China vs. US - Audiovisual 사건 (DS363, 2009.12.21.-상소기구).pdf
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[중국 WTO 가입 의정서(Protocol on the Accession of the People's Republic of China)]
본 사건의 제소국은 미국이고 피소국은 중국이다. 제3자 참여국은 호주, EC, 일본, 한국 및 대만이다.
2008년 3월 27일 당사국은 다음과 같은 패널 구성에 합의하였다.
ㅇ 의장: Florentino P. Feliciano
ㅇ 패널위원: Juan Antonio Dorantes, Christian Haberli
동 분쟁의 상소 건에 대한 상소위원은 다음과 같다.
ㅇ 의장: Jennifer Hillman
ㅇ 상소위원: Shotaro Oshima, Ricardo Ramirez-Hernandez
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
미국은 중국의 독서 자료, 시청각 홈 엔터테인먼트(audiovisual home entertainment,“AVHE”) 제품, 녹음물 및 극장 개봉용 영화와 관련된 일련의 조치가 WTO 협정 위반이라고 주장하였다. 미국이 문제삼은 조치는 관련 상품의 중국 수입, 중국 내 배포, 그리고 관련 서비스 혹은 서비스 제공자와 관련되어 있다. 미국은 중국이 국영기업에 대해서만 무역권을 제한적으로 허용함에 따라 중국 내 여타 기업과 외국 기업 및 개인의 독서자료, AVHE 제품, 녹음물 및 극장 개봉용 영화와 관련한 수입 권리를 부당하게 제한하고, 수입된 독서자료, 전자 유통을 위한 녹음물, 그리고 극장 개봉용 영화에 대하여 내국민 대우를 제공하지 않는다고 주장하였다. 미국은 중국의 “무역권” 관련 의무가 WTO 가입 의정서(“의정서”) 제1.2항, 제5.1항, 제5.2항, 그리고 중국 WTO 가입 실무 작업단 보고서(“보고서”) 제83항과 제84항에 명시되어 있음을 주장하며, 이에 근거하여 중국의 무역권 의무 위반을 이유로 WTO 분쟁해결절차를 개시하였다.
이에 대해 중국은 미국이 이의를 제기한 여러 조치들은 이번에 설치된 WTO 패널의 판정 권한 밖에 있는 사항이라며 이의를 제기하였다. 이러한 중국의 이의에 대해, 패널은 중국의 독서 자료 관련 조치가 GATT 제III.4조와 불합치한다는 미국의 주장은 양자협의 과정에서 충분히 논의되지 않았다 하더라도 패널 권한 내의 주장이라고 결론 내렸다. 나아가 미국이 패널 요청에 따라 전자 출판물을 제외하였으므로, 패널 판정은 책, 신문, 및 정기 간행물에만 국한될 것이라고 결정하였다.
(2) 판정요지
가. 패널은 독서자료, AVHE 제품, 녹음자료 및 영화수입권을 국영기업에게만 부여하거나 중국 내 외국기업의 수입을 금지하는 조치가 의정서 제1.2항, 제5.1항, 제5.2항, 그리고 보고서 제83항 d와 제84항 a 위반이라고 판정하였다. 또한 2001 시청각 제품 규정(2001 Audiovisual Products Regulation, “시청각 제품 규정”) 제5조와 시청각 제품 수입 규칙과 제7조 관련하여, 중국이 외국기업에 대해 “비재량적 방식”으로 무역권을 부여해야 하는 의무를 위반했다고 판정하였다. 중국은 극장 개봉용 영화 및 미완성된 시청각 제품 관련 판정 일부에 대해 상소하였으나, WTO 상소기구는 패널의 판정을 지지하였다. 나. 완성된 녹음물을 포함한 독서 자료 및 완성된 시청각 제품의 수입을 규제하는 조치가 GATT 제XX조 제(a)호에 따라 정당화 된다는 중국의 주장에 대해, 상소기구는 중국이 관련 조항이 공중도덕을 보호하기 위해 “필요한” 조치라는 점을 입증하지 못했다며 패널의 결론을 지지하였다.
본 사안에서 제소의 근거가 된 협정 및 조항은 의정서 제1.2항, 제5.1항 및 보고서 제83항, 제84항, 시청각 제품 규정 제5조와 시청각 제품 수입 규칙과 제7조이다. 미국은 중국이 여러 조치를 통해 외국 기업이나 외국인이 제품을 수입하는 것을 허용하지 않으며, 마찬가지로 중국에 있는 일부 기업, 즉 중국 정부가 승인하거나 지정한 중국 국영 기업만이 제품을 수입할 수 있도록 허용하고 있다고 주장하였다. 따라서 이처럼 제품과 관련하여 현재 중국의 무역권 체제를 확립하는 조치는 의정서 제5.1항, 제5.2항 및 보고서 제83항과 제84항이 포함된 가입 의정서 제1.2항에서 규정한 중국의 의무와 불합치한다고 주장하였다.
미국이 불합치라고 주장하는 중국의 조치 중 첫 번째는 중국의 국영기업에게 무역권을 국한함으로써 중국 내 기업과 외국 기업 및 개인의 독서자료, AVHE 제품, 녹음물, 및 극장 개봉용 영화와 관련한 수입권을 부당하게 제한하는 것으로 협의가 제기된 조치이다. 두 번째는 독서자료의 유통과, AVHE 제품 및 녹음물의 유통 서비스와 관련된 중국 정부의 조치들이다. 구체적으로 미국은 해당 조치들이 외국인 투자기업의 독서 자료 총판, 전자출판물 도매, 수입 독서 자료의 유통을 금지하고, 독서 자료의 하위 유통이 허용된 외국인 투자기업에는 중국 국영 유통업자들에게 적용되는 것보다 더 많은 요구 사항이 부과된다고 주장하였다. 이러한 요구 사항은 등기 자본금, 운영 조건, 설립 전 법적 기준 준수, 심사 및 승인 과정, 그리고 의사 결정 기준과 관련이 있는 것으로 드러났다. 또한 해당 조치들은 AVHE 제품의 유통을 위한 상업적 주재 (commercial presence)를 대부분이 중국 소유인 중국-외국 합작기업으로 제한한다고 주장하였다. 마지막으로 미국은 중국의 조치들이 수입된 독서 자료, 전자 유통을 위한 녹음물, 그리고 극장 개봉용 영화와 관련하여 내국민 대우를 제공하지 않는다고 주장하였다.
동 분쟁의 사실관계를 살펴보기 위하여 크게 세 가지 유형의 중국 조치에 대해 알아보도록 하겠다. 첫 번째는 무역권과 관련한 중국의 조치이다. 중국은 특정 중국 국영기업에게로 독서자료, AVHE 제품, 녹음물 및 극장 개봉용 영화의 수입권을 제한함으로써 외국인 투자기업과 중국 민간기업이 이와 같은 수입 활동에 참여하는 것을 금지하고 있다. 이러한 제품 중 일부를 수입하기 위해서는 중국 국영 수입 업체가 관련 규제 기관의 승인을 받아야 하며, 그 외의 제품들에 대해서는 중국 국영 수입 업자가 중국 정부에 의해 “지정”되어야 한다.1)
또한 중국의 조치는 AVHE 제품의 수입을 엄격하게 통제한다. AVHE 제품에 대한 무역권 제한을 규정하는 부문별 조치는 다음과 같다: 시청각 제품 규정, 시청각 제품 수입법(Audiovisual Products Importation Rule) 및 시청각 (하위) 유통법(Audiovisual (Sub-)Distribution Rule).2) 중국은 AVHE 제품을 포함한 수입 시청각 제품을 완제품 여부에 따라 규제하고 있다. AVHE 완제품은 합법적으로 중국 밖에서 생산 및 복제가 가능하며 소비자가 사용하기 전에 중국에서 추가 생산 또는 복제가 필요하지 않다. 미완성 AVHE 제품은 중국에서 판매할 복사본을 출판하고 제조하는 데 사용되는 마스터 복사본이다. 중국은 완성된 시청각 제품을 수입할 수 있는 무역권을 중국 국영 기업인 CNPIEC로 지정하였다. 마찬가지로 미완성 시청각 제품에 대해서도 중국의 완전 국영 기업만이 수입에 참여할 수 있도록 되어 있다.3)
중국은 녹음물을 위한 고유한 무역권 시스템을 제공하는 대신, AVHE 제품의 수입을 관리하는 법적 조치에 녹음물을 포함한다. 이러한 조치에는 출판 규정, 수입 규정, 시청각 제품 규정, 시청각 제품 수입법, 시청각 (하위) 유통법 등이 해당한다.4) 본 중국 정권 아래에서 중국은 극장 개봉을 위한 영화를 수입하기 위해 오직 하나의 국영 기업만을 지정하였는데, 해당 기업은 중국 영화 그룹의 자회사인 중국 영화 수출입 공사이다. 이러한 독점권은 영화가 수익 공유 기준으로 수입되는지, 혹은 고정 수수료 기준으로 수입되는지와 관계없이 모든 극장 개봉용 영화에 적용된다.5)
두 번째 유형은 유통과 관련한 중국 정부의 조치이다. 중국은 외국인 투자기업이 전자출판물의 총도매뿐만 아니라 모든 독서 자료의 총유통에도 관여하는 것을 금지하고 있다. 또한 중국은 외국인 투자기업들이 수입된 독서 자료의 유통에 관여하는 것을 금지하고 있다.6) 중국은 독서 자료의 유통 체제를 다음과 같은 조치를 통해 유지하고 있다: 출판물 시장 규칙(Publications Market Rule), 출판물 (하위) 유통 규칙(Publications (Sub-) Distribution Rule), 하위 유통 절차(Sub-Distribution Procedure), 수입 출판물 구독 규칙(Imported Publications Subscription Rule) 등.7)
중국은 외국인 투자기업들이 중국에서 출판되는 서적, 신문, 정기 간행물과 같은 한 가지 유형의 독서 자료 관련 유통에 참여하는 것만을 허용하고 있다.8) 이와 더불어 AVHE 제품의 유통을 관리하는 중국의 규제 체제는 기업의 형태(중국-외국 합작 기업)나 외국인 투자 비율(대부분을 중국인이 소유) 등의 조건을 통하여 외국인 투자기업의 유통에 많은 제한을 부과한다. 이에 따라 시청각 유통 서비스를 할 수 있는 외국인 투자기업은 중국인이 지분 대부분을 소유하고 있는 중국- 외국 합작기업이 유일한 실황이다. 또한, 중국은 AVHE 제품의 하위 유통에 종사하는 중국인 소유 기업에 적용되는 요건과 다른 특정 요건을 중국-외국 합작기업에 부과함으로써 또 한 번의 차별을 시행하고 있는 것으로 드러났다. 더 나아가 AVHE 제품의 하위 유통을 이처럼 제한한 후에도, 중국은 완전한 중국 소유 기업에는 적용되지 않는 수많은 다른 요구 사항을 해당 형태의 기업에 부과하였다. 이러한 요구 사항은 운영 기간 제한, 설립 전 위반 조건, 그리고 승인 프로세스 의무 등의 형태로 나타나고 있다.9) 중국은 또한 외국인 투자기업의 전자적 유통을 금지함으로써 녹음물 유통에 참여하는 것을 크게 제한하고 있다. 이러한 제한은 (1) 인터넷 문화 규칙(Internet Culture Rule), (2) 인터넷 문화에 관한 회람 공한(Circular on Internet Culture), (3) 네트워크 음악 의견(Network Music Opinions), (4) 추가 관련 의견(Several Opinions)과 같은 네 가지 조치를 통해 유지되고 있다. 한편, 이러한 제한은 완전 중국 소유의 기업에는 적용되지 않는 것으로 나타났다.10)
마지막 유형은 수입 제품에 대한 중국의 대우이다. 중국은 자국 제품에 비해 수입 독서자료, 녹음물, 극장 개봉용 영화에 불리한 유통 요건을 유지하고 있다. 첫째, 중국의 구독제도는 중국으로 수입되는 많은 독서 자료의 유일한 유통 채널로 운영되고 있다. 이에 반해 자국의 독서 자료는 이러한 제한에서 자유로운 것으로 밝혀졌다. 둘째, 전자적 유통을 위한 수입 녹음물은 유통 전에 중국 문화부(Ministry of Culture, “MOC”)의 사전 승인을 받아야 한다. 반면에 자국 녹음물은 이러한 승인을 필요로 하지 않고, MOC에 등록만 하면 되는 체제가 유지되고 있다.11) 셋째, 극장 개봉용 수입 영화의 유통은 중국 정부에 의해 지정된 두 개의 중국 국영 배급사 중 하나를 통해 이루어져야만 한다. 해당 배급사들은 동일한 양식의 계약을 사용하며, 주요 조건의 협상이 전혀 허용되지 않는다. 이와는 대조적으로, 국내 영화의 경우 중국의 모든 영화 배급사를 통해 배급될 수 있으며, 해당 배급은 영화의 기술적 준비, 마케팅 등을 모두 고려하여 상업적으로 협상된 조건에 근거하여 진행된다.12) 수입 출판물 구독 규칙은 이러한 제한적인 유통 체제를 구현하는 것에 핵심적인 역할을 하는 조치이다. 해당 조치에 따르면, 제한된 유통 범주에 속하는 모든 수입 신문과 정기 간행물, 수입 도서와 전자 출판물은 완전 중국 국영기업의 구독을 통해서만 유통될 수 있다. 그러나 자국 서적, 신문 및 정기 간행물은 외국인 투자기업이 하위 유통할 수 있고, 완전 중국 소유 기업(민영 기업 포함) 및 중국 국영 기업이 구독을 포함한 여러 방식을 통해 유통할 수 있다. 또한 극장 개봉용 영화와 관련하여, 중국은 수입 영화와 자국 영화에 대한 이중 배급 시스템을 보유하고 있다. 수입 영화는 중국 영화 그룹의 자회사인 중국 영화 배급사와 화샤 영화 배급사 두 국영 기업만이 배급할 수 있다. 그러나 자국 영화의 경우 훨씬 자유로운 배급 시스템을 통할 수 있다.13)
(1) 영화규정(Film Regulation) 제30조에 관한 건
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 중국의 영화규정이 다양한 극장 개봉용 영화의 중국으로의 수입을 제한한다고 언급하였다. 미국은 또한 영화규정 제30조에 따르면, 중국 광전총국(State Administration on Radio, Film and Television, “SARFT”)가 지정한 기업만이 영화 수입 사업을 할 수 있다고 지적하였다. 미국은 이러한 지정 요건이 중국이 “비재량적”이라고 약속한 과정에 상당한 재량권을 도입한 것이라고 주장했다.14)
나. 피소국의 주장
이에 대해 중국은 의정서 제5.1항 제5.2항 및 제1.2항은 상품 무역만을 규정하고 있으며, 미국이 극장 개봉용 영화가 상품으로 간주될 수 있다는 것을 증명하지 못했다고 주장했다. 중국은 영화 규제 등 관련 조치가 상품 수입을 규제하는 것이 아니라 영화 이용권 라이선스와 관련된 서비스를 규제하는 것이라고 주장하였다. 결과적으로 중국은 의정서 제5.1항 제5.2항, 제1.2항이 본 사안에 적용되지 않으며, 미국의 주장은 어떠한 법적 근거도 있지 않다고 주장하였다.15)
패널의 판단
1) 보고서 제84항 b
패널은 영화규정 제30조가 어떤 단체나 개인이 지정되지 않고는 영화를 수입할 권리가 없다는 것을 명시한다고 보았다.16) 또한 영화규정 제30조가 영화수입기관을 중국에 등록해야 하는지 여부를 정확하게 명시하지 않는다고 지적하였다.17) 이에 패널은 영화규정 제30조가 중국 내 외국인 투자기업에 무역권을 부여하지 않으며, 이러한 이유로 보고서 제84항 b에 따른 의무와 불합치한 행동을 하고 있다고 결론 내렸다.18)
2) 의정서 제5.1항과 보고서 제83항 d 및 제84항 a
패널은 영화규정 제30조가 누구든 지정을 받지 않고는 영화 수입 사업을 할 수없으며, 영화 수입 사업은 지정된 영화 수입업자가 수행하도록 규정하고 있다고 보았다. 또한, 중국은 개인을 지정할 수는 없는 반면,19) “기관”과 관련해서는 SARFT가 영화수입기관으로 지정하기로 결정한 경우에만 영화 수입권을 획득할 수 있다고 보았다. 한편 기업이 신청서를 제출할 수 있는 절차가 부재하다는 점에 주목한 패널은, 영화규정 제30조가 “정상적인 사업 규제”목적으로 부과되는 요건이 아니라고 판단하였다. 더 나아가 패널은 중국이 극장 개봉용 영화 수입권을 중국 영화 그룹의 자회사이자 완전한 중국 국영기업인 중국 영화 수출입공사 한 곳에만 할당했음을 지적하며, 다른 기관이나 개인이 해당 수입업에 참여하지 못하게 함으로써 중국은 중국 내 모든 기업(외국인 투자기업 포함)과 중국에 등록되지 않은 외국 기업 및 개인이 영화를 수입할 권리를 갖도록 하는데 실패하였다고 판단했다. 따라서 패널은 영화규정 제30조가 의정서 제5.1항과 보고서 제83항 d에 명시되어 있는 중국의 의무와 불합치한다고 결론지었다.20)
3) 의정서 제5.2항
패널은 미국이 영화사업규칙이 의정서 제5.2항과 불합치한다고 주장한 점에 대해 고려하였으나, 이러한 주장이 영화규정 제5조 또는 제30조 또는 둘 모두와 관련이 있는지, 그리고 왜 두 조항 모두에 대한 불일치가 발생하는지 명확하지 않다고 기술하였다. 따라서 패널은 미국이 의정서 제5.2항에 따른 주장을 수립하지 않았다고 결론지었다. 패널은 또한 이의 제기된 다른 조치들과 함께 고려하였을 때, 미국이 영화사업 규칙이 의정서 제5.2항과 불합치한다는 점을 주장하지 않았다고 결론 내렸다.21)
(2) 영화기업규칙(Film Enterprise Rule) 제16조에 관한 건
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
영화기업규칙 제16조에 따르면, “승인된” 영화 수입 업체만이 영화 수입 사업을 할 수 있다. 미국은 영화기업규칙 제16조가 중국 내 모든 기업과 외국 기업 및 개인의 영화 수입을 허용해야 하는 중국의 의무와 합치하지 않는다고 주장하였다. 미국의 주장에 따르면, 영화기업규칙 제16조의 승인 요건은 단순한 형식적 행정 그 이상의 의미를 갖는다. 미국은 영화기업규칙 제16조가 SARFT에 의해 선택된 기업의 수를 제한하는 게이트 키핑(gate-keeping) 기능을 한다고 주장하였다. 미국은 더 나아가 해당 승인 요건이 중국이 “비재량적”이라고 약속한 과정에 상당한 재량권을 도입한 것이라고 주장하였다. 미국은 SARFT가 스스로의 재량에만 의존하여 다른 근거 없이 선택된 수입 업자에게만 무역권을 부여할 수 있는 권한을 준다고 주장하였다.22)
나. 피소국의 주장
이러한 사항에 대하여, 중국은 처음에는 극장 개봉용 영화의 경우 ‘지정’ 절차만 제공되며 ‘승인’ 절차는 없다고 주장하였다. 그런데 이후, 그리고 이미 거론되었듯이, 중국은 다시 영화기업 규칙 제3조에 따른 허가는 지정 절차를 거쳐야 한다고 명시하면서도, 영화기업 규칙 제16조에서의 영화 수입자는 SARFT의 승인을 받아야 한다고 대답하며, 이는 영화 수입자가 SARFT의 지정을 받아야 한다는 영화규정 제30조와 대조적이라고 말하였다. 이어서 중국은 중국의 입법에 관한 법률에 따라 영화규정이 영화기업 규칙보다 우선시 된다고 설명하였다. 끝으로 중국은 영화기업 규칙 제16조가 승인 요건인지 지정 요건인지에 대한 패널의 질문에 대해 “지정 절차를 통해 영화 수입 허가가 부여된다”고 밝혔다. 이후 중국은 입법에 관한 법의 관련 조항의 본문을 제출하지 않았다.23)
패널의 판단
1) 보고서 제84항 b
패널은 영화기업 규칙 제16조에 따라 “승인된” 영화 수입 업체만이 영화를 수입할 권리가 있고, 이와 관련하여 따로 지원서를 제출할 수 있는 절차가 없는 것으로 보인다고 하였다. 또한 영화기업 규칙 제16조는 승인할 기업을 결정할 때 SARFT가 따라야 할 기준을 명시하고 있지 않다고 보았다. 더 나아가 패널은 중국이 SARFT가 “스스로 선택한” 수입업자를 승인할 수 있다는 미국의 주장에 이의를 제기하지 않았다고 보았다. 따라서 패널은 SARFT가 승인할 기업에 대한 재량권을 누리고 있다고 추론하고,24) 중국이 영화기업규 칙 제16조를 통하여 외국인 투자기업에 비재량적인 방식으로 무역권을 부여하지 않는다고 결론지었다.25)
2) 의정서 제5.1항과 보고서 제83항 d 및 제84항 a
패널은 영화기업 규칙 제16조가 중국의 기업과 중국의 다른 경제 단체에만 적용되는 것처럼 보인다는 점을 주목하였다. 영화기업 규칙 제16조가 적용됨에 따라, SARFT의 승인을 받지 않은 중국 내 기업이나 다른 경제 단체는 영화 수입 사업을 할 수 없다는 것이다. 이전에 지적된 바와 같이, 패널은 기업이나 경제 단체가 SARFT에게 신청서를 제출할 수 있는 과정이 부재함을 인정하였다. 패널은 이러한 점은 승인 요건이 단순히 세관이나 재정 요건의 준수를 보장하기 위해서만 적용되는 것이 아니며, “정상적인 사업 규제” 목적으로 부과되는 요건도 아니라는 것을 시사한다고 명시하였다. 앞서 언급된 바와 같이, 패널은 영화기업 규칙 제16조에서 SARFT에서 승인 받은 기업만이 영화를 수입할 수 있다고 규정함으로써, 중국이 중국의 모든 기업이 영화를 수입할 권리를 갖도록 하지 못했다는 것이 증명되었다고 보았다. 이에 따라, 패널은 영화기업 규칙 제16조가 의정서 제5.1항과 보고서 제83항 d와 제84항 a에 명시되어 있는 중국의 의무와 합치하지 않는다고 결론 내렸다.26) 더 나아가 중국에 등록되지 않은 외국 기업 및 개인과 관련하여, 패널은 영화기업 규칙 제16조가 이러한 기업과 개인을 영화 수입업에서 제외하는 효력이 있음을 명시하였다. 이에 패널은 제16조가 보고서 제84항 a에 따른 중국의 의무와 합치하지 않는다고 결론지었다.27)
3) 의정서 제5.2항
패널은 미국이 영화기업 규칙이 의정서 제5.2항과 불합치한다고 주장한 점에 대해 고려하였으나, 이러한 주장이 영화기업 규칙의 제3조 또는 제16조 또는 둘 모두와 관련이 있는지, 그리고 왜 두 조항 모두에 대한 불일치가 발생하는지 명확하지 않다고 기술하였다. 따라서 패널은 미국이 의정서 제5.2항에 따른 주장을 수립하지 않았다고 결론지었다. 패널은 또한 이의 제기된 다른 조치들과 함께 고려하였을 때, 미국이 영화기업규 칙이 의정서 제5.2항과 불합치한다는 것을 주장하지 않았다고 결론 내렸다.28)
(1)과 (2)에 관한 상소기구의 판단
상소기구는 영화규정 제30조가 하드카피 영화 수입에 참여하는 개인에게 영향을 미치는 만큼, 패널이 지정된 영화수입기관만이 관련 콘텐츠를 수입하는 사업이나 행위에 참여할 수 있도록 규제하는 영화규정 제30조가 중국의 무역권 의무와 관련이 있다는 결론을 내린 것에 대해 오류를 범하지 않았다고 결정지었다. 또한 패널이 영화규정 제30조가 중국의 무역권 의무의 대상이라고 결론 내리게 한 이유가 영화기업 규칙 제16조에도 준용되기 때문에, 영화기업 규칙 제16조가 의정서 제1.2항과 제5.2항 그리고 보고서 제83항 d와 84항 a와 b에서 명시하는 중국의 무역권 의무 대상이라는 점에서 패널이 어떠한 오류도 범하지 않았다고 기술하였다. 이에 따라 상소기구는 패널보고서 8.1.2(c)(ii), (iii), (vi), 그리고 (vii)에 해당 조치들이 의정서 제1.2항과 제5.1항 그리고 보고서 제83항 d, 제84항 a와 b에 명시되어 있는 중국의 무역권 의무에 불합치한다고 한 패널의 결정을 인용하였다. 또한 결과적으로, 상소기구는 패널 보고서의 7.560항과 7.584항에서 영화규정 제30조와 영화기업 규칙 제16조가 의정서 제1.2항과 제5.1항 그리고 보고서 제83항 d, 제84항 a와 b에 명시되어 있는 중국의 무역권 의무의 대상이라고 결론지은 것에 대해 패널이 오류를 범하지 않았다고 판정하였다. 따라서, 상소기구는 패널보고서 8.1.2(c)(ii), (iii), (vi), 그리고 (vii)에 해당 조치들이 의정서 제1.2항과 제5.1항 그리고 보고서 제83항 d, 제84항 a와 b에 명시되어 있는 중국의 무역권 의무에 불합치한다고 한 패널의 결론을 지지하였다.29)
(3) 시청각 제품 규정(2001 Audiovisual Products Regulation) 제5조에 관한 건
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 시청각 제품 규정 제5조에 따라 주 정부가 시청각 제품의 수입을 위한 라이선스 제도를 제정하고 있으며, 필요한 허가 없이는 어떤 단체나 개인도 시청각 제품의 수입에 종사할 수 없다는 점에 주목하였다. 미국은 시청각 제품 규정 제5조가 허가서와 승인서를 대여받거나, 대여하거나, 판매하거나, 혹은 배정할 수 없도록 규정함으로써 중국의 시청각 제품 수입 체제의 한계를 더욱 구체화하고 있다고 지적하였다. 더 나아가 미국은 중국이 AVHE 제품을 포함한 수입 시청각 제품을 완성품인지 미완성품인지에 따라 규제하고 있다고 주장하였다.30)
나. 피소국의 주장
이에 대하여 중국은 미국이 이의를 제기한 조항 중 어느 것도 의정서 제5.1항, 제5.2항 및 제1.2항에 따른 중국의 의무와 불합치하지 않는다고 주장하였다. 이와 관련하여 중국은 미국이 GATT 제XX조를 포함한 WTO 협정에 부합하는 방식으로 무역을 규제할 수 있는 중국의 권리를 고려하지 않고 있으며, 완성된 녹음물을 포함한 독서자료 및 완성된 시청각 제품의 수입을 규제하는 조치는 GATT 제XX조 제(a)항에 따라 정당하다고 진술하였다.31) 중국은 해당 조치와 관련하여 미국이 주장하는 것은 완성품과 미국이 “미완성”이라고 부르는 제품을 모두 대상으로 하고 있으며, 후자는 중국의 관점에서 출판 목적으로 수입된 시청각 제품이라고 지적하였다. 중국은 또한 미국이 제출한 “미완성 시청각 제품”의 개념이 해당 중국 규제에 나타나지 않는다고 주장하였다.32) 나아가 중국은 시청각 제품 규정과 시청각 제품 수입 규칙이 출판에 사용되는 시청각 제품의 수입을 상품의 수입이 아닌 시청각 콘텐츠의 복제권 허가로 규정하고 있다고 주장하였다. 중국은 출판물에 사용되는 “수입권”은 시청각 콘텐츠 복제물 출판을 위한 저작권 협정을 체결할 권리일 뿐, 재판매를 목적으로 하는 상품을 수입할 권리는 아니라고 기술하였다.33)
패널의 판단
패널은 시청각 제품 규정 제5조가 출판을 목적으로 하는 시청각 제품의 수입 활동에 종사할 수 있는 자를 규정하고 있다고 보았다. 또한, 시청각 제품 규정 제5조는 “시청각 제품”에 적용된다고 판단하였다. 이에 따라 패널은 시청각 제품 규정 제5조가 원칙적으로 중국의 무역권 의무의 대상이 된다고 이해하였다.34)
위와 같이 보고서 제84항 b를 포함한 중국의 무역권 의무가 시청각 제품 규정 제5조에 적용될 수 있다고 판단한 패널은 이후 시청각 제품 규정 제5조에 따라 허가를 받은 단체나 개인만이 시청각 제품을 수입할 권리가 있다는 사실을 상기하였다. 따라서, 시청각 제품 규정 제5조를 단독으로 읽었을 경우, 중국은 기업뿐만 아니라 개인에게도 시청각 제품 수입 허가를 할 수 있는 것으로 보일 수 있다. 그러나 시청각 제품 규정 제27조는 완성된 시청각 제품을 수입할 기관만을 지정할 수 있다고 규정하고 있다. 마찬가지로 완성된 시청각 제품 및 출판을 위해 수입된 시청각 제품에 적용되는 시청각 제품 규정 제28조는 기업을 지칭하지만, 개인에 대한 언급은 생략하고 있다. 시청각 제품 규정 제28조는 관련 부분에서 “출판용 시청각 제품을 수입하는 기관과 완성된 시청각 제품을 수입하는 사업체는 국무원 문화행정기관이 발행한 승인서류를 가져와 세관에서 수입절차를 진행해야 한다”고 규정한다. 패널은 제27조와 제28조는 시청각 제품 규정 제5조 맥락의 일부라고 보았다. 이에 따르면 오직 기관만이 시청각 제품의 수입자가 될 수 있음을 나타내는 것으로 보이므로, 패널은 개인이 시청각 제품 규정 제5조에 따라 출판을 목적으로 하는 시청각 제품의 수입을 허가받을 수 있다는 것을 납득할 수 없다고 판단하였다.35)
“기관”에 대한 라이선스 부여와 관련하여, 패널은 시청각 제품 규정 제5조가 라이선스를 받기 위해 수입 기관을 중국에 등록해야 하는지 여부를 명시적으로 기술하지 않는다는 점에 주목하였다. 그러나 패널은 위에서 제27조에 따라 중국 내 외국인 투자기업을 “시청각 완성품 수입 기관”으로 지정할 수 있으며, 중국에 등록되지 않은 외국 기업도 마찬가지로 그러한 기관으로 지정할 수 있다는 것을 중국이 입증하지 못했음을 지적하였다. 따라서 이러한 유형의 기업들이 완성된 시청각 제품이 아닌 출판을 위한 시청각 제품을 수입하기를 원할 때 중국에 의해 다르게 취급될 것이라고 생각할 이유가 없다고 판단하였다. 패널은 더 나아가 시청각 제품 규정 제5조를 고려할 때 신청서를 제출하고 면허를 취득하는 과정이 없는 것으로 보이며, 면허가 자동으로 부여된다는 어떠한 표시도 없다는 점에 주목하였다. 또한, 패널은 시청각 제품 규정 제5조가 출판을 위한 시청각 제품의 수입자로서 누구에게 라이선스를 줄 것인지를 결정할 때 MOC가 따라야 할 기준을 포함하지 않는다는 것을 확인하고, 앞서 분석된 요소들은 중국이 수입 허가를 받을 기관에 대해 재량권을 누리고 있음을 시사한다고 판단하였다. 중국 또한 이에 관하여 반박하지 않았다. 따라서 패널은 시청각 제품 규정 제5조의 결과로 중국이 외국 기업에 대해 “비재량적인 방식으로” 무역권을 부여하지 않으며, 이러한 이유로 중국이 보고서 제84항 b에 따른 의무에 불합치하게 행동하였다고 결론 내렸다.36)
(4) 시청각 제품 수입 규칙(Audiovisual Products Importation Rule) 제7조에 관한 건
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 시청각 제품 수입 규칙 제7조가 국가로 하여금 시청각 제품 수입 허가제를 유지하도록 규정하고 있다고 주장하였다. 미국은 또한 제8조가 MOC에 의해 “지정된” 기업들만이 중국에 완성품을 수입할 수 있으며, 그러한 지정 없이는 어떠한 단체나 개인도 완성품을 수입할 수 없다는 것을 다시금 확인시켜준다고 지적하였다. 미국은 또한 시청각 제품 수입 규칙 제7조와 제8조가 시청각 완성품 수입자에 대한 시청각 제품 규정에서 발견된 지정 및 승인 요건을 그대로 따라 하고 있다고 주장하였다. 미국은 시청각 제품 수입 규칙의 이러한 요소가 시청각 제품 규정과 같은 방식으로 중국의 무역권 의무와 불합치한다고 주장하였다.37)
나. 피소국의 주장
이러한 미국의 주장에 대해 중국은 미국이 이의를 제기한 조치 중 어느 것도 의정서 제5.1항, 제5.2항, 제1.2항에 따른 중국의 의무와 불합치하지 않는다고 주장하였다. 이와 관련하여 중국은 미국이 GATT 제XX조를 포함한 WTO 협정에 부합하는 방식으로 무역을 규제할 수 있는 중국의 권리를 고려하지 않고 있으며, 완성된 녹음물을 포함한 독서 자료 및 완성된 시청각 제품의 수입을 규제하는 조치는 GATT 제XX조 제(a)호에 따라 정당하다고 주장하였다. 중국은 미국이 이 조치와 관련하여 주장하는 것은 완성품과 미국이 “완성품”이라고 부르는 제품 모두를 대상으로 한다는 것에 주목하였다. 중국은 시청각 제품 규정에 대한 미국의 이의
제기와 관련하여 위에서 설명한 이유로, 미국이 “미완성한” 시청각 제품을 상품이라고 잘못 가정하였다고 주장하였다. 중국의 주장에 따르면, “미완성한” 시청각 제품에 대한 무역권과 관련한 미국의 주장은 법적 근거가 없으므로 거부되어야 한다고 하였다.38)
패널의 판단
패널은 먼저 미국 주장의 대상이 되는 출판용 시청각 제품이 중국의 무역권 의무 대상 상품이라는 점을 상기하고, 시청각 제품 수입 규칙 제7조는 원칙적으로 중국의 무역권 의무의 대상이 된다고 판단하였다.39)
한편 패널은 시청각 제품 수입 규칙 제7조가 시청각 제품 규정 제5조와 매우 유사하다는 점에 주목하여, 시청각 제품 수입 규칙 제7조에 중국의 무역권 의무를 적용해서는 안 된다는 중국의 주장은 위 시청각 제품 규정 제5조와 관련하여 논의한 내용과 동일하다고 보았다. 이러한 요소들에 비추어 볼 때, 패널은 시청각 제품 규정 제5조가 중국의 무역권 의무의 대상이라고 결론 내리게 된 근거들이 시청각 제품 수입 규칙 제7조에도 준용된다고 판단하였다. 따라서, 패널은 시청각 제품 수입 규칙 제7조에 따라 허가된 수입업자만이 출판을 위한 시청각 제품을 수입할 권리가 있는 것으로 보았다.40)
패널은 마지막으로 해당 조항에 신청서 제출 및 라이선스 취득 관련 내용이 없으며, 라이선스가 자동으로 부여된다는 어떠한 암시도 없다는 점에 주목하였다. 패널은 또한 시청각 제품 수입 규칙 제7조가 출판을 위한 시청각 제품의 수입자로서 누구에게 라이선스를 줄 것인지 결정할 때 MOC가 따라야 할 기준을 포함하지 않는다고 지적하였다. 패널은 이와 같은 요소들이 중국이 수입 허가를 받을 기관들과 관련하여 재량권을 향유하고 있음을 시사한다고 기술하였다. 따라서 패널은 시청각 제품 수입 규칙 제7조의 결과로 중국이 외국 기업에 “비재량적인 방식으로” 무역권을 부여하지 않았으며, 이러한 이유로 중국이 보고서 제84항 b에 따른 의무와 합치하지 않은 행위를 하고 있다고 최종 결론 내렸다.41)
(3)과 (4)에 관한 상소기구의 판단
상소기구는 이미 위에서 패널이 영화규정 제30조와 영화기업 규칙 제16조에 관한 결과에 도달하는 데 오류가 없다고 판정하였다. 이에 따라 상소기구는 패널이 패널보고서 7.662항과 7.674항에서 시청각 제품 규정 제5조와 시청각 제품 수입 규칙 제7조가 의정서 제1.2항과 보고서 제84항 b에 따른 중국의 외국인 투자기업에 대한 비재량적 무역권 부여 의무 대상이라고 결론 내린 것과 관련하여 오류를 범하지 않았다고 결론지었다. 따라서 상소기구는 패널 보고서 8.1.2(d)(i)와 (v)에 해당 조항들이 의정서 제1.2항과 보고서 제1.2항에 따른 비재량적으로 무역권을 부여해야 하는 중국의 의무와 불합치한다고 명시된 패널의 판정을 인용하였다.42)
(5) GATT 제XX조 제(a)호에 관한 건
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
*GATT 제XX조 제(a)호에 관한 내용은 앞에 거론된 의정서 관련 미국의 주장에 대한 중국의 변론이므로, 제소국의 주장은 생략한다. 나. 피소국의 주장중국은 수입 기관 선정을 위한 시스템을 구축하는 조치는 의정서 제5.1항에 정의된 “무역을 규제할 권리”의 범위에 속하며, GATT 제XX조 제(a)호에 따라 완전히 정당화된다고 주장하였다. 따라서 중국은 중국의 조치들이 WTO 의무와 완전히 합치한다고 주장했다.
패널의 판단
패널은 공중도덕을 보호하기 위해 GATT 제XX조 제(a)호의 의미 내에서 관련 조치가 “필요”하다는 것이 입증되지 않았다는 점을 고려하여, 앞서 거론된 조치들이 제20조 a항의 규정에 따라 정당화되지 않는다는 전반적인 결론에 도달하여, 결론적으로 관련 조치가 GATT 제XX조 제(a)호에 의해 정당화되지 않는다고 판단하였다.43)
상소기구의 판단
상소기구는 의정서 5.1조의 서문 조항에 따라 중국이 의정서와 보고서에 따른 의무와 일치하지 않는 동 분쟁의 조항을 정당화하기 위해 GATT 제XX조 제(a)호를 적용할 수 있다는 점을 밝혔다. 상소기구는 GATT 제XX조 제(a)호의 의미 내에서 중국의 조치 내 요구 사항이 공중도덕을 보호하기 위해 “필요한” 것이라고 중간 결정을 내린 패널이 오류를 범했다는 판결 외에, 다른 오류를 범하지 않았다고 판단했다. 따라서 상소기구는 중국이 관련 조항이 공중도덕을 보호하기 위해 “필요”하다는 것을 입증하지 못했고, 그 결과 해당 조항들이 GATT 제XX조 제(a)호에 따라 정당화된다는 것을 입증하지 못했다는 패널의 결론을 지지하였다.44)
이번 판례는 중국의 WTO 가입 의정서 제1.2항, 제5.1항 및 제5.2항에 명시되어 있는 중국의 무역권 관련 권리와 의무에 대하여 심도있는 분석을 진행하였다. 나아가 가입 의정서와 함께 가입 의정서에 포함된 내용을 상세히 설명하고 있는 보고서 제83항과 제84항을 동시에 분석함으로써 중국이 WTO에 가입할 당시 부과되고 약속되었던 의무와 책임이 중국의 독서 자료와 시청각 자료와 관련한 다양한 정부 조치들에 어떻게 적용되는지 명시하고 있다. 동 판례는 중국 내 독서 자료, AVHE 제품, 녹음물 및 극장 개봉용 영화와 관련된 무역권에 대한 분석을 통해 각국이 향후 조치와 관련하여 어떤 점에 유의해야 할지에 대하여 나름 명확한 지침을 제공했다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 다만 이 분쟁이 전개되던 2009년 전후와 비교하여 지금은 디지털 경제가 확산되
며 새로운 형태의 영상물과 자료가 대거 등장하게 되었다. 이러한 새로운 영상물과 자료에 대해 중국의 가입 의정서 내용이 이제 어떻게 적용될 것인지는 명확하지 않다. 이러한 부분은 WTO 협정 전반에 걸쳐 제기되는 현안이기는 하나 미중 분쟁이 격화되고 그 맥락에서 중국 가입 의정서와 관련한 내용이 다시 한번 분쟁해결절차에서 제기되는 상황이 된다면 이러한 규범-현실간 괴리 문제가 본격적으로 대두하게 될 것으로 보인다.
작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) WTO 패널보고서, China - Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, WT/DS363/R (2009.8.12. 회람), para. 4.5.
2) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.9.
3) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.10.
4) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.11.
5) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.14.
6) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.16.
7) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.17.
8) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.18.
9) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.19.
10) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.21.
11) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.23.
12) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.24.
13) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 4.30.
14) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.492.
15) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.493.
16) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.566.
17) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.567.
18) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.571.
19) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.573.
20) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.576.
21) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.577.
22) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.592.
23) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.590.
24) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.593.
25) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.594.
26) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.598.
27) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.599.
28) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.601.
29) WTO 상소기구보고서, China - Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, WT/DS363/AB/R (2010.1.19. 채택), para. 200.
30) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.608.
31) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.614.
32) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.615.
33) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.618.
34) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.644.
35) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.654.
36) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.657.
37) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.665.
38) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.668.
39) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.673.
40) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.675.
41) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.680.
42) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 204.
43) WTO 패널보고서, 위의 글, para. 7.913.
44) WTO 상소기구보고서, 위의 글, para. 336.
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