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가. 사건 개요
멕시코는 사탕수수糖(cane sugar)을 가당제로 사용하지 않은 음료와 청량음료(soft drinks)의 수입에 대해서는 가액의 20%에 해당하는 소위 음료세(soft drinkstax)를 부과하였으며 이러한 음료 운송/유통과 관련된 각종 서비스(commission, mediation, brokerage 등)에 대해서도 20%의 유통세(distribution tax)를 부과하였다. 아울러 해당 조세 납부 의무자에 대해 각종 장부를 기록 유지해야 하는 簿記 요건(bookkeeping requirements)도 부과하였다. 음료세와 유통세는 음료에 부과되는 것이기는 했지만 실상은 음료에 첨가되는 加糖製에 관한 것이었다. 음료에 첨가되는 가당제에는 사탕수수糖, 사탕무糖 beet sugar, HFCS1)가 있는데 멕시코로 수입되는 음료(주로 미국산)는 거의 전부가 beet sugar와 HFCS를 가당제로 사용하는 반면 멕시코 국내산 음료는 대부분 사탕수수糖을 사용하고 있었다. 따라서 사탕수수糖을 가당제로 사용하지 않는 음료에 국한하여 음료세와 유통세를 부과하는 것은 국내 사탕수수糖의 생산 및 판매를 촉진하는 결과가 된다.
미국은 멕시코의 이러한 조치가 GATT III조 내국민 대우 위반이라고 주장하고 2004년 6월 패널 설치를 요청하였다. 멕시코가 이러한 조세 조치를 취한 배경에는 자국산 사탕수수糖의 해외 판매, 특히 미국시장 판매 문제가 있다. 미국과 멕시코, 캐나다가 체결한 NAFTA 협정에 따라 미국은 멕시코산 사탕수수糖의 대미 수입을 개방할 의무를 부담하게 되었으나 그 이행을 지체하였다. 이에 멕시코는 NAFTA 패널에 제소하였고 한편 미국산 음료에 추가 조세를 부과함으로써 미국으로 하여금 사탕수수糖 시장을 개방하도록 압력을 가하고자 한 것이다. 따라서 멕시코는 패널 및 상소기구 심리 과정 중 III조4항 위반에 대해서는 항변하지 않았고 자국의 조치가 법령 및 규칙의 준수, 즉 미국의 NAFTA 의무 준수를 확보하기 위해 취해진 것이므로 GATT XX조(d)에 의해 정당화된다고 주장하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) GATT III조2항 위반 여부
(가) 내국세 초과 부과 여부
미국은 음료세와 유통세는 수입 음료 및 非사탕수수糖을 가당제로 함유한 시럽에 부과되는 것이나 결국 수입 음료에 가당제로 사용되는 사탕무糖, HFCS에 간접적으로 부과되는 것이라고 보았다. 미국은 이는 국내 사탕수수糖에 부과되는 조세를 초과하여 수입 사탕무糖에 부과되는 내국세이므로 내국세 부과 시 국내 외산 차별을 금지한 GATT III조2항2) 첫 문장에 위반된다고 주장하였다. 패널은 일단 사탕수수糖과 사탕무糖의 외형, 화학적 성분, 최종 용도 등을 종합하여 볼 때 두 상품이 동종 상품인 것은 분명하다고 보았다. GATT III조2항은 모든 종류의 내국세 및 과징금을 관장하는 것이 아니라 직접 또는 간접적으로 상품에 적용되는 것에 국한되므로 패널은 사탕수수糖과 사탕무糖이 내국세가 직접 또는 간접적으로 적용되는 상품인지에 대해 판단하여야 했다.
우선 음료세의 경우 패널은 음료세가 가당제에 직접 부과되는 것은 아니나 비사탕수수糖 가당제의 함유가 음료세 부과를 촉발하는 것이고 조세 부담은 일정 부분 가당제에 부과되는 것이므로 비사탕수수 가당제는 간접적으로 음료세의 대상이 된다고 보았다. 유통세의 경우 패널은 조세와 조세 대상간의 관계가 음료 세에 비해 다소 미약하기는 하나 사탕수수糖을 가당제로 사용한 음료와 관련된 서비스에 대해서는 부과되지 않고 그 외 sugar를 가당제로 사용한 음료와 관련된 서비스에는 유통세가 부과되므로 유통세는 사탕무糖과 같은 비사탕수수糖에 간접적으로 부과되는 내국세라고 결론지었다. 음료세와 유통세가 국내 동종 상품에 부과되는 것을 초과하여 부과되는지에 대해 패널은 긍정적으로 판정하였다. 패널은 멕시코는 음료 및 시럽용으로 사탕 수수糖을 생산하고 있고 사탕무糖은 생산치 않고 있으며 사탕수수糖을 가당제로 사용한 음료에는 음료세와 유통세가 부과되지 않으므로 수입 음료수에 부과된 사탕무糖에 간접적으로 부과된 음료세와 유통세는 국내 동종 상품인 사탕수수糖 에 부과된 것을 초과하여 부과된 것이 자명하다고 판단하였다. 이상을 토대로 패널은 음료세와 유통세는 GATT III조2항 첫 문장에 위반된다고 판시하였다. 미국은 음료세와 유통세가 직접 부과되는 수입 음료 및 비사탕수수糖이 함유된 시럽에 대해서도 III조2항 첫 문장 위반 시비를 제기하였다. 국내 음료에 부과되는 것을 초과하는 내국세가 수입 음료에 부과된다는 것이다.
패널은 가당제의 경우와 마찬가지로 수입 음료와 시럽이 사탕수수糖을 가당제로 사용한 국내 음료와 시럽과 동종 상품이며 국내 상품에 부과된 것을 초과하는 내국세가 부과된것이라고 확인하고 III조2항 첫 문장 위반이라고 판시하였다.
(나) 국내 상품 보호 의도 여부
미국은 HFCS와 사탕수수糖은 직접적으로 경쟁적이고 대체 가능한 상품인데 음료세와 유통세가 유사하게 과세되지 않았고 국내 생산을 보호하기 위한 것이며 이는 GATT III조2항 두 번째 문장 위반이라고 주장하였다. 패널은 두상품의 시장에서의 경쟁 상황, 성질, 물리적 특성, 최종 소비자, 소비자 기호, 관세 번호 등을 종합하여 볼 때 두 상품이 직접적으로 경쟁적이며 대체 가능한 상품이라고 보았다. 유사한 방법으로 과세되었는지 여부에 대해 패널은 HFCS를 함유한 음료에 20%를 과세하였으며 기타 제출된 증거로 볼 때 유사하게 과세되지 않은 것은 자명하다고 보았다. 이러한 과세 차이가 국내 생산을 보호하기 위한 것인지에 대해 패널은 음료세, 유통세는 대부분 수입 가당제에만 영향을 미치고 그 조세 차이가 크며 국내 생산 보호를 위해 의도된 조치라는 점이 멕시코 정부 자료에 시사되어 있다는 점을 들어 그러하다고 결론지었다. 따라서 GATT III조2항 두 번째 문장 위반이라고 판시하였다.
2) GATT III조4항 위반 여부
미국은 음료세 및 유통세, 부기요건은 수입 상품의 국내 판매, 사용 등에 영향을 미치는 국내 조치며 동종 상품보다 덜 유리한 대우를 부여하는 것이므로 III조4항3) 위반이라고 주장하였다.패널은 이미 III조2항 위반 여부 심리 시 사탕수수糖, 사탕무糖, HFCS가 동종상품이라고 판단하였음을 환기하였고 국내 사용 등에 영향을 미치는 조치 여부에 대해서는 음료세와 유통세의 경우 이미 III조2항에 합치되지 않는 방식으로 수입 가당제에 부과된다고 판정하였으므로 국내 사용 등에 영향을 미치는 점이 분명하다고 확인하였다. 簿記요건 역시 사탕수수糖 사용자에게는 부과되지 않으므로 사탕무糖, HFCS의 사용, 판매, 구매, 운송 등에 영향을 미친다고 보았다. 덜유리한 대우 여부에 대해 패널은 시비가 된 3개 조치는 음료 및 시럽 생산 시 사탕수수糖을 가당제로 사용하게 하는 경제적인 유인을 제공하며 사탕수수糖과 사탕무糖 및 HFCS간의 경쟁 조건을 심각하게 변경하고 결과적으로 사탕무糖과 HFCS에게 덜 유리한 대우를 부여하는 것이라고 판단하였다. 이상을 토대로 패널은 멕시코는 3개 조치를 통해 수입 가당제에 대해 국내 사탕수수糖에 부여된 것보다 덜 유리한 대우를 부여하는 것이며 이는 GATT III조4항 위반이라고 판시하였다.
3) GATT XX조(d)에 의한 정당화 여부
멕시코는 미국의 III조2항 위반 주장에 대해서는 반박하지 않고 문제가 된 조치가 비록 III조2항 위반을 판정된다 해도 이는 GATT XX조(d)4)에 의해 용인되는것이라고 주장하였다. 즉 멕시코는 음료세와 유통세는 미국이 멕시코 sugar의 미국 시장 진입에 관한 NAFTA 상의 일부 의무를 이행하지 않고 있으므로 미국의동 의무 준수를 확보하기 위하여 취해진 대항 조치이고 NAFTA는 GATT에 반하지 아니하는 법령 또는 규칙에 해당한다는 것이다.
미국은 타국의 국제법상의 의무 준수를 강제하기 위해 WTO 규정을 위반할 수는 없는 것이며 NAFTA는 XX조 (d)에 규정된 법령이나 규칙에도 해당하지 않는다고 반박하였다. 패널은 ‘준수를 확보한다(to secure compliance)’는 의미는 준수를 강제(enforce)한다는 의미를 내포한다는 것이 GATT 교섭사나 그 이후의 판례5)에 의해 확인되었다는 점을 환기하고 강제한다는 것은 위계 질서가 있는 국내에서 적용할 수 있는 것이지 국제관계에서 일국이 타국에 대해 적용할 수 있는 개념은 아니라고 언급하였다. XX조(d)는 따라서 국내 문제에 적용되는 것이지 국가간 적용되는 것은 아니라고 판단하였다. 준수를 확보하기 위해 고안된(designed) 것인지 여부에 대해서도 패널은 동 조치의 의도된 목적(미국의 NAFTA 의무 준수 강제)을 어떻게 달성할 수 있을지 의문이며 멕시코도 이러한 조치가 어떻게 미국의 NAFTA 의무 준수에 기여할 수 있을지 납득할 만한 설명을 제시하지 못하였다고 지적하였다. 패널은 이미 III조2항 심리 시 문제가 된 조세 조치가 국내 생산을 보호하기 위한 것이라고 판정하였음을 환기하고 멕시코의 주장을 수용하지 않았다. NAFTA가 XX조(d)에 언급된 법령 및 규정(laws and regulations)에 해당하는지에 대해서도 패널은 비록 XX조(d)가 국제 조약을 포함하는지에 대해 명시적으로 언급하고 있지는 않으나 그 문맥 및 여타 조항을 종합적으로 고려할 때 법령 및 규칙은 국내 규정을 의미하는 것이지 국제 조약까지 포함하는 것은 아니라고 판단하였다. 이는 준수를 확보한다는 것은 국내적으로 적용된다는 이전 판단과도 합치되는 것이라고 지적하였다. 패널은 이상의 판단을 종합하여 멕시코는 문제가 된 조치가 GATT XX조(d)항의 법령 및 규칙의 준수를 확보하기 위하여 고안된 것이라는 점을 입증하지 못했다고 판시하였다. 멕시코는 이에 대해 상소하였다.
멕시코는 패널이 준수를 확보한다는 의미를 국제적인 대항조치는 제외되는 것으로 잘못 해석하였고 XX조(d)의 법령 및 규정은 국제 법규를 포함한다고 주장하였다. 상소기구는 법령과 규정은 통상적으로 국내 법규를 지칭하는 것이며 국제 조약을 이행하기 위한 것이라 하더라도 이행을 위한 국내 법규인 것이라고 보았다. 일부 국가의 법체계는 국제 조약의 경우 별도의 국내 입법 조치 없이 국내적으로 적용되도록 하고 있으나 이 경우 국제 조약이 국내법 체계의 일부를 구성하게 되는 것이라고 설명하고 따라서 XX조(d)의 법령 및 규칙은 국제 법규를 포함하지는 않는다고 판단하였다.
상소기구는 패널이 준수를 확보하기 위해 고안된 것인지 여부를 판단함에 있어 (준수는 미국이 하는 것이므로) 문제가 된 조치의 준수 확보 실효성이 없을 것 이라고 판단한데 대해 패널은 준수 확보 확실성이나 강제성을 기준으로 삼은 것 같으나 확실성이나 강제성이 반드시 준수를 확보하기 위해 고안된 조치의 구성부분이어야 할 필요는 없다고 보았다. 준수를 확보하는 데 기여할 수 있는 정도면 충분하다고 본 것이다. 상소기구는 그러나 준수를 확보하려는 대상이 XX조(d)의 범위 밖이므로 멕시코의 XX조(d) 주장은 여전히 성립될 수 없다고 지적하였다. 이미 XX조(d)의 법령과 규칙은 국내 법규를 지칭하며 타 회원국의 국제법상 의무를 포함하지 않는다고 판시하였으므로 설사 문제가 된 조치가 준수를 확보하기 위해 고안된 것이라고 해도 그 준수해야 할 것이 XX조(d)항이 관장하지 않는 타국의 국제법상 의무이므로 해당 사항이 없다는 것이다.
4) DSU 19조1항 이행 방법의 권고
멕시코는 현재 멕시코산 sugar의 미국 시장 진입 문제를 둘러싸고 미국과 NAFTA 체제 내에서 분쟁을 진행 중에 있으므로 이에 영향을 미칠 사항에 대해서는 판정을 유보하여 줄 것을 요청하였으나 패널은 DSU 19조1항상 패널과 상소기구는 문제가 된 조치가 대상 협정에 합치되지 않는다고 결론을 내렸으면 동 조치를 대상 협정에 합치시키라고 권고해야 하는 법적인 의무를 지고 있다고 설명하고 멕시코가 요청하는 것과 같은 재량권이 패널에게는 없다고 판단하였다. 멕시코는 NAFTA내 분쟁과 관련된 일부 사실 관계에 대해서는 패널이 결정을 내려줄 것을 요청하였다. 패널은 NAFTA 분쟁과 이번 사건은 별개의 사안이며 DSU 3조10항6)는 별개의 사안에 대한 제소와 反訴는 연계되지 않는다고 규정하고 있음을 환기하고 멕시코의 요청을 모두 수용하지 않았다.
다. 해설 및 평가
이 사건의 쟁점이 된 GATT III조 내국민 대우는 GATT 관련 사건에서 가장 흔히 제기되는 문제이다. III조를 적용할 수 있는 정확한 범위를 설정하는 것은 차별의 의도, 차별의 효과, 동종 상품의 여부, 국내 생산 보호 목적 등 다양한 요소를 포함하고 있어 GATT/WTO 판례법에서 다루어진 매우 어려운 이슈 중의 하나이고 다양한 판례가 있다.III조는 비슷한 내용을 규정한 세 개의 다른 규정, III조2항 첫 문장, 둘째 문장, 및 III조4항이 있다. 이전의 판례는 이 중 한 두개를 심리한 것이 보통인데 이사건에서는 3개 사항이 모두 제기되어 III조 문제를 종합적으로 이해하는 데 편리하다. III조2항 첫 문장을 다룬 판례는 US-Gasoline, Japan-Alcohol 사건 두 번째 문장을 다룬 사건으로는 Japan-Alcohol, Canada-Periodicals, Korea-Alcohol, Argentina-Hide 사건, III조4항에 관한 사건으로는 Korea-Beef, EC-Bananas, Japan-Film, EC-Asbestos, Canada-Autos, Dominica-Cigarettes, Canada-Wheat, India-Autos 사건 등이 있다.
이 사건 패널은 III조2항 1, 2 문장 및 III조4항을 심리함에 있어 이전 판례에서 확립된 분석의 순서와 요건을 따랐다. III조2항 첫 문장의 경우 패널은 동종상품 여부, 내국세 및 내국 과징금 여부, 초과 과세 여부, 직접 또는 간접 부과 여부를 각각 살펴보았고 두 번째 문장의 경우(ad article)의 내용을 포함하여 직접적으로 경쟁적이거나 대체 가능 여부, 유사하지 않게 과세되었는지 여부, 국내 생산 보호 목적 여부에 대해 심리하였다. III조4항에서는 동종 상품 여부, 법령 및 규정, 요건 해당 여부, 국내 판매, 구매 등에 영향을 미치는지 여부, 덜 유리한 대우 부여 여부를 나누어 심리하여 위반 여부를 종합 판단하였다. 멕시코의 음료세 및 유통세가 내국민 대우 위반임은 워낙 자명하여 멕시코는 패널 심리 과정이나 상소심에서 미국의 시비에 대해 이의를 제기하지 않았다. 대신 멕시코는 자국의 제도가 GATT XX조(d)에 의해 정당화되는 것이라는 주장에 집착하였다. WTO 규정에 위반되지 않는 법령, 규칙의 준수를 확보하기 위한 조치이므로 면책된다는 것인데 패널과 상소기구는 NAFTA와 같은 국제 협정은 XX조(d)의 법령이나 규칙에 해당하지 않는다는 데에는 의견을 같이 하였으나 준수를 확보한다는 의미에 대해서는 의견을 달리하였다. 패널의 견해는 문제가 된 NAFTA 의무를 준수해야 하는 주체는 미국인데 음료세, 유통세를 부과한다 해서 미국이 반드시 그 의무를 준수하도록 강제할 수가 없으므로 실효성이 없다는 것이다. 그러나 상소기구는 준수 확보가 반드시 준수를 확실하게 하는 확실성, 또는 강제성을 포함해야 하는 것은 아니라고 보았다.
1) High Fructose Corn Syrup(HFCS)이란 과당이 많이 함유된 옥수수 줄기에서 채취한 시럽으로 음료, 식품 등의 첨가물로 많이 쓰인다. Fructose이란 포도당과 함께 과일․ 꿀․ 시럽및 몇몇 채소 등에 많이 들어 있는 당분으로서 레불로오스라고도 한다. 흰색 가루이며 단당류육탄당에 속하는 것으로 당류 중에서 인체에 가장 빠르게 흡수․ 소화되어 흔히 설탕의 대체용품으로 쓰인다.
2) III:2. 다른 체약국의 영역내에 수입된 체약국 영역의 산품에 대하여는 동종의 내국산품에 직접 또는 간접으로 부과되는 내국세 또는 기타 모든 종류의 내국과징금을 초과하는 내국세 또는 기타 모든 종류의 내국과징금을 직접 또는 간접으로 부과하여서는 아니된다. 또한, 체약국은 본 조 제1항에 규정된 원칙에 위배되는 방법으로 내국세 또는 기타 내국과징금을 수입산품 또는 국내산품에 부과하여서는 아니된다.
3) III:4. 체약국 영역의 산품으로서 다른 체약국의 영역에 수입된 산품은 동 국내에서의 판매, 판매를 위한 제공, 구입, 수송, 분배 또는 사용에 관한 모든 법률, 규칙 및 요건에 관하여 국내 원산의 동종 산품에 부여하고 있는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 부여하여야 한다. 본 항의 규정은 교통수단의 경제적 운영에 전적으로 입각하였으며 산품의 원산국을 기초로 하지 아니한 차별적 국내 운송요금의 적용을 방해하지 아니한다.
4) XX. 본 협정의 어떠한 규정도 체약국이 다음의 조치를 채택하거나 실시하는 것을 방해하는 것으로 해석되어서는 아니된다. 다만, 그러한 조치를 동일한 조건하에 있는 국가간에 임의적이며 불공평한 차별의 수단 또는 국제 무역에 있어서의 위장된 제한을 과하는 방법으로 적용하지 아니할 것을 조건으로 한다.
(a), (b), (c), … 생략 …(d) 관세의 실시, 제2조 제4항 및 제17조에 따라 운영되는 독점의 실시, 특허권, 상표권 및 저작권의 보호 그리고 사기적인 관습의 방지에 관한 법률과 규칙을 포함하여 본 협정의 규정에 반하지 아니하는 법률 또는 규칙의 준수를 확보하기 위하여 필요한 조치,
5) EEC-parts and components 사건(GATT시의 사건) 패널은 법률과 규칙의 준수의 확보는 “법률과 규칙의 목적 달성을 보장하는 것(to ensure the attainment of objectives of laws and regulations)”이 아닌 “법률과 규칙하의 의무를 시행하는 것(to enforce obligations under laws and regulations)”을 의미한다고 보았다. 이 판례는 Canada-Periodicals 사건 패널에서 재확인된 바 있다.
6) 3.10. 조정의 요청 및 분쟁 해결 절차의 활용이 투쟁적인 해위로 의도되거나 간주되어서는 아니되며, 또한 분쟁이 발생하는 경우 모든 회원국은 분쟁 해결을 위하여 성실하게 이 절차에 참여하는 것으로 양해된다. 또한 별개의 사안에 대한 제소 및 반소는 연계되어서는 아니되는 것으로 양해된다.
