China vs. US - TRQ 사건 (DS517, 2019.5.28. - 패널).pdf
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[중국 WTO 가입 작업반 보고서(Report of Working Party on the Accession of China1))]
본 사건의 제소국은 미국이고 피소국은 중국이다. 제3자 참여국은 호주, 브라질, 캐나다, 에콰도르, EU, 콰테말라, 인도, 인도네시아, 일본, 카자흐스탄, 한국, 노르웨이, 러시아, 싱가포르, 대만, 우크라이나 및 베트남이다.
2017년 9월 22일 WTO 사무총장은 다음과 같이 패널을 구성하였다.
ㅇ 의장: Mateo Diego-Fernández
ㅇ 패널위원: Stefán H. Jóhannesson, Esteban B. Conejos, Jr
(1) 사실 배경 및 절차진행 경과
미국은 2016년 12월 15일 중국이 운용중인 소맥, 쌀 및 옥수수에 대한 관세할당(Tariff Rate Quotas, “TRQ”) 제도와 관련하여 협의를 요청하였다. 미국은 중국의 해당 농산물에 대한 TRQ가 WTO 협정에 따라 투명하고, 예측 가능하며, 통일적이고, 공정하며, 비차별적인 방식으로 운영되고 있지 않으며, 이로써 중국이 WTO 가입 의정서(“의정서”) 제1부 1.2항 및 WTO 가입 작업반보고서(“보고서”) 제116항 상의 약속 등을 위반하였다고 주장하였다. 해당 협의 이후, 분쟁해결기구(Dispute Settlement Body,“DSB”)는 2017년 9월 22일 미국의 요청에 따라 동 분쟁의 패널을 설치하였으며, 2019년 5월 28일 패널의 최종보고서가 채택되었다.
(2) 판정요지
동 분쟁은 보고서 제116항 및 의정서 제1.2항을 다룬 최초의 분쟁 건이다. 패널은 중국의 TRQ 운영에 적용되는 제116항의 규정 요건을 고려하여 다음과 같이 판정하였다.
가. 기본자격기준(basic eligibility criteria) - 크레딧 차이나(Credit China)의 기업 블랙리스트를 이용하는 관행을 고려 - 이 투명하고, 예측가능하며, 공정하게, 명시적으로 구체화 된 요건에 따라 TRQ를 운영해야 하는 의무에 부합하지 않는다.
나. 배분원칙(allocation principles)이 투명하고, 예측 가능하며, 공정하게, 명시적으로 구체화 된 요건에 따라 TRQ를 운영해야 하는 의무에 부합하지 않는다. 재분배 절차(reallocation procedure)가 명시적으로 구체화 된 행정절차에 따라 TRQ를 운영해야 하는 의무에 부합하지 않는다.
다. 공공의견수렴과정(public comment process) - 검증(verification)이나 반박 의견(rebuttal of comments)을 제공하지 않아 - 이 투명하고, 예측 가능하며, 공정하게, 명시적으로 구체화 된 요건에 따라 TRQ를 운영해야 하는 중국의 의무에 부합하지 않는다.
라. 국영무역기업(state-trading-enterprises, STE)과 비국영무역기업(non-STE)의 TRQ 할당 비율(portions of TRQ) 관리가 - 모든 STE 할당 지분을 일개 STE에 배분하는 관행을 고려하였을 때 - 투명하고, 예측 가능하며, 공정하게, 명시적으로 구체화 된 요건에 따라, 각 TRQ의 충족을 저해하지 않는 방식으로 TRQ를 운영해야 하는 의무에 부합하지 않는다.
마. TRQ의 배분(allocation), 회수(return) 및 재분배(reallocation) 관련 공고(public notice) 수준이 보고서 제116항에 따른 중국의 의무에 부합하지 않는다.
바. 밀과 옥수수의 이용요건(usage requirements)이 예측 가능하며, 명확히 구체화 된 운영 절차에 따라, 각 TRQ의 충족을 저해하지 않는 방식으로 TRQ를 운영해야 하는 의무에 부합하지 않는다. 쌀의 이용요건은 제116항 상 중국의 의무에 비합치하는 것은 아니다.
패널은 밀, 쌀 및 옥수수에 대한 중국의 TRQ 운영이, 총체적으로, 투명하고, 예측가능하며, 공정하게, 명시적으로 구체화 된 요건에 따라, 각 TRQ 충족을 저해하지 않도록 하는 TRQ 운영 의무에 부합하지 않는다고 판정하였다.
동 분쟁의 핵심적인 협정은 중국의 WTO 가입 작업반보고서 제116항이다.
미국은 중국의 밀, 쌀 및 옥수수에 대한 TRQ 운영이 WTO 의무에 비합치한다고 보았다. 특히, 중국의 각 TRQ 운영방식이 보고서 제116항에 포함된 의정서 제1부 제1.2항과 비합치한다고 주장하였다.
중국의 TRQ는 연단위(on an annual basis)로 운영되며, 밀, 쌀, 옥수수에 대한 TRQ 할당증서는 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 유효하며 사용되어야 한다. 쿼터 사용신청은 매년 10월 15일~30일이며, 국가발전개혁위원회와 상무부가 지방정부의 업무위탁 기관을 통해 각자 관리품목별로 쿼터를 배정받은 신청기업에 다음연도 1월 1일 이전에 농산물 TRQ 할당증서를 발급한다. TRQ를 신청받은 기업이 수입계약을 하지 못하거나 기존 계약에 따라 수입을 완료하지 못하는 경우, 수입이행이 불가능한 쿼터를 반드시 9월 15일 이전에 반납해야 하며 이렇게 반납된 물량을 대상으로 재배정을 실시한다. 모든 품목의 쿼터 재배정 신청기간은 매년 9월 1일부터 15일까지이며 30일까지 재배정이 완료된다.2)
(1) 중국의 WTO 가입 작업반보고서 제116항 관련 쟁점
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 중국이 보고서 제116항에 따라 중국이 밀, 쌀 및 옥수수에 대한 TRQ 제도를 투명하고, 예측가능하고, 공정하게, 각 쿼터의 이용(소진)을 저해하지 않도록 명확하게 구체적인 행정절차와 조건을 통해 운용하지 않음으로써 상기 조항상의 의무를 위반하였다고 주장했다. 미국은 중국의 해당 TRQ 운영에 대해 (i) 쿼터 신청 자격요건(basic eligibility criteria), (ii) 쿼터 배분 원칙(allocation principle) 및 반환 쿼터 재분배 절차(rellocation procedure), (iii) 공공의견 수렴절차 이용(use of a public comment process), (iv) 국영기업(STE)과 비국영기업(non-STE)간 쿼터율 관리, (v) 쿼터 배분, 반환 및 재분배 관련 정보공개, (vi) 쿼터내 수입 밀, 쌀, 옥수수 이용 조건(usage requirement) 등 여러 가지 구체적인 쟁점을 주장하였다.3)
나. 피소국의 주장
중국은 TRQ 운영의 일부 측면에 개선의 여지가 있음을 인정하면서도, 전반적으로는 미국의 주장을 받아들이지 않았다.4)
패널의 판단
동 분쟁은 패널이 보고서 제116항의 해석을 최초로 다룬 사건으로서 그 의의가 있다. 중국의 의정서(Accession Protocol) 제1.2항은 보고서 제342항 상 약속(commitments)을 포함하며, WTO 협정의 일부가 된다고 규정하고 있다. 상기 보고서 제342항은 제116항을 비롯한 다른 항의 약속들과 연계되므로, 패널은 제116항 상 중국의 약속은 DSU가 집행 가능한 영역이라고 보았다.5)
보고서 제116항의 여러 의무사항은 세 개 범주로 나눠볼 수 있다. 첫 번째 의무는 중국 TRQ 운용의 근거가 투명하고(transparent), 예측 가능하며(predictable), 통일성이 있고(uniform), 공정하며(fair), 비차별적일 것(non-discriminatory)을 요구한다. 두 번째 의무는 중국 TRQ의 운영 기간, 행정절차 및 요건이 구체적으로 명시되어야 한다고 요구한다. 세 번째 의무는 TRQ 운영의 기간, 행정절차 및 요건의 효과에 관한 것으로, TRQ는 효과적인 수입 기회를 제공하고, 소비자 선호 및 최종 사용자의 수요를 반영하며, 각 쿼터의 소진을 저해하지 않아야 한다. 이러한 보고서 제116항의 요건들은 TRQ 자체에 적용되기보다는 중국의 TRQ 운영에 적용되는 것이다. 중국의 TRQ 운영은 TRQ를 시행하고 실질적으로 이행하는 관련 당국의 법률제도 및 행위를 포괄한다.6)
패널은 보고서 제116항 문언상 “그리고(and)”로 연결되는 여러 의무가 법적으로 독립적이며, 따라서 이들 의무 중 어느 하나를 위반하는 것은 보고서 제116항을 위배하는 것이라고 확인하였다. 패널은 중국 TRQ에 대해 미국이 제소한 사안 중 6개 의무, 즉, TRQ 운영의 ➀ 투명한 근거, ➁ 예측가능한 근거, ➂ 공정한 근거, ➃ 구체적으로 명시된 행정절차 이용, ➄구체적으로 명시된 조건 이용, ➅ 각 쿼터 소진을 저해하지 않는 운영 기간, 행정절차 및 조건 이용 등을 검토하였다.7)
가. 쿼터신청자격 기본 요건(basic eligibility criteria)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 중국 밀, 쌀, 옥수수 TRQ의 쿼터신청자격 기본 요건 중 4가지, 즉, ➀ 양호한 재정상황(good financial condition), ➁ 무결성 상황(good integrity situation), ➂ 관세, 산업 및 통상, 조세, 신용 및 대출, 검사 및 방역, 곡물 유통, 환경 보호, 기타 영역 관련 법류 위반 기록 부재, ➃ 운영상 사회적 책무 이행 등 TRQ 배분을 위한 사전요건(prerequisite)이 보고서 제116항의 투명성, 예측가능성, 공정성, 명시적 요건 이용 의무를 위반했다고 주장하였다. 미국은 이들 요건이 모호하며, 2017년 배분 공시(Allocation Notice)상에도 신청자들이 이해하기 쉽게 정의되어 있지 않다고 지적하였다.8)
2) 피소국의 주장
중국은 관리 당국인 국가발전개혁위원회(NDRC)는 상기 쿼터신청자격 기본요건을 개별적으로 검토하는 것이 아니며 정부 웹사이트인 크레딧 차이나(Credit China)의 블랙리스트(blacklist) 기업평가를 기준으로 신청자의 자격을 결정한다고 하였다. 중국은 쿼터신청자격 기본 요건에 대한 미국의 주장을 반박하지는 않았다. 한편, 중국은“관련 기본 요건의 개정이 필요하다고 인정하면서도 중국의 TRQ 운영이 보고서 제116항에 비합치하는 것은 아니다”라는 입장을 견지했다.9)
패널의 판단 패널은 우선 상기 기본 요건 중 “무결성 상황(good integrity situation)” 및 기업 운영상의“사회적 책무(social responsibilities)” 이행 내용이 모호하다는 미국의 주장을 지지하였다. 중국의 법률제도 상에도 해당 용어가 정의되지 않았으며, NDRC가 이러한 요건의 준수를 검토할 수 있는 정보에 대한 지침도 없다는 데 동의하였다. 따라서, 패널은 이 두 가지 요건은 신청자가 쉽게 이해하거나 구분할 수 없어 보고서 제116항의 투명한 근거에 의한 TRQ 운영 의무와 비합치 한다고 판단하였다. 또한, 신청자와 이해관계자들이 NDRC가 무결성이나 사회적 책무 이행을 어떻게 판정하는지 알 수 없어 이들 자격요건 판정의 예측을 어렵게 함으로써 보고서 제116항 상 예측가능성 의무와도 합치하지 않는다고 보았다. 나아가, 해당 요건 관련 평이하고 명확한 세부 법률규정이 부재한 바, 구체적으로 명시된 요건을 이용해야 하는 보고서 제116항 상 의무에도 비합치 한다고 판단하였다.10)
패널은 “양호한 재정 조건(good financial condition)” 기준과 관련하여서는 상기한 두 개 요건보다는 덜 모호한 것으로 판단하였다. 동 기준과 관련 연례 배분공시에 첨부된 신청양식에 기업 소유권의 성격, 등록 자본, 조세 납부, 자산부채율 등 관련 데이터를 제출하도록 되어 있기 때문이다. 그러나 중국 법률제도는 이러한 정보가 양호한 재정 조건을 판단하는 정보인지 그 밖의 관련 정보가 있을 수 있는지 여부를 명시하지 않고 있다. 따라서 패널은 동 기준을 신청자와 이해관계자들이 쉽게 이해하거나 구분되기 어렵다고 보고 보고서 제116상 투명성, 예측가능성 의무 및 구체적으로 명시한 요건 이용의 의무와 합치하지 않는다고 판단했다.11)
미국은 TRQ의 신청자는 “위반 기록이 부재(no record of violation)”해야 한다는 규정과 관련해서는 무엇이“위반(violation)”을 구성하는지, 또 신청자가 어떠한 규범을, 특히 어떠한“기타 영역(other areas)”의 규범 준수해야 하는지에 대한 설명이 없다는 점을 지적하였다. 패널은 해당 요건이 밝히고 있는 관세, 산업 및 통상, 조세, 신용 및 부채, 검사 및 방역, 곡물 유통 및 환경 보호 등은 명확하다고 보았으며, 신청자가 준수해야 하는 모든 법률을 구체적으로 기술할 필요도 없다고 판단하였다. 그러나 패널은 “기타 영역”의 규범과 관련 중국 법률제도의 지침이 부재한 점은 해당 TRQ와 무관한 법률의 위반을 이유로 신청자를 기각시킬 수 있는 여지를 남긴다고 판단했다. 따라서 패널은 동 기준이 보고서 제116항 상 투명성 및 예측 가능성 의무, 구체적으로 명시된 조건의 이용 의무에 비합치 한다고 판정하였다. 그러나 패널은 공정성 의무와 관련해서는 미국의 주장을 기각하였다.12)
패널은 중국 NDRC의 TRQ 배분 신청자 자격요건 평가 관행과 관련, 2017년 연례 배분 공시 상 8개 기본 요건 중 하나가 “크레딧 차이나(Credit China) 웹사이트 블랙리스트에 올라있지 않아야 한다”는 것을 주지하였다. 중국은 NDRC가 쿼터신청자격 심사 시 개별 기본 요건을 검토하지 않고, 크레딧 차이나를 이용하는 이유를 설명했다. 즉, 기업의 신용 보고서가 기업의 일반 등록 정보, 영업허가, 행정처벌 및 신용등급 등 다양한 정보를 포함하고 있기 때문이다. 중국은 크레딧 차이나의 블랙리스트는 다양한 규범에서의 불이행(non-compliance) 기록을 포함하고 있으나, 실제로는 신청자의 최근 2년 내 산업 및 통상 등록, 조세 납부, 관세, 또는 법원 판정 위반 기록만이 TRQ 배분 신청자격에 영향을 준다고 설명하였다.13)
패널은 이러한 중국 NDRC의 관행이 신청자나 이해관계자가 쉽게 이해거나 구별하기 어렵다는 미국의 주장을 지지하였다. 따라서 패널은 중국의 밀, 쌀 및 옥수수 TRQ 운영이 보고서 제116항 문언상 투명성 및 예측가능성 의무에 비합치하는 것은 아니라고 판정하였다. 또한, 이러한 관행이 중국 법률제도 상 세부적으로 규정되어 있지 않은바 구체적으로 명시된 요건을 이용할 의무에도 비합치 한다고 판정하였다. 한편, 패널은 중국의 법률제도와 NDRC의 관행간 차이가 관련 법률 및 표준에 합치하는 운영으로 볼 수 없기 때문에 동 TRQ의 운영이 보고서 제116항의 공정성 의무와 비합치 한다고 판정하였다.14)
나. 쿼터배분 원칙 및 재분재 절차(allocation principles and reallocation procedures)
중국 NDRC는 연례 배분 공시에 따라 정해진 쿼터배분 대상자에게 TRQ를 배분한다. 2017년 연례 배분 공시에 따르면, TRQ는“신청자의 실제 생산, 운영 능력(기존 생산 및 가공, 실제 수입 성과, 운영 상황 등), 기타 관련 상업표준에 따라” 배분된다.15) 또한, 9월 15일 이전에 반환된 미소진(unused) TRQ의 재분배는 중국 법률제도상 재분배 절차에 따른다. 2003년 잠정조치 제26조(2003 Provisional Measures Art. 26)는“TRQ 재분배 물량은 공표된 적용기준과 선착순 방식에 따라 분배된다”고 규정하고 있다.16)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은“배분원칙(allocation principles)”과 관련하여 ➀ 신청자의“실제 생산 및 운영 능력(actual production and operating capacities)”에 대한 NDRC의 평가, ➁ “기타 관련 상업 표준(other relevant commercial standards)”의 의미 및 관련 요소에 대한 설명이 부재하다고 지적하였다. 중국의 밀, 쌀, 옥수수 TRQ의 배분 원칙이 보고서 제116항의 투명성, 예측가능성, 공정성, 구체적으로 명시된 행정절차 이용 의무를 위반하고 있다고 주장했다.17)
또한, 미국은 재분재 절차(reallocation procedures)와 관련하여 연례 재분배 공지에서 NDRC가 “반환된 쿼터의 재분배를 온라인으로 제출된 신청 순서에 따라 이행할 것”이며, “기준을 충족한 신청자의 전체 수가 재분배 TRQ보다 작을 경우, 모든 신청자의 신청을 충족한다. 기준을 충족한 신청자의 전체 수가 재분배 TRQ보다 큰 경우, 배분 원칙 및 배분 규정(Allocation Principles and the Allocation Rules)에 따라 재분배를 이행한다”고 기술하고 있는 점을 지적하였다. 재분배가 배분 원칙에 근거하고 있고, 이러한 내용이 중국 관련 법률제도 상 정의되거나 설명되지 않은 것은 재분배 절차가 구체적으로 명시되지 않은 것이라고 주장하였다.18)
2) 피소국의 주장
중국은 실제 NDRC 배분 분석에서 가장 무게를 두는 요소(factor)는“실질 수입 성과(actual import performance)”라고 설명했다. 또한, 신규신청자의 경우는 전체 비국영기업의 쿼터가 과거 수입성과가 있는 신청자에게 전부 배분되지 않았을 때만 고려되며, 이 경우 생산능력 정보가 중요 요소가 된다고 설명하였다. 기타 관련 상업 표준도 중국의 양허표(CLII)에서 명시적으로 이러한 근거를 언급하고 있으므로 보고서 제116항 문언상 의무에 위반되지 않는다고 주장하였다. 아울러 보고서 제116항이 NDRC의 개별 신청에 대한 평가 방법을 신청자에게 공지할 것을 요구하지는 않는다고 반박하였다.19)
중국은 쿼터 재분재 절차에서 NDRC는 배분 원칙에 따르지 않는다고 주장하였다. 또한, 재분배는 선착순에 따라 진행된다고 반박하였다.20)
패널의 판단 패널은 미국이 동 배분 원칙이 TRQ 운영의 투명성 의무에 위반된다는 사실 및 중국 법률제도에 평이하고 명백한 세부 조항으로 규정되어 있지 않음을 입증하지 못하였으므로, 중국이 동 배분 원칙의 요소와 관련하여 명백하게 구체화 된 행정절차 이용 의무를 위반하지 않았다고 판정하였다.21)
한편 패널은 중국의 양허표(CLII) 상 “기타 관련 상업 기준(other relevant commercial criteria)”이 포함된 것이 보고서 제116항 상 TRQ 운영의 투명성, 예측가능성 및 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무 준수에 예외를 두거나 약화시키는 것은 아니라는 미국의 주장을 지지했다. 패널은 중국 양허표(CLII) 상 중국의 의무와 보고서 제116항 상 의무를 조화롭게 해석하기 위해서는, 전자가 중국의 쿼터 분배에 여러 다른 허용 방식을 규정하고, 후자가 중국이 선택한 방식을 통해 보고서 제116항 상 의무를 준수하도록 TRQ 배분을 운용하도록 요구해야 함을 의미한다고 보았다. 패널은 또한 이러한 내용은 중국이 선택한 TRQ 배분방식이 “배분기간 개시 1개월 전에 발표되는 특정 요건에 따라 공평한 배분과 쿼터의 완전 소진이 이루어질 수 있도록” 운영 되어야 한다고 규정한 중국 양허표(CLII)에서도 확인할 수 있다고 보았다.22)
중국은 “기타 관련 상업 표준”을 기준에 포함함으로써 NDRC가 특정 사실 상황에서 쿼터 배분 결정을 조정할 수 있는 재량을 규정한다고 하며, 이러한 규정이 WTO 회원국 내 공통적 관행(common practice)이라고 주장하였다. 패널은 관련 내용이 보고서 상에 부재하는 것을 확인하였으나, 보고서 제116항 상 의무를 관련 TRQ 운영에 관한 회원국 당국의 재량권을 저해하는 방식으로 해석되어서는 안 된다는 중국의 주장을 지지하였다. 패널은 중국이 법률 제도상 TRQ 배분 관련 요소 평가의 구체적 방식을 규정할 필요는 없지만, 그렇다고 해서 중국 관련 당국에 제한 없는 재량권을 부여하는 것은 아니라고 판단하였다.23)
결과적으로 패널은 중국이“기타 관련 상업표준”을 기준에 포함하여 신청자나 이해관계자들로 하여금 쿼터 배분 시 NDRC의 고려사항에 대한 정보를 알거나 구별하기 어렵게 함으로써 보고서 제116항 상 투명성 및 예측 가능성 의무를 위반한 것이며, 해당 내용이 중국 법률제도 상 평이하고 명백하게 규정되어 있지 않으므로 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무 역시 위반한 것으로 보았다. 공정성 의무와 관련, 배분 원칙상 “기타 상업표준”이 모호하다는 사실 자체만으로는 중국 TRQ 운용의 위반 사실을 입증하기 어렵다고 보았다. 중국은 실질적으로 NDRC의 TRQ 배분 시 실제 수입 성과를 가장 중요하게 고려하며, 신규신청자의 경우 전체 비국영기업 쿼터가 과거 수입성과가 있는 지원에게 온전히 배분되지 않은 경우에만 고려된다고 설명하였다. 패널은 중국이 이러한 NDRC의 관행을 신청자나 이해관계자들이 알 수 있다는 점을 입증하지 못하여, 보고서 제116항 상의 투명성, 예측가능성 및 공정성 의무를 위반하였다고 판정하였다.24)
미국은 2017년 재분배 공시를 보면 중국 법률제도 상 재분배 절차가 “배분 원칙 및 배분 규정(the Allocation Principles and the Allocation Rules)”에 따라 이행된다고 기술되어 있으며, 이는 2003년 잠정조치(Provisional Measures) 규정에 따라 선착순에 근거(based on the first-come, first-served method)한 반환 쿼터 재분배와 차이가 발생한다고 지적하였다. 미국은 이러한 관련 법률과 관행의 차이가 보고서 제116항 상 구체적으로 명시된 행정절차 시용의 의무에 합치하지 않는다고 주장하였다. 패널은 이와 관련한 미국의 주장을 인용하였다.25)
다. 의견수렴 절차(public comment process)
공공 의견수렴 절차는, 해당 연도의 TRQ 신청 직후 NDRC가 웹사이트에 공개하는 신청기업 정보 공표에 나와 있다. 여기에는 TRQ 신청자 목록 및 해당 기업들의 신청서를 통해 제출된 관련 정보를 포함하며, 해당 제출 정보에 동의하지 않는 경우 공공의“관련 의견을 포함한 피드백(feedback with relevant opinions)”제출이 가능하다. 공공 의견수렴 절차에 관한 추가적인 정보는 제공되지 않는다.26)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 이와 관련하여 중국의 법률제도 상 NDRC가 수렴한 정보를 어떻게 평가하는지, 또 이렇게 수렴한 의견을 신청자에 안내하는지, 이러한 의견에 대한 반박 기회가 신청자들에게 주어지는지 규정되어 있지 않다고 지적했다. 따라서 이러한 정보가“의견제출자의 잠재적 의도, 혹은 제공된 의견 내용에 대한 NDRC나 신청자의 확인 및 반박 불능으로 인해 편견이나 불공평을 초래할 수 있으므로” 보고서 제116항 상 TRQ 운영의 투명성, 예측 가능성, 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무에 위반된다고 주장하였다.27)
2) 피소국의 주장
중국은 보고서 제116항이 공공 의견수렴 과정의 모든 절차를 법률상 규정하도록 요구하는 것은 아니라고 주장하며 미국의 주장에 반박하였다. 중국에 따르면, 의견수렴 절차는“NDRC가 신청자로부터 수령한 정보를 확인하는 추가적 수단(additional means)”이다. 또한 신청자들은 제출의견에 대해 반박 기회가 주어지며, 신청자의 자격요건과 무관한 정보는 고려되지 않는다고 하였다.28)
패널의 판단
패널은 쿼터신청기업 자료의 연례 공표에서 명시적으로 공공 의견 제출의 가능성을 규정하고 있으나, 잠재적 후속 확인 절차나 신청자의 반박 기회 제공에 관한 내용은 없음을 주지하였다. 이러한 중요 정보의 부재는 신청자가 이해관계자들이 관련 규정이나 원칙을 쉽게 이해하거나 분별하지 못하게 한다고 판단하였다. 또한, 패널은 수렴된 의견이 NDRC의 신청자 자격 평가 및 쿼터 배분에 연관되므로 공공 의견수렴 절차에 대한 명확한 절차의 부재는 신청자의 자격 기준 및 배분 원칙의 모호성이나 열린 해석의 가능성이 있는 경우 특히 문제의 소지가 있다고 판단하였다. 따라서 패널은 공공 의견수렴 절차가 보고서 제116항 상 투명성 및 예측 가능성 및 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무에 위반된다고 판정하였다.29)
패널은 상충하는 이해관계가 있는 주체들이 신청자 제출 정보에 대한 의견을 제출할 수 있으나 쿼터 신청자들이나 다른 이해관계자들이 이에 대한 반박 기회가 있는지 명확하지 않은 상황을 편파적이지 않으며 공평하다고 볼 수 없으므로, 동 절차는 보고서 제116항 상 공정성 의무에 위배 된다고 판단하였다.30)
라. 국영기업(STE)과 비국영기업(non-STE)의 쿼터 운영
2003년 잠정조치(Provisional Measure) 제4조는 해당 TRQ를 STE 쿼터와 non-STE 쿼터로 나누고 있으며, 연례 배분공시 해당 연도의 STE 수입쿼터량을 규정하고 있다. 2017년 배분 공시에서는 국영기업의 쿼터를 다음과 같이 규정하고 있다.
“2017년 곡물 수입 관세 쿼터량은, 밀 936만6천 톤으로 국영무역 90%, 옥수수 720만 톤으로 국영무역 60%, 쌀 532만 톤(장립종 266만 톤, 중단립종 266만 톤)으로 국영무역 50%이다.”31)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 중국이 국영기업(STE)과 비국영기업(non-STE)의 TRQ 배분을 “단일 신청 절차(single application process)”로써 운영하는 점을 지적하였다. 미국은 신청자들은 두 선택지 중 하나를 골라야 하고, NDRC의 관련 쿼터 배분이 어떻게 이루어지는지에 관한 정보도 제공되지 않으므로, 이는 보고서 제116항 상 공정성, 예측가능성 및 구체적으로 명시된 행정절차의 이용 의무에 위반된다고 주장하였다. 또한 단일 신청 절차는 각 쿼터의 소진을 저해하는데, 이는 각 유형별 수입 절차에 따라 비용, 시간 제약 및 행정 부담일 뿐 아니라 중국 절차에 내재된 불확실성으로 인하여 신청자들이 TRQ를 신청하지 않거나 적은 쿼터를 신청하게 되기 때문이라고 이유를 밝혔다.32)
또한, 미국은 비국영기업들이 국영기업 쿼터를 할당받기 위한 절차, 즉 비국영기업들은 쿼터 내 수입을 위해 우선 중국 국유기업인 중량집단유한공사(COFCO)와 접촉해야만 하고, 8월 15일 이전에 접촉이 어려운 경우 NDRC로부터 직접 수입이나 타 기업을 통한 간접 수입 허가를 받아야 한다는 점을 지적하였다. 미국 주장에 따르면, 이는 보고서 제116항 상 예측가능성 및 각 TRQ 소진을 저해하지 않을 의무에 위반된다. COFCO는 상기 절차와 같은 사전요건이 적용되지 않기 때문이다. TRQ 배분의 국영기업 쿼터내 수입이 불가능한 비국영기업은 반환 쿼터의 재분재 신청 대상이 될 수 없고, 차기 연도 쿼터의 감축으로 미소진된 TRQ 쿼터에 대해 불이익을 받을 수도 있다. 미국은 NDRC의 수입허가를 위한 절차 내용이 중국 내 법률제도에 명시되지 않은 것은 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무를 위반한 것이라고 주장하였다.33)
2) 피소국의 주장
이에 대해 중국은 NDRC가 실제로 모든 국영기업 TRQ를 COFCO에 배분하고 있으며 COFCO는 미소진 쿼터의 반환 의무가 없으므로 미국의 주장이 적절하지 않다고 반박하였다. 또한, 비국영기업 TRQ 신청자들은 비국영기업에 할당된 쿼터만이 적용되는바, 이들에게 국영기업의 쿼터 할당 정보를 제공할 이유는 없으며, 비국영기업에 대한 국영기업 쿼터의 재분재는 “가정된(hypothetical)” 상황에 불과하다고 반박하였다.34)
패널의 판단 패널은 쿼터 신청자나 이해관계자들이 NDRC가 STE와 non-STE TRQ를 어떻게 결정하는지 쉽게 이해하거나 구별하기 어렵다는 점을 근거로, 동 절차의 운영이 보고서 제116항의 투명성, 예측 가능성, 구체적으로 명시된 행정절차 이용의 의무에 합치하지 않는다고 판단하였다.35)
패널은 NDRC의 STE와 non-STE 쿼터 배분 및 각 쿼터 내 수입 절차의 차이로 인한 불확실성이 보고서 제116항 문언상 투명성, 예측가능성, 구체적으로 명시된 행정절차 이용 의무에 위반된다고 판단하였다. 그러나 그러한 불확실성의 존재만으로 각 쿼터소진을 저해하지 않을 의무를 위반한다고 볼 수 없다고 판단하였다. 패널은 TRQ는 저율의 관세를 적용받는 일종의 특혜 혹은 상업적 이점에 해당하는 것으로, 미국은 NDRC의 STE 및 non-STE 쿼터가 그 자체가 신청자들이 쿼터를 신청하지 않거나 적은 물량으로 신청하여 그러한 특혜를 포기하도록 하였다는 사실을 입증하지 못했다고 결론 내렸다.36)
COFCO에 STE 쿼터 전체를 할당한 것과 미소진된 쿼터의 반환 의무를 적용하지 않은 NDRC의 관행과 관련, 패널은 중국 국내 법률제도의 여러 조항이 STE 쿼터를 non-STE 신청자에게 할당할 수 있도록 규정하고 있다는 미국의 주장을 지지했다. 즉, 패널은 2003년 잠정조치 제4조가 STE 쿼터물량은 STE를 통해서만 수입되어야 한다고 규정한 것은, non-STE 신청자가 STE 쿼터물량을 할당받는 것이 불가능한 경우라면 불필요한 내용일 것이라고 판단하였다. 또한, 패널은 동 조항은 문언상 non-STE 신청자가 STE 할당 쿼터 또는 non-STE 할당 쿼터 중 하나, 아니면 양 쿼터를 모두 할당받을 수 있다고 보았고, 실제로 중국은 NDRC가 STE TRQ 물량을 non-STE 신청자에게 할당하는 것을 금지하는 법적 근거가 없다며 중국의 반박 주장을 기각하였다.37)
미소진 쿼터 반환 의무 미적용과 관련, 패널은 해당 의무가 중국 국내 법률제도에 규정되어 있으며 일반적으로 모든 TRQ 신청자들에게 적용가능하다는 미국의 주장을 확인하였다. 2003년 잠정조치 제23조는 “농산물 수입 관세쿼터를 할당받은 최종사용자가 전체 쿼터 물량 수입 계약을 성사시키지 못했거나, 수입 계약을 완전히 이행하지 못하거나, 당해 연도에 이미 전체 쿼터 물량이 적용되었을 경우, 최종사용자는 9월 15일 이전에 원 인증 당국에 소진하지 못한 쿼터물량을 반납해야 한다”고 규정하고 있다. 따라서 미소진 TRQ 반환 의무는“최종사용자(end-users)”에 적용되며, 상기 잠정조치 제39조는 최종사용자를 “농산물 수입 관세쿼터를 직접 신청하고 할당받은 제조 기업, 거래자, 도‧소매업자 등”으로 정의한다. 중국 국내 법률제도 상 정의와 중국측 확인 내용을 바탕으로, 패널은 COFCO와 같은 STE가 최종사용자로 고려되어서는 안 되고 따라서 미소진 TRQ 물량 반환 요건에 귀속되어서는 안 된다고 판단할 수 없다고 결론 내렸다.38)
중국 국내 법률제도와 NDRC의 관행의 차이는 NDRC가 STE와 non-STE 쿼터 관리 시 적용 가능한 관련 법을 이용하지 않음을 보여준다. 보고서 제116항 공정성의 의무는 중국 당국이 TRQ를 비편파적으로 공평한 방식으로 관련 법규에 따라 운영할 것으로 요구하고 있다. 패널은 NDRC의 관행이 쿼터신청 자격 기준, 배분 원칙 및 미소진 쿼터 물량 반환 등 관련 법을 따르지 않음으로써 보고서 제116항 상 공정성 의무를 위반하였다고 판단하였다.39)
결론적으로 해당 TRQ 소진에 대한 NDRC 관행의 함의에 대해서 패널은, 이러한 관행이 non-STE가 이용할 수 있는 특정 쿼터를 배제하는 결과를 초래한다는 미국의 주장을 지지하였다. 패널은 중국의 해당 TRQ 운영이 쿼터 소진을 제한하는 결과를 초래하는 만큼 보고서 제116조 상 각 TRQ 소진을 저해하지 않는 방식으로 TRQ를 운영해야 하는 의무에 위반된다고 판정하였다.40)
non-STE의 STE 쿼터 내 수입을 위한 절차와 관련, STE TRQ 물량을 할당받고자 하는 non-STE는 지정된 STE를 통해 수입해야 하며, 8월 15일 이전까지 받지 못하는 경우, 직접 수출이나 기타 업체를 통해 수출할 수 있도록 NDRC의 허가를 득해야 한다. 이와 관련 지정된 STE는 COFCO가 유일하며 COFCO는 중국의 국내규정 상 non-STE와의 계약 의무가 없다. 또, 중국의 국내법상 STE 쿼터를 할당받은 non-STE가 8월 15일 이후 COFCO 거치지 않는 수입허가를 위한 절차가 명시되어 있지 않다. 따라서 패널은 쿼터 신청자들과 기타 이해관계자들이 어떻게 STE 쿼터 내에서 밀, 쌀, 옥수수를 수입할 수 있는지 예측하기 어렵기 때문에, 동 절차가 보고서 제116항 상 예측가능성 의무 및 구체적으로 명시된 행정절차의 이용 의무에 합치하지 않는다고 판정하였다. 패널은 동 절차로 인해 non-STE의 STE TRQ 물량 활용 가능성과 향후 재배분 참여하고 TRAQ 배분을 할당받을 수 있는 능력에 제약이 발생하므로, 중국의 TRQ 운영 방식이 보고서 제116항 상 각 쿼터 소진을 저해하지 않도록 운영할 의무를 위반한다고 판단하였다.41)
마. 정보공개(Public Notice)
연례 배분공시는 해당 연도의 전체 TRQ 할당량이 공표된다. 정보공개와 관련 쟁점이 되었던 부분은 중국이 실제 배분되고, 반환 및 재배분된 전체 및 개별 쿼터 신청자의 TRQ 물량을 공개하지 않았다는 점이었다.42)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 중국이 ➀ 전체 TRQ 배분 물량과 국영기업(STE) 및 비국영기업(non-STE) 쿼터 할당물량, ➁ 전체 반환 TRQ 물량, ➂ 재배분 가능한 전체 TRQ 물량, ➃ 재배분된 TRQ 물량, ➄ TRQ 배분 및 재분재를 할당받은 개별 기업명, ➅ 개별 피할당 기업의 TRQ 물량, ➆ 개별 피할당 기업의 재분배 TRQ 물량 등의 정보를 공개하지 않음으로써, 보고서 제116항 상 투명성 의무를 위반하였다고 주장하였다.43)
또한, 중국이 ➀ 반환된 TRQ 물량, ➁ 재배분 가능한 전체 TRQ 물량, ➂ 재배분된 전체 TRQ 물량, ➃ TRQ 재분배를 할당받은 개별 기업명, ➄ 개별 피 할당 기업에게 재배분된 TRQ 물량 등을 공개하지 않음으로써, 보고서 제116항 상 예측 가능성 의무를 위반하였다고 주장하였다.44)
미국은 중국이 ➀ 배분된 TRQ 물량과 그 중 STE와 non-STE의 할당 비율, ➁ 반환된 전체 TRQ 물량과 그 중 STE와 non-STE의 할당 비율, ➂ 재배분 가능한 TRQ 물량과 그 중 STE와 non-STE의 할당 비율, ➃ 재배분된 TRQ 물량과 그 중 STE와 non-STE의 할당 비율, ➄ TRQ 배분 또는 재배분을 할당받은 업체명, ➅ 개별 기업에게 배분된 TRQ 물량, ➆ 개별 기업에게 재배분된 TRQ 물량 등을 공개하지 않음으로써, 보고서 제116상 각 쿼터의 소진을 저해하지 않는 방식으로 운용할 의무를 위반하였다고 주장했다.45)
2) 피소국의 주장
중국은 미국이 주장하는 정보공개의 범위가 지나치게 광범위하며, 미국이 요구하는 추가정보는 합리적인 투명성 정의와 맞지 않다고 반박하였다. 또한 NDRC의 TRQ 배분 및 재분배 물량과 관련하여 추가적 정보가 필요한 신청자는 당국에 요청 가능하다고 언급하였다. 중국은 재분배 가능한 반환 TRQ 물량의 경우 중국 국내 법률 및 양허표의 이행 스케줄 상 재배분 신청 제출기한 이전에 공개가 불가능하다고 설명하였다.46)
패널의 판단 보고서 제116항 상 TRQ 운영의 투명성 의무는 구체적인 정보의 공개를 요구하지 않는 일반적인 의무로서, 미국이 주장하는 세부적 유형의 정보의 공개 역시 요구하지 않는다. 이는 관세 및 무역에 관한 일반협정(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, “GATT“) 제XIII.3조 등 관련 협정의 다른 조항에서 특정 유형의 정보를 공개 혹은 통지하도록 되어 있는 것과는 대조적이다. 또한, 보고서 116항의 투명성 의무는 신청자와 이해관계자들이 쉽게 이해하고 구별할 수 있는 관련 규정이나 원칙을 통해 TRQ를 운영하는 것을 요구하고 있다. 패널은 미국이 요구하는 NDRC의 TRQ 배분 및 재분배 결과 데이터를 공개하는 것이 신청자 및 이해관계자들이 중국의 해당 TRQ 관련 규정 및 원칙의 이해 개선과 무관하다고 보았다. 따라서 패널은 보고서 제116항의 투명성 의무과 관련한 미국의 주장을 기각하였다. 또한 유사한 이유로 예측 가능성 의무 위반에 관한 미국의 주장 역시 기각하였다.47)
패널은 또한 미국이 중국이 각 쿼터 소진을 방해하지 않도록 TRQ를 운영해야 할 의무를 위반하였다는 사실도 입증하지 못했다고 판단하였다. 미국은 NDRC의 배분 및 재배분 절차의 결과가 곡물 수출입자들이 쿼터 내에서 밀, 쌀, 옥수수 상품 계약을 할 수 있도록 하는데 필요하다는 전제로 정보 공개를 요구하였다. 그러나 패널은 중국 국내 법률이 TRQ 피할당자들이 쿼터 배분 및 재배분 결과를 공개하거나 곡물 수출자와 거래를 할 수 없게 하는 규정은 없다는 것을 확인하였다. 또한, 패널은 미국이 반환 TRQ 물량과 재분배 가능 물량이 공개되지 않으므로 재분배 신청자들이 감소하거나 신청물량이 감소할 수 있다는 주장은 입증하지 못했다고 판단했다. 신청자들은 NDRC가 반환된 물량을 재분배 할당한다는 것을 알고 있으며, 정확한 배분 물량 정보가 없다고 해서 신청자들이 쿼터 추가 배분의 혜택을 포기할 이유는 없다고 결론 내렸다. 또한, 중국 국내법 및 양허표상 쿼터 재분배 일정과 관련, NDRC가 TRQ 재분배 신청 마감 전에 전체 재분배 가능 TRQ 물량을 공개하는 것이 어렵다는 중국의 주장을 지지하였다.48)
바. 쿼터 내에서 수입된 밀, 쌀, 옥수수의 이용조건(usage requirements for wheat, rice, and corn imported under TRQ allocations)
2017년 배분 공시에서 쿼터 내 수입된 밀, 쌀, 옥수수의 이용조건은 다음과 같다.49)
“신청자에게 할당된 곡물 수입쿼터는 자체적으로 이용해야 하며(must be self-used), 수입 곡물은 해당 업체가 가공해야 한다. 수입 밀과 옥수수의 경우는 자체 공장에서 가공‧이용해야 한다. ...수입 쌀의 경우는 업체 자체 명의로 판매 조직되어야 한다. 여러 가공업체가 있는 그룹 기업의 경우 각 처리 공장 명의로 독립적으로 수입 쿼터를 신청 사용해야한다. ... 무역 기업으로 쌀 수입 TRQ를 신청하는 경우에는 그룹 본사나 계열사 명의로 신청할 수 있으나, 본사와 계열사가 동시에 신청할 수는 없다.”
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 중국이 상기한 바와 같은 쿼터 내에서 수입된 밀, 쌀 및 옥수수 이용의 조건을 부과하는 것이 보고서 제116항 상 각 쿼터 소진을 저해하지 않는 방식으로 TRQ를 운영할 의무를 위반한 것이라고 주장했다. 쿼터 할당 기업이 자체 공장에서 가공하지 않은 밀과 옥수수를 판매할 수 없는 것은 “업무적 필요와 계획이 변경되었을 때” 불확실성과 비용을 증가시킨다고 주장하였다. 쿼터 피할당 기업은 미소진 쿼터가 발생하는 경우, 차기 연도 쿼터에서 할당 쿼터가 감축되는 불이익이 발생하므로, 이러한 이용조건은 쿼터 신청자에게 더 적은 TRQ 물량을 신청하도록 유도한다. 이는 결과적으로 TRQ내 수입을 제한하므로, 미국은 동 이용조건이 보고서 제116항 상 각 TRQ 소진을 저해하지 않을 의무를 위반한다고 주장하였다.50)
2) 피소국의 주장
중국은 상기 이용조건과 미사용에 대한 불이익은 TRQ 소진을 위해 필요한 조치로 양허표(CLII)에서 관련 내용을 찾아볼 수 있어 보고서 제116항에 합치한다고 주장하였다. 중국은 해당 내용은 쿼터 신청자들이 경쟁자들의 쿼터 할당을 줄이기 위한 목적으로 불필요한 과다 물량을 신청하는 것을 방지한다고 하였다. 또한 중국은 NDRC가 피할당 기업이 가공요건을 준수하는지 매일 모니터링하는 것도 아니며, 예상치 못한 이유로 전체 할당을 가공하지 못하다고 하더라도 별도의 불이익이 있는 것은 아니라고 주장하였다. 즉, 중국은 해당 요건들은 신청자들이 쿼터 물량 이용에 대한 책임감을 부여하여, 효과적인 이용을 도모하고, 불법적인 쿼터 판매를 억지하지 위한 것이라고 반박하였다.51)
패널의 판단 패널은 TRQ 쿼터 내에서 수입된 밀과 옥수수의 이용조건이 수입 기업들에게 가장 효율적이고 상업적으로 더 나은 방법으로 이용할 수 없도록 제약한다는 미국의 주장을 지지하였다. 패널은 이용조건에 따라 수입업체들은 TRQ 신청 시 자체 공장의 가공 능력을 고려하여, 미소진 쿼터로 인한 불이익이 발생하지 않도록 과도한 주의(overly cautious)를 기울일 수 밖에 없을 것이라고 판단했다. 패널은 이러한 이용조건은 중국의 밀과 옥수수 TRQ 소진을 제약하는바, 각 TRQ 소진을 저해하지 않도록 운영해야 하는 보고서 116항 상 의무에 위반된다고 판단했다.52)
중국은 양허표(CLII) 상 미소진 쿼터에 대한 불이익(penalties)과 TRQ 시행 첫 해에 쿼터 배분 시 신청자의 생산능력(production capacity)를 고려해야 한다는 내용이 중국 TRQ의 이용조건과 쿼터 미소진 시 차기 쿼터 감축의 불이익을 정당화한다고 주장하였다. 패널은 여기서 미국이 미소진 쿼터에 대한 불이익 자체(per se)에 문제를 제기한 것은 아니라고 하였다. 패널은 이어 동 쟁점의 핵심은 그러한 이용조건이 쿼터 소진을 저해하는 방식으로 운영되고 있는가 여부라고 보았다. 따라서 패널은 중국의 반박 주장은 동 사안과 크게 관련이 없다고 판단하였다.53)
한편, 중국은 해당 이용조건이 신청자로 하여금 상업적 목적이 아닌 경쟁자 방해의 목적으로 과다한 쿼터를 신청하지 못하도록 억지하는 효과가 있다고 주장하였다. 패널은 이에 대해 그러한 부정적 목적으로 쿼터를 신청한 기업들이야말로 미소진 쿼터에 대한 불이익을 통해 충분히 억제될 수 있다고 결론 내렸다.54)
또한, 상기 이용요건을 집행하는 NDRC의 관행과 관련, 패널은 미국의 주장을 지지하였다. 해당 이용조건은 중국 법률상 일반적으로 모든 상황에 적용되는 것으로, 중국은 수입업체가 예상 밖의 이유로 할당된 쿼터물량 전체를 가공할 수 없게 되었을 때 NDRC가 이용조건과 그에 따른 불이익을 적용하지 않는다는 내용을 쿼터 신청자들이 알고 있고, 실제 그렇게 집행한다는 내용에 대한 증거를 제출하지 못했다. 따라서 패널은 이러한 관행이 보고서 제116항 상 예측 가능성 의무와 구체적으로 명시된 행정절차에 따른 운영 의무를 위반한다고 판단하였다.55)
중국 TRQ의 수입쌀 이용조건과 관련, 미국은 해당 이용조건이 수입 밀과 옥수수 이용조건과 다른 내용임에도 불구하고, 이러한 이용요건이 수입업체에 어떻게 상업적 요구나 계획 변경에 대응할 수 없어 비용을 상승하게 하는지 설명하지 않았다. 또, 이용조건의 내용이 불분명하다는 점과 TRQ 소진에 대한 제약 효과를 발생시킨다는 주장에 대해서도 별도의 설명이 없이 이전의 주장을 반복하였다. 패널은 제소국이 단지 증거만을 제출하고 패널에게 WTO 비합치성의 주장을 예측하도록 할 수 없다고 판단하고 동 쟁점 사안에 대해 미국이 일응 사건의 비합치성을 입증하지 못하였다고 결론 내렸다.56)
중국의 농산물 TRQ 제도는 WTO 가입 시부터 쿼터 배정의 투명성과 예측 가능성이 미흡하고, 중앙정부와 지방정부의 이중 관리로 통일성과 편의성이 부족하며, TRQ 관리품목이 국영무역 품목이라는 점에서 비국영무역기업의 참여가 제한되어 공평성과 비차별성 측면에서 문제가 적지 않다는 우려가 있었다. 이러한 까닭에 중국이 WTO 농업위원회에서 회원국들로부터 시장 접근 분야의 농업통상 현안으로 가장 많이 질의를 받은 것도 TRQ 관련 사항이었다. 이 분쟁은 중국 농업시장에 대한 이러한 오래된 현안을 그 배경으로 하고 있다.
이 분쟁에서 중국은 최종적으로 패소하였다. 패널은 중국의 밀, 쌀, 옥수수 TRQ 제도가 전반적으로 중국 가입 작업반 보고서 제116항에서 약속한 투명성, 예측 가능성, 공정성, 구체적으로 명시화된 행정절차 규정에 의한 쿼터 관리 의무 및 쿼터의 소진(이용)을 저해하지 않을 운영 의무를 위반했다고 판단하였다. 패널 보고서의 권고 및 판정에 따라 중국에 대해 밀, 쌀, 옥수수 TRQ 관리제도의 개선 의무가 부과되었다.
한편, 이와 관련하여 중국은 해당 TRQ 제도를 일부 개선하였으나57), 미국은 중국의 이행조치가 불충분하다며 이를 인정하지 않았다. 이러한 내용은 2020년 1월 서명한 미중 무역분쟁 1단계 합의안에서도 그대로 드러나는데, 미국은 중국이 동 분쟁 관련 최종패널 보고서와 WTO 농업협정에 부합하도록 제도를 개선해야 한다는 점을 명시하였고, 중국 측의 구체적인 개선 조치 사항을 추가적으로 제시하였다. 이 문제가 지금도 미중 분쟁의 현안으로 남아 있는 것이다.
동 분쟁과 관련된 중국 TRQ의 관리 품목인 밀, 쌀, 옥수수는 주요 식량자원으로서 국영무역으로 관리하는 것이 중국의 최우선 국정과제에 속하는 만큼, 미국이 요구하는 수준으로 시장을 개방할 가능성은 크지 않으며, 현행 제도의 부분적인 보완만 지속할 것으로 예상된다. 특히 이 문제가 지금 새롭게 국제사회의 주목을 끌고 있는 식량안보와 맞닿아 있어 중국이 이 문제에 더욱 민감하게 반응할 가능성이 있다. 패널 판정에 부합하는 정도의 제도 개선은 기대하기 어렵고 부분적인 조정 작업이 현실적일 것으로 볼 수 있는 또 다른 이유이다.
한편 이 분쟁에서는 국영기업과 비국영기업을 구분하여 검토를 진행하였다. 법리적으로 양자가 전혀 성격을 달리하며 WTO 협정을 적용하는 맥락에서 서로 달리 취급되어야 함은 당연하다. 그런데 문제는 국영기업과 비국영기업을 구분하는 기준선이 분명하지 않고 때로는 다양한 이견이 존재한다는 점이다. 특히 중국의 경우 국영기업과 비국영기업을 구별하는 기준은 다른 나라에 비해 더욱 혼돈스럽다. 여러 형태로 중국 정부기관이 지분을 갖거나 영향력을 행사하며 지방정부 단계에서도 다양한 연결점이 있다. 따라서 어디까지 국영기업이며 어디서부터 비국영기업인지 여부가 항상 명확하지만은 않다. 이러한 부분을 다루지 않은채 국영기업과 비국영기업의 형식적 분류를 전제로 서로 다른 평가를 진행하는 것은 실제 현장에서는 적용하기 어려울 가능성도 있다.
작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) 중국의 WTO 가입 작업반보고서, WT/ACC/CHN/49 (1 October, 2001).
2) WTO 패널 보고서, China – Tariff Rate Quotas(TRQ) for certain Agricultural Products, WT/DS517/R (2019.5.28. 채택), para. 2.2.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.1.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.2.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.4.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.6.
7) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.8.
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.25.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.26.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.30.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.36.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.39.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.44.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.47.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.50.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.51.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.52.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.57.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.53.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.56.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.62.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.64.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.65.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.65.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.74.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.77.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.78.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.79.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.83.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.85.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.88.
32) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.92.
33) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.94.
34) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.93.
35) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.98.
36) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.99.
37) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.101.
38) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.109.
39) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.110.
40) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.112.
41) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.116.
42) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.119.
43) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.120.
44) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.121.
45) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.122.
46) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.124.
47) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.127.
48) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.134.
49) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.138.
50) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.139.
51) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.140.
52) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.145.
53) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.149.
54) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.150.
55) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.154.
56) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.160.
57) 2020년 2월 17일 중국이 WTO 분쟁해결기구 판정 권고에 따라 밀, 쌀, 옥수수 TRQ 제도 개선 이행사항을 보고.
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