the ICAO Council 사건 (India v. Pakistan, 1972. 8. 18. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 파키스탄 항공기의 인도 영공 통과를 금지한 인도의 조치에 대해 파키스탄의 청구에 의거하여 국제민간항공기구(ICAO) 이사회가 시정 결정을 내린 것과 관련하여 ICAO 이사회는 해당 사건을 심리할 권한이 없다는 점을 확인하여 줄 것을 인도가 ICJ 에 청구한 사건이다. 1947 년 4 월 4 일 발효된 국제민간항공협정은 체약국의 비정기, 정기 민간 항공기에 대해 타방 체약국의 영공을 무착륙 통과할 수 있는 권한을 부여하고 있었으며 파키스탄과 인도는 모두 이 협정 체약국이었다. 1965 년 8 월 카쉬미르 지역 영유권을 둘러싸고 인도와 파키스탄간에 전쟁이 발발하자 양국은 상대국 민항기의 자국 영공 통과를 금지시켰으며 1966 년 2 월 외교 공한 교환을 통해 사전 허가 조건부로 영공 통과를 복원하기로 합의하였다. 이러한 상태가 지속되어 오다가 1971 년 1 월 30 일 카쉬미르 해방 전선 소속원이 인도 Srinagar 를 이륙하여 Jammu 로 비행하던 인도 여객기를 납치하여 파키스탄 Lahore 에 착륙시킨 사건이 발생하였다.
인질은 석방되었으나 비행기는 납치범에 의해 폭파, 전소되었고 파키스탄 당국은 납치범을 인도에 인도하지 않은 채 유야무야 처리하였다. 인도는 1971 년 2 월 4 일 파키스탄 민항기의 자국 영공 통과를 전면 금지하였다. 파키스탄은 인도의 조치는 국제민간항공협정 위반이라고 주장하고 동 협정 84 조에 의거하여 1971 년 3 월 3 일 ICAO 이사회에 제소하였다. ICAO 이사회가 1971 년 7 월 29 일 인도의 영공 통과 금지 조치에 부정적인 결정을 내리자 인도는 1971 년 8 월 30 일 ICJ 에 재판을 청구하여 이사회의 1971 년 7 월 29 일자 결정은 불법이며 원천적으로 무효라고 판결하여 줄 것을 요청하였다. 인도와 파키스탄 양국간에는 1965 년부터 민간항공협정과 통항 약정이 종료되었거나 정지 상태였으므로 파키스탄은 ICAO 이사회에 제소할 수도 없고 ICAO 이사회는 이 문제를 심리할 권한이 없다는 것이다.
인도가 ICJ 에 재판을 청구한 근거는 국제민간항공협정 84 조 90로서 이 조항은 협정의 적용과 해석에 관한 분쟁은 이사회가 결정하고 이사회 결정에 불복하는 국가는 중재 또는 국제사법재판소에 재판을 청구할 수 있다고 규정하고 있었다. 파키스탄은 ICJ 는 이 사건을 심리할 관할권이 없다고 주장하였다. 인도가 민간항공협정 자체가 양국간에는 종료 내지는 중단 상태였다고 주장하고 있으므로 ICJ 헌장 36(1)조상의 발효 중인 국제 협정이나 조약이 아니며 민간항공협정 84 조 규정상 ICJ 에 제소할 수 있는 분쟁은 본안에 관한 것이지 ICAO 이사회의 관할권 여부에 관한 것은 아니라는 이유에서였다. 재판부는 이 사건에 대한 관할권 존부를 판단해야 했고 관할권이 있다고 판단할 시 인도의 주장대로 ICAO 이사회가 파키스판이 제소한 내용을 심리, 결정할 관할권이 있었는지 여부를 판결하여야 했다. ICAO 이사회 결정 사항의 적부 여부는 ICJ 재판부의 심리 대상이 아니었다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) ICJ 관할권 존부 여부
ICJ 가 이 사건을 심리할 관할권이 없다는 파키스탄 주장의 근거는 첫째 ICJ 36(1)조상 ICJ 는 ICJ 를 분쟁 해결 기구로 적시하고 있는 발효 중인 협정이나 조약에 의해 관할권을 보유하는 것이나 민간항공협정은 인도 스스로가 양국간에는 종료, 또는 중단 상태에 있다고 주장하고 있으므로 발효 중인 협정이나 조약이 될 수 없고 따라서 ICJ 는 이 사건 관할권이 없다는 것이다. 재판부는 국제민간항공협정은 다자 협정으로서 일방 체약국에 의해 전체가 중단, 종료될 수 없으며 일방 체약국에 의해 중단, 종료될 수 있다 하여도 해당 국가에만 적용되는 것이지 항공협정 전체가 실효되는 것은 아니라고 설명하고 파키스탄의 주장을 수용하지 않았다. 재판부는 또한 관할권 조항의 목적 자체가 일방적인 중단 조치의 유효성 여부를 판별하는 것이므로 일방적인 중단 조치만으로 협정의 관할권 조항이 작동 불능 상태가 될 수 있다고 볼 수는 없다고 설명하였다.
어떤 조약이 더 이상 효력이 없다는 단순한, 입증되지 않은 일방의 주장만으로 동 조약의 관할권 조항을 무력화시킬 수 있다면 해당 조약의 유무효 자체를 심리해야 할 본안 심리를 진행할 수 없으므로 관할권 조항 전체가 사문화되어 버리는 결과가 된다고 지적하였다(판결문 para. 14~16). ICJ 의 관할권을 부정하는 파키스탄의 또 다른 근거는 민간항공협정 84 조상 ICAO 이사회에 제출된 분쟁의 본안 쟁점(merits)을 심리한 이사회의 결정에 대해 ICJ 에 상소할 수 있을 뿐이지 ICAO 이사회의 관할권 존부에 대해서 상소할 수 없다는 것이다. 즉 84 조는 ICAO 이사회가 결정해야 할 것은 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁(disagreement)이며 이에 관한 결정에 대해(appeal from ‘the’ decision) ICJ 에 상소할 수 있다고 규정하고 있으므로 상소할 수 있는 분쟁은 협정의 해석과 적용에 관한 분쟁일 뿐 관할권에 관한 분쟁은 될 수 없으며 84 조는 또한 협상으로 해결될 수 없는 분쟁을 ICJ 에 상소할 수 있다고 제한하고 있으나 관할권에 관한 분쟁은 통상 협상할 수 있는 것이 아니므로 ICJ 에 상소할 수 없다고 주장하였다. 재판부는 관할권에 대한 결정을 굳이 분쟁 본안에 관한 결정과 구분할 필요가 없다는 견해를 취하였다.
재판부는 관할권 결정은 해당 분쟁상의 모든 문제를 최종 판결하게 하거나 판결 심리 진행을 중단시킴으로써 종결시킬 수 있는 실질적인 결정으로서 그 중요성이 본안 쟁점 사안과 동등하다고 보았다. 관할권 부재를 주장하는 소송 당사자 입장에서는 본안 심리에 관한 절차 개시 자체를 봉쇄할 수 있는 중요한 사항이고 관할권 존부 결정은 본안 쟁점 사안을 일부라도 감안하지 않을 수 없어 사실상 양자가 절연되는 것이 아니라고 설명하였다. 재판부는 또한 분쟁 본안에 관한 ICAO 이사회의 결정이면 아무리 사소해도 ICJ 에 상소할 수 있는데 ICAO 회원국 전체에게 영향을 미치는 선례가 되는 관할권 존부 결정은 상소할 수 없다면 합리적이지 않다고 밝혔다. 분쟁 본안에 관한 ICAO 이사회 결정이 상소된다 하여도 ICJ 가 자신은 이를 심리할 관할권이 없다고 판단하면 상소된 사안 자체를 심리될 수 없으므로 ICAO 이사회의 관할권에 관한 문제를 ICJ 의 심리 범위에서 제외할 수는 없다고 판단하였다(para. 18).
2) ICAO 이사회의 관할권 여부
인도가 재판을 청구한 이 사건에 대해 관할권이 있다고 판단한 재판부는 본안 쟁점, 즉 ICAO 이사회가 1971 년 3 월 3 일 파키스탄이 제출한 사안을 심리하고 결정할 권한(관할권)이 있었는지 여부에 대해 심리하였다. 민간항공협정 84 조는 협정의 해석이나 적용에 관한 분쟁에 대하여 이사회가 결정한다고 규정하고 있었으므로 파키스판이 제출한 사안, 즉 인도의 영공 통과 금지 조치가 민간항공협정의 해석이나 적용에 관한 건인지 여부를 판단하는 것이 관건이었다.
인도는 파키스탄이 제기한 사안이 민간항공협정의 해석이나 적용과 무관한, 해당 협정 외 분쟁이며 따라서 ICAO 이사회는 이를 심리하고 결정을 내릴 권한이 없다고 주장하였다. 인도 주장의 근거는 첫째 민간항공협정이 인도와 파키스탄 간에는 적용이 중단되어 발효 중이지 않았다는 것이다. 인도는 1965 년 인-파 전쟁 이후 이 협정 적용이 중단되었으며 이후 복원된 바 없고 양국간 외교 공한 교환을 통해 사전 허가 조건부 영공 통과 허용이라는 별도의 규범이 작동 중이었으며 이 규범에 대해 ICAO 이사회는 아무 권한이 없다고 주장하였다. 또한 1971 년 1 월 인도 항공기의 납치는 국제민간항공협정의 심각한 위반에 해당하므로 조약의 심각한 위반이 있을 시 조약을 일방적으로 종료, 탈퇴할 수 있다는 조약에 관한 비엔나 협약의 규정과 일반 국제법상의 원칙에 의거하여 인도는 항공기 피납 사건이 발생 이후 언제든지 민간항공협정을 종료하거나 중단시킬 수 있는 자격이 있다는 입장을 개진하였다.
인도의 두 번째 주장은 ICAO 이사회가 결정을 내릴 수 있는 대상은 민간항공협정의 해석이나 적용에 관한 것인데 파키스탄이 제출한 사안은 이 협정의 종료나 중단에 관한 것이므로 ICAO 이사회는 권한이 없다는 것이다. 첫째 주장과 관련하여 재판부는 항공기 피납 직후 인도가 파키스탄에 통지한 항공기 영공 통과 금지 조치 공한과 ICAO 에 대한 보고는 물론 이 사건에 대한 ICJ 재판 청구시에 민간항공협정상의 특정 조항의 의무 위반이나 권리 침해를 주장하지 않고 ‘심각한 국제법 위반’ , ‘민간항공협정 원칙과의 배치’ , ‘항공 안전 보장과 관련된 국제적 의무의 정면 위반’ 등의 표현을 사용하여 1971 년 영공 통과 금지 조치가 민간항공협정상의 권리를 원용한 것이 아니라 협정 외의 조치이고 따라서 민간항공협정 내의 문제만 관할할 수 있는 ICAO 이사회는 권한이 없다는 점을 분명히 표명한 것은 인정하였다.
그러나 재판부는 문제의 핵심은 이러한 인도의 주장이 틀렸다는 것이 아니라 주장의 적법성이 확인되지 않은 것이라고 간파하였다. 분쟁 당사국들이 민간항공협정이 적법하게 중단 또는 대체되었는지, 동 협정이 분쟁 당사국간에 여전히 유효한지, 인도의 영공 통과 금지 조치가 민간항공협정과 무관하고 여타 근거에 관련된 것인지 여부 자체가 ICAO 이사회 앞에 놓인 문제이며 현재 상태에서 이사회의 권한을 당연히, 선험적으로 배제할 수 있을 정도로 관할권에 관한 ICAO 의 결론이 나지 않은 상태라고 확인하였다. 즉 이 문제는 이사회가 당연히 심리하여 결정해야 하는 문제라고 본 것이다(para. 30~32).
파키스탄의 심각한 조약 위반 행위에 대해 일반 국제법상의 원칙상 민간항공협정을 일방적으로 종료, 중단시킬 수 있다는 인도의 주장에 대해 재판부는 조약법에 관한 비엔나 협약 60(3)조 91에 ‘조약의 대상과 목적 달성에 핵심적인 조항’을 위반한 경우 조약을 파기할 수 있다고 구체적으로 규정되어 있음을 환기하고 파키스탄이 위반한 민간항공협정의 조항이 이 요건에 해당하는지를 확인하기 위해서는 불가피하게 어느 조항을 위반한 것인지 확인해야 하며 이를 위해서는 민간항공협정을 분석해보아야 할 필요성이 더 커질 뿐이라고 지적하였다(para. 37~38). 인도의 두 번째 주장, ICAO 이사회는 협정의 해석이나 적용에 관한 분쟁에 대해서만 권한이 있을 뿐 협정의 종료나 중단 여부에 관한 분쟁은 이사회의 권한 밖이라는 데 대하여 재판부는 파키스탄이 인도의 영공 통과 금지 조치로 인해 민간항공협정 5 조에 규정된 민간 항공기의 타 체약국 영공 통과권이 침해되었다는 시비를 ICAO 이사회와 ICJ 에 제기하였음을 환기하였다. 재판부는 민간항공협정에 보장된 권리가 인도에 의해 침해되었다는 주장과 이를 부인하는 주장은 해당 협정의 적용에 관련된 분쟁의 존재를 확인하는 것이라고 판단하였다.
파키스탄이 ICAO 이사회에 제출한 사안의 성격은 따라서 의심할 여지도 없이 협정 위반에 관한 것이며 ICAO 이사회는 이를 심리하기 위해 불가피하게 해당 협정을 해석하고 적용할 수밖에 없고 이는 이사회의 권한 내에 속하는 것이 자명하다고 논시하였다(para. 35~36). 인도는 인도와 파키스탄의 영공 통과는 민간항공협정이 아니라 1966 년 외교 공한 교환을 통한 별도의 규범으로 통제되므로 해당 협정이 적용되지 않는다고도 주장하였다. 이에 대해 재판부는 민간항공협정 83 조 92 가 협정 외 별도 합의를 할 수 있는 근거 조항이므로 인도가 주장하는 외교 공한 교환이 83 조의 요건을 충족하는지 여부를 살펴보기 위해서는 어쩔 수 없이 83 조를 해석하고 적용해야 한다고 정리하였다(para. 39).
협정의 해석과 적용에 관한 문제는 ICAO 이사회의 권한임을 확인한 것이다. 이상의 심리를 토대로 재판부는 인도가 재판을 청구한 이 사건을 심리할 관할권이 있으며 ICAO 이사회는 파키스탄이 인도의 영공 통과 금지 조치와 관련하여 제출한 안건을 심리하고 결정할 권한이 있다고 판시하였다(para. 46).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 1) 84. If any disagreement between ….. contracting States relating to the interpretation or application of this Convention … cannot be settled by negotiation, it shall, on the application of any State concerned in the disagreement, be decided by the Council. … Any contracting State may, …, appeal from the decision of the Council to an ad hoc arbitral tribunal agreed upon with the other parties to the dispute or to the PCIJ.
2) 3. A material breach of a treaty, for the purposes of this article, consists in:
(a) A repudiation of the treaty not sanctioned by the present Convention; or
(b) The violation of a provision essential to the accomplishment of the object or purpose of the treaty.
3) 83. Subject to the provisions of the preceding Article, any contracting State may make arrangements not inconsistent with the provisions of this Convention. Any such arrangement shall be forthwith registered with the Council, which shall make it public as soon as possible.
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