US vs. China - GOES 사건(DS414, 2012. 11. 16. -상소기구)

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I. 분쟁 기본 정보

- 분쟁 참가국

• 제소국: 미국
• 피소국: 중국
• 3자 참여국: 아르헨티나, EU, 온두라스, 인도, 일본, 한국, 사우디 아라비아, 베트남

- 패널보고서 회람일: 2012.6.15.
- AB보고서 회람일: 2012.10.18.
- 패널/AB보고서 DSB 채택: 2012.11.16.

II. 사안의 사실관계

- 반덤핑(Antidumping – AD) 조치 부과대상 수입품목: 미국산 방향성 강판(GOES)
- 미국 펜실베니아주의 AK Steel Corporation (“AK Steel”), ATI Allegheny Ludium Corporation (“ATI”) 등이 생산한 제품임
- 2009. 4. 29. 중국 철강회사 Wuhan Iron and Steel (Group) Corporation ("WISCO")와 Baosteel Group Corporation ("Baosteel")는 미국 철강수출품에 대해 반덤핑관세 및 상계관세의 조사를 신청함.
- 2009.6.1. 중국 상무부는 반덤핑, 상계관세 조사를 실시함
- 2010.4.10. 중국 상무부는 AK Steel 11.7%, ATI 12%, 기타 수출기업들 44.6%의 보조금율을 산정하였고, AK Steel 7.8%, ATI 19.9%, 기타 수출기업들 64.8%의 덤핑마진 산정함
- 2010.9.15. 미국은 중국 정부가 뚜렷한 근거 없이 상계관세 및 반덤핑 관세를 부과했으며 이는 WTO 보조금 협정 및 반덤핑 협정 위반이라고 주장하며 중국에 협의 요청
- 2010.11.1.0 미국 중국과 협의
- 2011.5.10. 패널 설치

III. 분쟁 최종판정

- 패널에서 2012년 6월 미국이 승소 하였고, 2012년 10월 상소심에서도 미국이 승소하였음.

IV. 패널 판정 내용

1. 절차적 이슈
A. Panel's Request for Additional Evidence
◼ 쟁점 사항: 패널은 미국이 AD협정 3.5조, SCM협정 15.5조에 따라 중국 상무부(MOFCOM)의 원인분석에 이의를 제기하고 있는 상황에서, MOFCOM의 수요, 국내 생산량, 생산 활용, 국내 재고 등 특정 기밀자료를 중국에 요청했음. 중국은 색인된 요약과 수치 범위만 제출하여 대부분의 데이터를 제공하지 못했음. 중국은 패널이 "데이터"를 요구했을 뿐, "특정 문서, 숫자 또는 기간을 명시하지 않았다"고 주장했음.
◼ 판정 내용: 패널은 요청이 명확했으며 "이 데이터를 제공하지 않음으로써 중국이 패널의 요청에 완전히 응답하지 못했다"고 말하면서 중국의 주장을 거부했음.

B. Role of Precedent
◼ 쟁점 사항: AD협정 6.8조의 맥락에서 패널은 유사한 사실을 다루는 사건 (멕시코 – 쌀 반덤핑 조치)의 상소기구 결정을 언급했음.
◼ 판정 내용: 이 결정의 타당성에 관한 당사자들의 주장을 고려한 후, 패널은 “DSU 상에서 선례와 관련한 시스템은 없지만, 중국은 패널이 해당 사례를 고려하지 않을 설득력 있는 이유를 제시하지 않았다"고 밝혔음.

2. 실체적 이슈
A. SCM Agreement Articles 11.2 and 11.3¹⁾ - Sufficiency of Evidence in Application (Subsidy / Specificity)
◼ 쟁점 사항: 충분한 증거를 가지고 상계관세 조사를 개시했는지 여부.
미국은 중국이 충분한 증거 없이 11개 프로그램에 대해 상계관세 조사를 시작했기 때문에 SCM협정 제11.2조 및 제11.3조를 위반하였다고 주장함. 또한, 미국은, 조사당국은 제11.3조에 따라 증거가 조사개시를 정당화하기에 충분한지 결정하기 위하여 신청서에 제시된 증거의 정확성과 적정성을 검토해야 하는데, 중국은 이를 준수하지 않았다고 주장하였음.
◼ 판정 내용: 패널은 제11.2조와 제11.3조에 따른 ‘충분한 증거’의 의미에 대해 당사자들의 의견 차이에 주목했음. 특히 중국이 '충분한 증거' 기준이 '미국이 주장하는 것보다 훨씬 낮다'고 주장한다는 점에 주목했음.
패널은 사전적 정의와 용어가 사용된 맥락에 주목하면서 개시가 정당한지 여부를 결정할 때 1) 조사의 개시 확보에 대한 국내 업계의 interest와, 2) 근거 없는 소송을 근거로 조사가 개시되지 않도록 하려는 interest에 주목했음. 패널은 "개시 시점에 요구되는 증거의 양과 품질은 최종 결정에 도달하는 데 필요한 양보다 적지만, 동시에 '충분한 증거'의 요건은 조사 당국이 근거가 없는 소송을 필터링하는 수단"이라고 말했음. 이와 관련하여, 11.2조에 따라 증거는 보조금이 실제로 존재한다는 표시(indication)를 제공해야 하고 "단순한 주장, 관련 증거에 의해 입증되지 않은 것"은 조사의 시작을 정당화하기에 충분하지 않다는 것을 명확히 하였음.
이를 근거로 패널은 "중국이 지지하는 증거 기준은 때로 지나치게 관대하다"고 판단했음. 패널은 중국 상무부가 “충분한 증거”없이 조사를 개시하였기 때문에 AD협정 제11.2조 및 제11.3조를 위반하였다고 판단하였음. 패널은 문제가 되고 있는 11개 프로그램 각각에 대해, 중국이 SCM 협정 제11.3조에 합치하지 않았다고 판단함.

B. SCM Agreement Article 12.4.1 / AD Agreement Article 6.5.1²⁾ - Non-Confidential Summaries
◼ 쟁점 사항: 미국은 MOFCOM이 신청자들에게 정보의 적절한 비기밀 요약(non-confidential summaries)을 제출하도록 요구하지 않음으로써 SCM 협정 12.4.1과 반덤핑 협정 6.5.1과 일치하지 않는 행동을 했다고 주장했음. 중국은 적절한 비기밀 요약이 신청서의 파트 I에 제공되었으며 이러한 요약은 추후에 보완되었다고 응답했음.
◼ 판정 내용: 패널은 미국의 주장을 지지함. 패널은 "적절한 비기밀 요약이 없으면 이해 당사자가 관련 문제에 이의를 제기할 수 있는 능력이 저하된다"고 지적했음. 패널은 요약이 기밀로 제출된 정보의 내용에 대한 합리적인 이해를 제공하지 못했다고 결론지었음.
따라서, 패널은 "신청서의 파트 II는 기밀 정보의 비기밀 요약을 제공하기 위한 것이었지만, 요약본은 SCM 협정 제12.4.1조와 반덤핑 협정 6.5.1조에 따라 부적절하다"고 결론지었음.

C. SCM Agreement Article 12.7³⁾ - "Facts Available" Applied to Known Exporters
◼ 쟁점 사항: 미국은 MOFCOM이 특정 덤핑 및 보조금 비율을 계산하는 데 Facts available에 의존했다고 주장함.
◼ 판정 내용: 우선, 패널은 "MOFCOM이 조사기간(POI) 동안 GOES 및 non-GOES 제품의 국내 판매에 대한 거래 데이터를 제공하라는 MOFCOM의 요청에 응답자가 협조하지 않았다는 것을 MOFCOM이 확인했다"고 결론지었음.
다음으로 패널은 MOFCOM이 POI 기간 중 응답자의 국내 GOES 및 비 GOES 제품 판매의 보조금 지급 정도를 결정할 때 이용 가능한 사실의 적용에 있어 100% 활용률(utilization rate)을 적절하게 적용하였는지에 대한 문제를 다루었고 패널은 "100%의 활용률을 적용하기로 한 MOFCOM의 결정에 대한 사실적 근거가 없다"고 밝힘.
패널은 MOFCOM이 두 수출업체의 보조금율을 계산하기 위해 Facts Available에 부적절하게 의존했다는 미국의 주장을 기각했지만, 패널은 MOFCOM이 facts Available을 적용하는 방식이 SCM 협정 제12.7조와 모순된다고 결론지었음.

D. AD Agreement Article 12.2.2 ⁴⁾ - Disclosure of Data and Calculations Used to Establish Dumping Margins
◼ 쟁점 사항: 미국은 MOFCOM이 두 피소 회사의 덤핑 마진을 산정하는 데 사용한 데이터와 계산을 공개하지 않았으며 이는 반덤핑 협정 12.2.2조와 일치하지 않는다고 주장했음.
◼ 판정 내용: 패널은 미국의 주장을 기각함. 패널은 관련 공고 또는 별도 보고서에 덤핑 마진의 기초가 되는 기밀 데이터 및 계산을 포함해야 하는 의무를 12.2.2조의 텍스트 내에서 찾을 수 없다고 설명함.

E. SCM Agreement Article 22.3⁵⁾ - Sufficient Detail of Findings and Conclusions (Benefit)
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국이 미국의 정부조달법의 혜택을 입증하지 못하고 단지 주장만 한다고 주장하였음. 미국은 MOFCOM이 예비 또는 최종 판정에서 미국 정부조달법령에 따른 경쟁입찰 과정에서 외국 생산자를 제외시킨 이유에 대해 적절하게 설명하지 못했다고 주장하며 이는 보조금협정 제22.3조에 위반된다고 주장하였음.
◼ 판정 내용: 패널은 미국의 주장을 배척했음. 조사당국은 예비판정 또는 최종판정 등을 공고해야 하는데, 중요하다고 간주되는 모든 사실 및 법률과 관련된 문제에 관하여 도달한 조사결과 및 결론을 상세하게 명시하거나, 달리 별도의 보고서를 통하여 이를 입수가능하도록 해야 함.
패널은 최종조치의 부과에 이르게 한 사실과 법률사항 및 이유에 대한 모든 적절한 정보, 또는 이해당사국에 의해서 그리고 수출입자에 의해서 제기되는 적절한 논쟁이나 청구의 수락이나 거절의 이유를 공고할 것을 명시적으로 요구하지 않는다고 판단하였음.
패널은 제22.3조에서 규정한 의무의 속성은 절차적이며, 조사당국이 중요한 결정에 대해서 제공해야 하는 공고의 속성과 관련된다고 보았으며, MOFCOM은 중요하다고 사료되는 사실 및 법률문제에 대한 결론을 모두 공표했다고 판단하였음.

F. AD Agreement Article 6.8 ⁶⁾ and Annex II ⁷⁾ - "Facts Available" for Unknown Exporters ("All Others" Rate)
◼ 쟁점 사항: 반덤핑율을 산정할 때, MOFCOM은 unknown exporters에 대해 Facts available을 적용하였음. Unknown exporters에게 Facts available duty 64.8%를 적용했음. 미국은 중국이 unknown exports의 덤핑율을 계산할 때 facts available을 부적절하게 사용했기 때문에 반덤핑 협정 6.8조와 Annex II의 1항을 위반했다고 주장함.
패널은 조사당국이 1) interested party가 합리적인 기간 동안 필요한 정보 접근을 거부할 때, 2) 합리적인 기간 동안 필요한 정보를 제공하는 데 실패했을 때, 3) 조사에 상당부분 지장을 초래했을 때, Facts available에 의존할 수 있다고 판단했음.
중국은 MOFCOM이 "미국, AK Steel 및 ATI에 개시 통지를 제공하고  웹사이트에 게시함으로써" 제6조 1항의 통지 요건을 충족했다고 주장했음.
◼ 판정 내용: 이러한 사실에 대해 패널은 AD 협정 "부록 II에서 요구하는 통지가 이해 당사자에게 제공되어야 하는 형식에 관한 명시적인 지침이 포함되어 있지 않다고 확인했으나, "공공 장소 또는 인터넷에 공지 게시"가 필요한 정보를 제공하지 않을 경우의 결과에 대해 "당사자가 반드시 인지하고 있음을 보장하는 것”은 아니라고 설명했음. 따라서 패널은 "MOFCOM이 이 추가 필요한 정보에 대한 자세한 통지를 제공했어야 한다는 것을 분명히 했다"고 밝혔음.

또한, 패널은 unknown exporters가 필요한 정보를 제공받지 못했다는 것을 감안할 때, 그들이 해당 정보에 대한 접근을 거부하거나 제공하지 않았다고 단정할 수 없다고 판단했음.
따라서, 패널은 MOFCOM이 unknown exporters의 덤핑 및 보조금율을 계산할 때 Facts available에 부적절하게 의존했기 때문에 중국이 반덤핑 협정 6.8조와 Annex II의 1항 및 SCM 협정의 12.7조에 합치하지 않는다는 미국의 주장을 지지했음.

G. AD Agreement Article 6.9⁸⁾ , SCM Agreement Article 12.8⁹⁾ - "Essential Facts" ("All Others" Rate)
◼ 쟁점 사항: 미국은 MOFCOM이 반덤핑, 상계관세 협정에 따라 ‘all others’에 덤핑율, 상계관세율을 적용하는 데 기초가 되는 ‘essential facts’를 공개하지 않았다고 주장함.
구체적으로, 미국은 최종 공개 문건에서 MOFCOM은 ‘all others’에 대한 덤핑율을 25%(예비판정)에서 64.8%로 올렸다고 밝힘.

최종판정에서 MOFCOM은 ‘facts available’과 피소 회사들이 제출한 정보에 기초하여 64.8%의 덤핑율을 적용했다고 밝힘.
미국은 또한 중국이 예비판정에서 보조금율을 12%로 결정했으나, 최종판정 때 44.6%로 올린 바 있고 그리고 이러한 과정에서 MOFCOM은 보조금율 산정 시 ‘facts available’에 의존했다고만 설명했다고 밝힘.
◼ 판정 내용: 패널은 미국의 주장을 지지했음. 패널은 중국이 ‘all others’ 수출업체들의 덤핑의 존재에 대한 판단을 내릴 때, ‘facts available’의 사용이 정당하다는 결론에 이르는 여러 사실들을 고려했어야 한다고 설명함. 패널은 또한, MOFCOM이 피소 회사들이 제출한 특정 사실들에 기초했다고 밝혔지만, MOFCOM은 덤핑율/보조금율 산정 시 기초가 된 피소 회사들로부터의 특정 정보를 공개하지 않았다고 설명함. 또한, 덤핑율/보조금율이 같은 사실에 기초하여 산정되었으나 예비판정과 최종판정의 덤핑율/보조금율 차이가 어떻게 그렇게 크게 난 것인지에 대해서는 불분명하다고 설명함.

H. AD Agreement Articles 12.2 and 12.2.2¹⁰⁾, SCM Agreement Articles 22.3 and 22.5 - Public Notice and Explanation ("All Others" Rate) 
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국이 "All others' 요율(rate)을 계산할 때 Facts Available을 적용하기로 결정한 근거를 밝히지 않음으로써 AD 협정에 모순되게 행동했다고 주장했음. 특히, 미국은 예비 및 최종 판정에서 "All others" 덤핑 마진율이 ‘facts available에 기초하여 계산되었다’고만 명시하는 단일 문장은 해당 조항의 요건을 충족하기에 불충분하다고 주장했음. 또한 미국은 MOFCOM이 상계관세 보조금율을 44.6%로 산정한 사실관계 및 세부사항을 밝히지 않았다고 설명함.
◼ 판정 내용: 패널은 'All Others' 수출업체와 관련하여 덤핑의 존재와 마진을 결정하기 위해 facts available에 의존하기로 한 결정은 최종 조치의 시행으로 이어지는 과정의 한 단계라고 설명했음. 패널은 최종결정은 ‘피소 기업이 제출한 정보를 포함한 best information을 사용했다’고 명시했으나, MOFCOM이 덤핑 마진을 산정할 때 adverse facts available을 적용한 것이 분명하다고 지적했음. 하지만 최종판정에서 이러한 사실에 대해 제대로 설명하지 않았고 MOFCOM이 64.8%로의 덤핑 마진을 적용하는 데 사용한 factual findings가 무엇인지 불명확하게 남아 있음. 따라서 패널은 MOFCOM이 사실상의 모든 현안에 대한 조사결과 및 결론, 정보에 대해 충분히 설명하지 않았고 이는 반덤핑협정 12.2조와 12.2.2조에 합치하지 않는다고 판정함.
더불어 패널은, SCM 22.3조, 22.5조에서 조사 당국이 중요하다고 생각하는 사실 및 법률의 모든 문제에 대해 도달한 결과 및 결론을 충분히 자세히 설명해야 한다고 서술하고 있으나, 패널은 "최종 결정에서 이에 대한 설명이 없었고 어떠한 사실이 two known 수출업체에 대해 계산된 보조금율보다 all others 수출업체에 더 높은 보조금율을 초래했는지 명확하지 않다고 설명함.
따라서 패널은 MOFCOM이 '사실상의 모든 문제에 대해 도달한 결과 및 결론' 또는 '사실상의 문제에 대한 모든 관련 정보'를 충분히 상세하게 공개하지 않았기 때문에 SCM 22.3조, 22.5조를 위반하였다고 판정함.

I. SCM Agreement Article 12.7¹¹⁾ - "Facts Available" for Unknown Exporters ("All Others" Rate)
◼ 쟁점 사항: 패널은 미국의 주장에서 (1) "unknown 수출업자가 facts available을 적용하기 위한 조건이 충족되었는지", 그리고 (2) "facts available이 적용되는 방식이 제12.7조와 일치하는지 여부"를 고려함.
미국은 MOFCOM이 all others의 요율을 조사받은 다른 회사들보다 2배 이상 높게 책정했다고 주장하며 이는 SCM 협정 12.7조에 합치하지 않는다고 주장함. 또한, MOFCOM이 이러한 요율을 책정하게 된 것에 대해 아무런 설명을 제공하지 않았다고 설명함.
◼ 판정 내용: 패널은 '필요한 정보'에 대한 통보를 해주지 않은 상황에서 unknown 수출자가 필요한 정보에 대한 접근을 거부하거나 제공하지 않았거나 기타 조사를 방해했다고 결론짓기는 어렵다고 지적함. 패널은 중국이 facts available을 수출업자들에게 적용함에 있어서 필요한 정보들을 통지하지 않았으며, 필요한 정보 제공을 거부하지 않았거나 조사를 방해하지 않은 수출업자에게 'facts available'을 적용함에 있어 중국은 제12.7조에 위배되는 행위를 한 것"이라고 결론지었음. 또한 패널은 중국이 기록에 있는 입증된 사실, 즉 application에 포함된 특정 프로그램이 상계가능보조금을 제공하지 않았다는 사실을 무시함으로써 SCM협정 제12.7조에 합치하지 않는다고 판정함. 패널은 Mexico – Anti-Dumping Measure on Rice의 AB findings를 인용하며, 가능한 한, facts available을 사용하는 수사 당국은 기록에 있는 모든 입증된 사실을 고려해야 한다고 설명함.

J. SCM Agreement Articles 15.1, 15.2 / AD Agreement Articles 3.1, 3.2¹²⁾ - Price Effects (Injury)
◼ 쟁점 사항: 중국 MOFCOM은 분쟁대상이 되는 GOES의 수입의 효과로 중국내의 제품가격이 급락했다는 최종판정을 했음. 이에 대해 미국은 중국 MOFCOM의 가격효과분석은 단정적이며, 객관적인 검토가 없고, 적극적인 증가에 근거하지 않는다고 주장함.
◼ 판정 내용: 반덤핑협정 3.1조(보조금협정 15.1조)에서는 피해의 판정은 명확한 증거에 기초해야 한다고 서술하고 있고 3.2조(15.2조)에서는 조사당국은 절대적으로 또는 상대적으로 덤핑 수입품(보조금을 받은 수입)이 상당히 증가하였는지 여부를 고려해야 하며, 덤핑수입품(보조금을 받은 수입)에 의하여 상당한 가격 하락 혹은 가격 억제가 있었는지를 고려해야 한다고 규정함.
패널은 ‘명확한 증거’는 조사당국이 판단하는 데 있어 기초하고 있는 증거와 질과 관련되며, 그 증거는 ‘명확하고 객관적이고, 입증가능해야 하고, 신뢰할 만해야’한다고 판단하였음. 패널은 중국 상무부의 가격효과분석은 객관적인 검토에 의하지 않으며 명확한
증거를 지니지 못한다고 결론을 내렸음.

K. SCM Agreement Article 12.8¹³⁾ / AD Agreement Article 6.9 - "Essential Facts" (Price Effects)
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국이 분석의 기초가 되고 궁극적으로 결정적 조치를 적용하기로 한 결정의 근거가 되는 '주요 사실(essential facts)'을 공개하지 않았기 때문에 SCM 12.8조, ADA 6.9조를 위반했다고 주장함. 미국은 중국의 최종 피해 공개 문서(final injury disclosure document)와 최종 판정이 가격 책정 및 결과에 대해 ‘놀라울 정도로 적은 사실(strikingly few facts)을 공했으며 그 결과 ‘유의하고 명백한 증거’가 부족하다고 밝혔음.
◼ 판정 내용: 미국은 다음과 같은 사실들을 중국이 공개하지 않았다고 주장함; (i) 국내 생산 제품의 가격 수준, (ii) 국내 생산 제품의 가격 추세에 대한 정보 출처, (iii) 국내 생산 제품과 수입 제품 간의 가격 비교, (iv) 해당 제품에 대한 미국과 러시아 GOES 수출업체가 채택한 저가 '전략' 또는 (iv) 국내 산업 비용의 수준 또는 추세.
패널은 중국이 low price에 대한 결론뿐만 아니라 이 결론을 뒷받침하는 주요 사실을 공개해야 한다고 설명함. 가격 비교 데이터가 기밀이라는 중국의 주장에 대해 패널은 정보가 기밀인 경우 12.8조 및 6.9조에 따른 공개 의무가 "비기밀 요약(nonconfidential summaries)을 사용하여 충족되어야 한다"고 설명함.

패널은 "중국이 '낮은' 대상 수입 가격을 뒷받침하는 '필수적 사실'에 대한 요약을 제공하지 않는다"고 밝혔음.
이를 바탕으로 패널은 중국이 ‘낮은 대상 수입 가격’을 판단한 근거가 되는 ‘주요 사실’을 공개하지 않은 것이 SCM 12.8조와 ADA
6.9조를 위반한다고 판정함.

L. SCM Agreement Article 22.5 / AD Agreement Article 12.2.2 ¹⁴⁾ - Public Notice and Explanation (Price Effects)
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국이 최종 판정에서 가격효과 분석에 대한 충분한 정보를 포함하지 않았기 때문에 SCM 22.5조, ADA 12.2.2조를 위반했다고 주장함. 또한 미국은 중국의 최종판정에서 미국과 러시아가 낮은 가격을 부과하는 전략이 있었다는 사실을 뒷받침하는 설명과 미국과 러시아의 GOES 가격이 국내생산 가격보다 낮았다는 사실을 뒷받침하는 설명이 포함되지 않았다고 설명함.
◼ 판정 내용: 패널은 패널에 제출된 증거에 기초하여 MOFCOM이 이전에 이러한 가격 책정 문제에 대한 정보를 갖고 있었던 것이 "분명"했지만 최종 결정에는 가격 비교 분석이 수행되지 않았거나 관련한 사실 정보를 제공하지 않았다고 설명함.
패널은 중국이 '낮은' 수입 가격에 관한 MOFCOM의 결론에 기초한 '사실에 관한 모든 관련 정보'를 적절히 공개하지 않음으로써 SCM 협정 22.5조 및 AD 협정 12.2.2조에 합치하지 않다고 판단함.

M. SCM Agreement Articles 15.1, 15.5 / AD Agreement Articles 3.1, 3.5¹⁵⁾ - Causation / Non-Attribution
◼ 쟁점 사항: 반덤핑협정 3.5조(보조금협정 15.5조)에서는 덤핑수입품(보조금을 받은 수입품)과 국내산업에 대한 피해의 인과관계 입증이 당국에 제시된 모든 관련 증거 검토에 근거해야 한다고 규정함. 미국은 중국이 조사기간 동안 국내 GOE 생산량(capacity)이 급격하게 증가했다고 잘못 결론을 내린 점을 근거로 중국의 인과관계 분석이 ADA 3.5조 및 SCM 15.5조를 위반한다고 주장함. 또한 미국은 중국이 ‘객관적인 검토(objective examination)’과 ‘명확한 증거(positive evidence)’ 요건을 준수하지 않았다고 주장함.

◼ 판정 내용: 패널은 여기서의 인과관계는 객관적인 검토와 명확한 증거에 의해야 한다고 하며, 중국 상무부는 이 요건을 충족시키지 못했다고 판단함.

N. SCM Agreement Article 12.8 / AD Agreement Article 6.9 - "Essential Facts" (Causation)
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국이 분석을 뒷받침하는 핵심사실을 공개하지 않았고 인과관계에 대한 적절한 설명을 제공하지 않았다고 주장함.

미국은 비대상 수입품, 특히 물량과 가격에 관한 더 자세한 정보가 공개되어야 한다고 주장함.
◼ 판정 내용: 패널은 "판단 및 결론의 기초가 되는 '핵심 사실'이 최종 조치를 적용하기로 한 결정의 기초를 형성하며 공개되어  한다"고 판단함. 패널은 미국의 주장을 결정하며, 중국이 비대상 수입품의 물량과 가격 정보를 공개했어야 한다고 판단함.

O. SCM Agreement Articles 22.5 / AD Agreement Article 12.2.2 - Public Notice and Explanation (Causation)
◼ 쟁점 사항: 미국은 중국의 "비대상 수입의 영향에 대한 피상적(cursory)이고 사실 없는(fact free) 분석"으로 인해 SCM 22.5조와 ADA 12.2.2조를 위반했다고 주장함.
◼ 판정 내용: 패널은 중국이 "인과관계 분석에서 (‘기타요인(other facts)’인 비대상 수입품과 관련하여) 최종 조치를 부과하게 된 사실 및 법률에 대한 모든 관련 정보"를 제시하지 않음으로써 SCM 22.5조와 ADA 12.2.2조를 위반하였다고 판단함. 

P. AD Agreement Article 1 ¹⁶⁾/ SCM Agreement Article 10¹⁷⁾

◼ 쟁점 사항: 미국은 중국의 GOES 조사 행위가 SCM과 반덤핑 협정의 수많은 조항을 위반했기 때문에 중국이 SCM 협정 제10조와 AD 협정 제1조를 각각 위반했다고 주장했음. 또한 본 규정에 따른 주장이 해당 분쟁으로 야기된 다른 주장에 종속적(dependent)하다고 주장함.
◼ 판정 내용: 패널은 "SCM 및 반덤핑 협정에 따른 미국의 주장을 지지한 범위 내에서 중국이 SCM 협정 10조와 반덤핑 협정 1조에 합치되지 않는 행동을 했다고 본다"고 판단함.

V. AB 판정 내용

1. 절차적 이슈
A. Scope of Appeal - Relationship of AD Agreement Arts. 3.1 / 3.2 and SCM Agreement Arts. 15.1 / 15.2
◼ 쟁점 사항: 중국의 항소는 MOFCOM의 ‘가격효과 조사결과’와 ‘관련 기본 사실의 공개’와 관련한 패널의 조사 결과로 나뉘었음. 중국은 notice of appeal에서 중국의 adverse price effects에 대한 패널의 AD 협정 3.2조, SCM협정 15.2조 해석과 적용에 대해 review를 요청했으나 AD 3.1조와 SCM 15.1조에 대한 패널의 finding의 review는 포함하지 않았음. 하지만 appellant’s submission에서는 중국은 패널의 4가지 조항 모두에 대한 판정을 번복하도록 요청했음.
◼ 판정 내용: 상소기구는 패널이 4가지 조항 모두에서 위반을 확인했다고 설명함. 이를 바탕으로 상소기구는 3.1조와 15.1조가 3.2조와 15.2조의 해석과 독립되게 판단될 수 없다(cannot be conducted in isolation)고 설명함. 따라서 상소기구는 3.1조 및 15.1조의 해석에도 비추어 이 문제에 대한 검토를 수행할 것이라고 밝힘.

 

B. DSU Article 11 / Objective Assessment of Facts / Application of Law to Facts
◼ 쟁점 사항: DSU 제11조에 따르면 패널은 분쟁의 사실부분에 대한 객관적인 평가(objective assessment of facts), 관련 대상 협정의 적용가능성 및 그 협정과의 합치성(application of law to facts)을 포함하여 사안에 대한 객관적인 평가를 내려야 한다고 규정하고 있음.
◼ 판정 내용: 상소기구는 패널이 조사당국의 판단을 검토할 때 적용되는 ‘객관적인 평가’는 기관이 1) 기록에 있는 증거가 어떻게 사실발견을 뒷받침하는지, 그리고 2) 그 사실발견들이 어떻게 전체적인 판단을 뒷받침하는지에 대하여 합리적이고 적정한 설명을 조사당국이 통지를 받았는지 여부를 패널이 검토함으로써 충족된다고 보았음. 그리고 패널은 증거에 대한 새로운 검토를 할 수 없으며, 패널의 증거조사는 조사기간에 기간 앞에 놓여 있는 증거로 제한되며, 당사자에 의해 분쟁해결기구에 제출된 모든 증거들을 고려해야 하고, 조사당국 등의 결정에 대한 패널의 조사는 심도 있어야 한다고 보았음.
상소기구는 패널이 DSU 제11조에 따른 객관적인 평가 의무를 위반하지 않았다고 결론지었음.

2. 실체적 이슈
A. AD Agreement Arts. 3.1 / 3.2 / SCM Agreement Arts. 15.1 / 15.2¹⁸⁾ - MOFCOM's Price Effects Findings
◼ 쟁점 사항: 중국의 ‘상당한 가격하락 및 억제(significant price depression and suppression)’의 사실인정에 대한 평가에서, 중국이 반덤핑협정 제3.1조 및 제3.2조, 그리고 보조금협정 제15.1조 및 제15.2조에 부합하게 행동하지 않았다는 패널의 사실 인정에는 오류가 있었는지 여부.
반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조의 해석에 대해, 중국은 조사당국이 중대한 가격하락 또는 가격억제의 존재만 "고려하면(consider)" 될 뿐이라고 주장하였고, 이에 대해 미국은 조사당국은 ‘중대한 가격하락 및 가격억제가 해당 수입의 효과라는 것’을 평가해야 한다고 주장하였음. 여기서 “고려하다(consider)”의 의미에 대해 논쟁이 있었음. 
WTO 패널에서는, 조사당국은 해당 수입이 중대한 가격하락/가격억제를 초래했지 여부를 반드시 고려해 야 하며, 단지 중대한 가격하락/가격억제가 있었다는 것만을 밝히는 것은 반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조의 목적을 충족시키지 못한다고 판단하였으며, 조사당국은 이러한 가격하락/가격억제가 해당 수입의 효과라는 것을 입증해야 한다고 판단하였음. 
◼ 판정 내용: 상소기구에서는 중국의 주장을 일부 인정하여 반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조는 조사당국에게 해당 수입의 가격효과를 “고려”해야 하는 제한적인 의무만을 규정한다는 것을 인정하였고, “고려(consideration)"는 "판정(determination)"과는 구별된다고 판단하였음. 그리고 반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조는 조사당국으로 하여금 국내산업에 영향을 미칠 수 있는 모든 요소들에 대해 철저한 조사를 할 것을 요구하지는 않는다고 해석하였음. 그러나 이러한 해석이 조사당국이 고려해야 하는 범위를 축소시키지는 않으며, 반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조에서 규정하고 있는 조사당국의 “고려(consideration)"는 조사당국의 최종 판정 등 관련 서류에 반영되어야 한다고 판단하였음. 또한, 조사당국의 고려는 명확한 증거에 근거해야 하고 객관적인 증거조사를 포함해야 한다는 사실에는 변함이 없다고 판단하였음.
결론적으로 상소기구에서는 반덤핑협정 제3.2조 및 보조금협정 제15.2조는 조사당국으로 하여금 가격하락 또는 가격억제의 존재를 고려할 것만을 요구하는 것으로 해석되어야 한다거나 해당 수입과 가격효과의 인과관계를 입증할 필요가 없다고 해석되어야 한다는 주장은 인정하지 않았고, 중국의 주장을 채택하지 않은 패널 판정에는 오류가 없다고 판단하였음.
또한, 가격효과에 대한 중국의 사실인정은 반덤핑협정 제3.1조 및 제3.2조, 그리고 보조금 협정 제15.1조 및 제15.2조에 부합하지 않는다고 판단하였음.

B. AD Agreement Article 6.9 / SCM Agreement Article 12.8¹⁹⁾ - "Essential Facts" (Price Effects)
◼ 쟁점 사항: 중국 상무부의 가격효과의 사실인정과 관련하여 중국이 본질적 사실을 밝히지 못함으로써 반덤핑협정 제6.9조 및 보조금협정 제12.8조에 일치하지 않게 행동했다는 점을 인정함에 있어 패널의 오류가 있었는지 여부. 패널은 중국의 낮은 가격에 대해 중국은 결론뿐만 아니라 결론을 지지하는 본질적 사실관계에 대해서도 입증해야 한다고 판단하였음.
◼ 판정 내용: 상소기구에서는 중국 상무부가 중대한 가격하락 및 가격 억제를 주장하는 해당 수입의 낮은 가격에 대한 본질적 사실을 입증해야 한다고 판단하였음. 또한, 상소기구는 기밀정보에 대해서는 그것이 본질적 사실관계에 해당된다면 해당 요약보고서를 제공해도 된다는 패널의 판단을 지지하였음. 상소기구에서는 중국이 반덤핑협정 제6.9조 및 보조금협정 제12.8조을 준수하지 않았다는 패널의 판정을 유지하였음.

C. AD Agreement Article 12.2.2 / SCM Agreement Article 22.5²⁰⁾ - Public Notice (Price Effects)
◼ 쟁점 사항: 중국 상무부의 가격 효과의 인정과 관련하여 중국이 사실에 대한 모든 관련 정보를 밝히지 못함으로써 반덤핑협정 제12.2.2조 및 보조금협정 제2228조에 일치하지 않게 행동했다는 점을 인정함에 있어 패널의 오류가 있었는지 여부. 패널은 중국으로 수출되는 GOES의 가격이 미국의 내수가격보다 낮다는 것에 대한 사실인정에서 중국 상무부가 적정한 공고와 설명을 제시하지 못했기 때문에 반덤핑협정 제12.2.2조 및 보조금협정 제22.5조를 준수하지 않았다고 판단함.
◼ 판정 내용: 상소기구에서는 중국 상무부는 중대한 가격하락 및 가격억제를 주장하는 근거가 되는 해당 수입의 낮은 가격과 관련되는 모든 관련 정보를 공개할 의무가 있다고 판단하였음. 또한, 이러한 사실 또는 정보는 반덤핑협정 제12.2.2조 및 보조금협정 제22.5조에서 규정하고 있는 공고의 대상이 된다고 판단하였음.

VI. 사건의 시사점

- 상소기구는 반덤핑협정 제3.2 조 및 보조금협정 제15.2조는 조사당국에게 해당 수입의 가격효과를 “고려”해야 하는 제한적인 의무만을 규정한다는 것을 인정하였고, “고려(consideration)"는 "판정(determination)"과는 구별된다고 판단했음. 그러나 상소기구는 조사당국의 고려는 명확한 증거에 근거해야 하고 객관적인 증거조사를 포함해야 한다는 사실에는 변함이 없다고 강조했음.
- 또한 상소기구는 중국 상무부가 중대한 가격하락 및 가격 억제를 주장하는 해당 수입의 낮은 가격에 대한 본질적 사실을 입증해야 한다고 판단함으로써, 덤핑의 가격 효과에 대한 입증 책임이 조사당국에 있음을 명확히 했음.

(작성자 : 김성중 변호사)

 

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1) 111.2 An application under paragraph 1 shall include sufficient evidence of the existence of (a) a subsidy and, if possible, its amount, (b) injury within the meaning of Article VI of GATT 1994 as interpreted by this Agreement, and (c) a causal link between the subsidized imports and the alleged injury. Simple assertion, unsubstantiated by relevant evidence, cannot be considered sufficient to meet the requirements of this paragraph. The application shall contain such information as is reasonably available to the applicant on the following: 
(iii) evidence with regard to the existence, amount and nature of the subsidy in question.
11.3 The authorities shall review the accuracy and adequacy of the evidence provided in the application to determine whether the evidence is sufficient to justify the initiation of an investigation. 

2) The authorities shall require [interested Members or] interested parties providing confidential information to furnish nonconfidential summaries thereof. These summaries shall be in sufficient detail to permit a reasonable understanding of the substance of the information submitted in confidence. In exceptional circumstances, such [Members or] parties may indicate that such information is not susceptible of summary. In such exceptional circumstances, a statement of the reasons why summarization is not possible must be provided. 
3) In cases in which any interested Member or interested party refuses access to, or otherwise does not provide, necessary information within a reasonable period or significantly impedes the investigation, preliminary and final determinations, affirmative or negative, may be made on the basis of the facts available. 

4) A public notice of conclusion or suspension of an investigation in the case of an affirmative determination providing for the imposition of a definitive duty or the acceptance of a price undertaking shall contain, or otherwise make available through a separate report, all relevant information on the matters of fact and law and reasons which have led to the imposition of final measures or the acceptance of a price undertaking, due regard being paid to the requirement for the protection of confidential information. In particular, the notice or report shall contain the information described in subparagraph 2.1, as well as the reasons for the acceptance or rejection of relevant arguments or claims made by the exporters and importers, and the basis for any decision made under subparagraph 10.2 of Article 6. 

5) Public notice shall be given of any preliminary or final determination, whether affirmative or negative…Each such notice shall set forth, or otherwise make available through a separate report, in sufficient detailthe findings and conclusions reached on all issues of fact and law considered material by the investigating authorities. 

6) In cases in which an interested party refuses access to, or otherwise does not provide, necessary information within a reasonable period or significantly impedes the investigation, preliminary and final determinations, affirmative or negative, may be made on the basis of facts available. The provisions of Annex II shall be observed in the application of this paragraph 
7) As soon as possible after the initiation of the investigation, the investigating authorities should specify in detail the information required from any interested party, and the manner in which that information should be structured by the interested party in its response. The authorities should also ensure that the party is aware that if information is not supplied within a reasonable time, the authorities will be free to make determinations on the basis of the facts available, including those contained in the application for the initiation of the investigation by the domestic industry 

8) The authorities shall, before a final determination is made, inform all interested parties of the essential facts under consideration which form the basis of the decision whether to apply definitive measures. Such disclosure should take place in sufficient time for the parties to defend their interests. 
9) The authorities shall, before a final determination is made, inform all interested Members and interested parties of the essential facts under consideration which form the basis of the decision whether to apply definitive measures. Such disclosure should take place in sufficient time for the parties to defend their interests. 

10) Public notice shall be given of any preliminary or final determination…Each such notice shall set forth, or otherwise make available through a separate report, in sufficient detail the findings and conclusions reached on all issues of fact and law considered material by the investigating authorities. 
A public notice of conclusion or suspension of an investigation in the case of an affirmative determination providing for the imposition of a definitive duty or the acceptance of a price undertaking shall contain, or otherwise make available through a separate report, all relevant information on the matters of fact and law and reasons which have led to the imposition of final measures or the acceptance of a price undertaking, due regard being paid to the requirement for the protection of confidential information. In particular, the notice or report shall contain the information described in subparagraph 2.1, as well as the reasons for the acceptance or rejection of relevant arguments or claims made by the exporters and importers, and the basis for any decision made under subparagraph 10.2 of Article 6. 
11) In cases in which any interested Member or interested party refuses access to, or otherwise does not provide, necessary information within a reasonable period or significantly impedes the investigation, preliminary and final determinations, affirmative or negative, may be made on the basis of facts available 

12) 3.1 A determination of injury for purposes of Article VI of GATT 1994 shall be based on positive evidence and involve an objective examination of both (a) the volume of the dumped imports and the effect of the dumped imports on prices in the domestic market for like products, and (b) the consequent impact of these imports on domestic producers of such products. 
3.2 With regard to the volume of the dumped imports, the investigating authorities shall consider whether there has been a significant increase in dumped imports, either in absolute terms or relative to production or consumption in the importing Member. With regard to the effect of the dumped imports on prices, the investigating authorities shall consider whether there has been a significant price undercutting by the dumped imports as compared with the price of a like product of the importing Member, or whether the effect of such imports is otherwise to depress prices to a significant degree or prevent price increases, which otherwise would have occurred, to a significant degree. No one or several of these factors can necessarily give decisive guidance. 

13) The authorities shall, before a final determination is made, inform all interested Members and interested parties of the essential facts under consideration which form the basis of the decision whether to apply definitive measures. Such disclosure should take place in sufficient time for the parties to defend their interests. 

14) A public notice of conclusion or suspension of an investigation in the case of an affirmative determination providing for the imposition of a definitive duty…shall contain, or otherwise make available through a separate report, all relevant information on the matters of fact and law and reasons which have led to the imposition of final measures…due regard being paid to the requirement for the protection of confidential information. In particular, the notice shall contain…the reasons for the acceptance or rejection of relevant arguments or claims made by…the exporters and importers. 
15) It must be demonstrated that the dumped imports are, through the effects of dumping…causing injury within the meaning of this Agreement. The demonstration of a causal relationship between the dumped imports and the injury to the domestic industry shall be based on an examination of all relevant evidence before the authorities. The authorities shall also examine any known factors other than the dumped imports which at the same time are injuring the domestic industry, and the injuries caused by these other factors must not be attributed to the dumped imports. Factors which may be relevant in this respect include, inter alia, the volume and prices of imports not sold at dumping prices, contraction in demand or changes in the patterns of consumption…the export performance and productivity of the domestic industry. 

16) "An anti-dumping measure shall be applied only under the circumstances provided for in Article VI of GATT 1994 and pursuant to investigations initiated and conducted in accordance with the provisions of this Agreement." 
17) "Members shall take all necessary steps to ensure that the imposition of a countervailing duty on any product of the territory of any Member imported into the territory of another Member is in accordance with the provisions of Article VI of GATT 1994 and the terms of this Agreement." 

18) With regard to the volume of the [dumped or subsidized] imports, the investigating authorities shall consider whether there has been a significant increase in [dumped or subsidized] imports, either in absolute terms or relative to production or consumption in the importing Member. With regard to the effect of the [dumped or subsidized] imports on prices, the investigating authorities shall consider whether there has been a significant price undercutting by the [dumped or subsidized] imports as compared with the price of a like product of the importing Member, or whether the effect of such imports is otherwise to depress prices to a significant degree or prevent price increases, which otherwise would have occurred, to a significant degree. No one or several of these factors can necessarily give decisive guidance. 

19) The authorities shall, before a final determination is made, inform all [interested Members and] interested parties of the essential facts under consideration which form the basis of the decision whether to apply definitive measures. Such disclosure should take place in sufficient time for the parties to defend their interests.

20) A public notice of conclusion or suspension of an investigation in the case of an affirmative determination providing for the imposition of a definitive duty…shall contain, or otherwise make available through a separate report, all relevant information on the matters of fact and law and reasons which have led to the imposition of final measures…due regard being paid to the requirement for the protection of confidential information. In particular, the notice shall contain the information described in [Article 12.2.1 of the Anti-Dumping Agreement / Article 
22.4 of the SCM Agreement].

 

 

 

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