(김두식) China vs. US - Countervailing Measures.pdf
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이 사건은 미국 상무부(US Department of Commerce, 이하 “미상무부”)가 2007년부터 2012년까지 중국산 철강과 알루미늄제품 등을 대상으로 실시한 17건의 상계관세조사를 둘러싼 미국과 중국간 분쟁이다. 이는 2011년 3월 상소기구 보고서가 채택된 US-AntiDumping and Countervailing Duties (China)(DS 379) 사건의 연장선에 있는 사건이라 할 수 있다.
미국과 중국간에는 상계관세 분쟁이 끊임없이 이어져 왔다. 그 배경에는 중국경제를 비시장경제로 보는 미국의 시각이 깔려 있다. 미국은 중국정부가 중국경제 전반에 관여하고 있고, 중국정부의 통제를 받는 국영기업들이 왜곡된 가격으로 원재료 등 생산요소(input)를 수요기업에 공급하고 있다고 보고 있다. 이런 시각에 대하여 중국은 강력히 반발하였다.
그 결과 이 사건에서의 핵심쟁점은, 국영기업 내지 정부소유기업(State-owned enterprise)을 WTO보조금협정 제1.1(a)(1)조상의 ‘공공기관’(Public Body)으로 볼 수 있는지 여부와, 중국내 가격이 시장원리에 의해 형성된 가격으로 보아 이를 혜택(benefit) 결정에 있어 비교가격(benchmark)으로 사용할 수 있는지 여부였다. US -Anti-Dumping and Countervailing Duties (China) 사건에서 상소기구는 ‘정부권한(governmental authority)’의 보유 내지 행사 여부를 공공기관 판단기준으로 제시한 바 있는데, 이 사건에서 미상무부는 이런 기준을 따르지 않고 중국정부가 과반수 지분을 소유하거나 통제하는(majorityowned or controlled) 기업은 국영기업에 해당한다고 보았다. 나아가 혜택 여부를 판단함에 있어서도 중국내에서 형성된 거래가격은 정부의 관여로 인해 왜곡된 가격이므로 이를 비교가격으로 사용할 수 없다고 보고 외국(태국)의 유사제픔 가격을 비교가격으로 사용하였다. 중국은 이러한 미상무부의 결정은 WTO보조금협정에 위배된다고 반발하면서 미국을 WTO 분쟁해결절차에 제소하였다.
US - Countervailing Measures(China)(DS 437)은 2012년 8월부터 2019년 8월까지 7년이라는 오랜 기간동안 두 당사국간에 날선 공방이 지속된 사건이다. 패널판정에 대해 양당사국이 불복하여 상소절차가 진행되었을 뿐 아니라, 우루과이라운드협정법(URAA) 제329조에 따른 미상무부의 이행조사에 대해서도 DSU 제21.5조에 따른 이행분쟁이 전개되어 이행패널절차 및 그에 대한 상소절차가 진행되었다. 분쟁과정에서는 다양한 실체적 및 절차적 쟁점들이 제기되었는데, 그 중 중요한 실체적 쟁점으로는, 위에 언급한 ‘공공기관’ 판단기준과 ‘혜택 결정시 ‘비교가격’ 문제 외에, 공공기관에 관한 미상무부의 이른바 번복 가능한 추정(rebuttable presumption), 사실상 특정성(De facto Specificity) 및 지역적 특정성(regional specificity) 판단기준, 이용가능한 사실(facts available) 내지 불리한 추론(adverse inference)의 적법성 여부, 중국정부의 원재료 수출제한(export restraints)이 보조금을 구성하는지 여부 등이 제기되었다.
여기서는 보조금협정상 보조금의 구성요건과 관련된 주요 쟁점들을 중심으로 당사자들의 주장과 패널 및 상소기구의 판단내용을 정리하고자 한다.
가. DSU 제6.2조상 패널설치요청서 요건 충족 여부
이 사건 상계관세조사에서 미상무부는 중국정부의 자료 미제공 또는 불충분한 제공을 이유로 ‘이용가능한 사실(facts available)’을 많이 적용하였는데, 중국은 패널설치요청서에서 그러한 미상무부의 이용가능한 사실 적용이 보조금협정 제12.7조에 위배된다고 주장을 제기하였다.1) 미국은 이 패널설치요청서의 기재가 DSU 제6.2조에서 규정하고 있는 두가지 요건을 충족하지 못하여 위법하다고 주장하였다. 즉, 첫째로 중국의 패널설치요청서는 미상무부의 22개 최종판정 및 예비판정 중 어디에서 사용된 ‘이용가능한 사실’을 문제삼고 있는지를 특정하지 않음으로써 ‘문제가 되는 구체적인 조치(specific measures atissue)’를 제시하여야 한다는 요건을 충족하지 않았고, 둘째 미상무부가 적용한 ‘이용가능한 사실’이 어떻게 보조금협정 제12.7조를 위반하였다는 것인지를 밝히지 않음으로써 ‘문제를 명확히 제시하기에 충분할 정도로 청구에 대한 법적 근거의 요약문(a briefsummary of legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly)’을 제공하여야 한다는 요건을 충족하지 못하였다는 것이 미국의 주장이었다.
① 패널의 판단
우선 미국의 첫번째 주장에 대하여 패널은, 중국의 패널설치요청서에서는 부록 1(Appendix 1)에 포함되어 있는 19개의 최종판정과 3개의 예비판정에서 ‘이용가능한 사실”을 적용한 ‘모든 경우(each instance)’에 대하여 문제를 제기하고 있으므로 ‘문제가 되는 구체적인 조치(specific measure at issue)’를 특정하지 않았다는 미국의 주장은 이유 없다고 보았다.
다음으로 패널은 중국이 패널설치요청서에서 미상무부이 적용한 ‘이용가능한 사실’은 보조금협정 ‘제12.7조’에 위반된다고 적시한 것 만으로 ‘문제를 명확히 제시하기에 충분할 정도로’ 청구의 법적근거를 요약하여야 한다는 요건을 충족하였다고 판단하였다. 패널은 비록 보조금협정 제12.7조에서 조사당국이 ‘이용가능한 사실’을 적용할 수 있는 몇가지 시나리오를 규정하고 있으나2), 제12.7조는 하나의 의무만을 규정하고 있으므로 패널 설치요청서에서 미상무부가 적용한 ‘이용가능한 사실’이 그 중 어떤 시나리오에 해당하는지에 대해서까지 기재할 필요는 없다는 취지로 판단하였다.
DSU 제6.2조의 요건과 관련하여 EC – Selected Customs Materials 사건을 비롯한 몇 개의 사건에서 상소기구는 DSU 제6.2조가 요구하는 ‘청구에 대한 법적 근거의 요약문 (a brief summary of legal basis of the complaint)은 문제가 되는 조치가 ‘어떻게 혹은 왜(howor why)’ WTO 의무를 위반하는지를 설명하기 위한 것이라고 설시한 바 있었고,3) 이러한 상소기구의 표현이 실무상 많은 혼란을 야기하였다. 이 사건에서도 패널위원들간에 의견이 갈렸다. 다수 의견은 문제의 조치가 ‘어떻게 혹은 왜 (how or why)’ 협정을 위반하는지를 설명하는 것은 청구의 법적 근거를 설명하는 한가지 방법(one articulation of a way)을 제시한 것에 불과하다고 하면서 이러한 표현에 큰 의미를 두지 않았으나, 반대의견은 DSU 제6.2조에서 법적 근거의 요약문은 문제를 분명히 제시할 수 있을 정도로 충분해야하며, 따라서 문제가 된 조치가 위반 주장이 제기된 조항과 어떻게 연관되는지를 분명히 언급하여야 한다고 주장하였다.4)
② 상소기구의 판단
상소기구는 패널(다수의견)의 결정을 지지하였다. 상소기구는 패널설치요청서에서 ‘문제를 명확히 제시하기에 충분할 정도로 요약된 청구의 법적 근거(a brief summary of legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly)’를 제시하기 위해서는 문제의 조치(measure)와 동 조치가 위반한 협정조항(provision)간의 연관이 분명히 언급되어야 하고, 특히 하나의 협정조항에 여러 의무가 포함되어 있는 경우 패널설치요청서에서는 해당 조항에서 위반되는 의무를 구체적으로 특정하여야 한다고 언급하였다. 그러나 이 사건의 경우 비록 보조금협정 제12.7조가 조사당국이 ‘이용가능한 사실’을 사용할 수 있는 다양한 시나리오를 제시하고 있고 실제로 조사당국의 제12.7조 위반도 다양한 방식으로 나타날 수 있으나. 그렇다고 하여 제12.7조가 복수의 별개 의무를 규정하고 있는 것은 아니므로 패널설치요청서에서 미국의 조치가 제12.7조를 어떻게 위반하였는지를 설명할 필요는 없다고 하였다.
나. 공공기관(Public Bodies)의 정의
앞에서 언급한 바와 같이 이 사건 분쟁에서 핵심이슈 중 하나는 중국의 국영기업 내지 정부소유기업(State-owned enterprise)을 보조금협정 제1조에서 규정하는 ‘공공기관’으로 볼 수 있는가 하는 것이었다. 미상무부는 이른바 ‘정부의 소유 또는 통제(government ownership or control)‘ 기준을 적용하여, 중국정부가 과반수 지분을 가지고 있거나 혹은 통제하고 있는 기업을 공공기관으로 간주하였다. 미상무부는 한걸음 더 나아가, 국영기업이 공공기관이 아니라는 반증이 없는 한 중국정부가 과반수 지분을 가진 기업을 정부기관으로 추정한다는 소위 “반박가능한 추정(rebuttable presumption)” 원칙을 하나의 방침(policy)으로 채택하고 있었다. 중국은 미상무부의 이와 같은 해석 및 방침이 보조금협정 제1.1(a)(1)조에 위반된단고 주장하였다.
① 원패널의 판단
1) ‘공공기관’ 판단기준
중국은 US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China) 사건에서 상소기구가 공공기관은 ‘정부의 기능을 보유하거나 이를 행사하거나 이를 위임받은 기관(an entity that possesses, exercises or is vested with governmental authority)’임을 밝힌 바 있음을 강조하고, 따라서 미상무부가 이를 무시하고 중국정부가 소유하거나 통제하는 기업은 모두 공공기관이라고 단정한 것은 보조금협정 제1.1(a)(1)조에 위반된다고 주장하였다. 나아가 중국은 정부의 기능이란 ‘타인의 행위를 규율하고(regulate), 통제하고(control), 감독하고(supervise) 또는 제한하는(restrain)’ 것이므로, 결국 공공기관도 ‘타인의 행위를 규율하거나 통제하거나 감독하거나 제한하는 권한을 가진 기관을 말한다고 주장하였다.
패널은 위 US – Anti-Dumping and Countervailing Duties (China) 사건에서 상소기구가 제시한 기준을 따라서 단순히 정부가 소유하거나 통제하고 있다는 사실만으로 공공기관을 인정한 미상무부의 결정은 보조금협정 제1.1(a)(1)조에 반한다는 중국의 주장을 인용하였다. 하지만 패널은 공공기관은 반드시 타인의 행위를 규율하고 통제하고 감독하고 제한하는 권한을 가지고 있는 기관이어야 하는 것은 아니라고 하면서, 중국의 두번째 주장은 받아들이지 않았다.
2) 반박가능한 추정
다음으로 패널은, 다른 반증이 없는 한 정부가 과반수 지분을 보유하는 기업을 공공기관으로 추정하는 미상무부의 ‘반박가능한 추정(rebuttable presumption)’은 그 자체로(assuch) 보조금협정 제1.1(a)(1)조를 위반한다는 중국의 주장을 검토하였다. 쟁점은 “as such”위반 주장의 대상이 될 수 있는 조치(measure)가 무엇을 의미하는가 하는 것이었다. 구체적으로 (i) 미상무부가 채택한 ‘반박가능한 추정’ 방침(policy)이 정부의 조치에 해당하는지 여부, (ii) ‘반박가능한 추정’은 미조사당국이 언제든지 취소 또는 번복할 수 있다는 점에서 강행적(mandatory) 성격을 가지고 있지 않다고 볼 수 있는데 비강행(nonmandatory) 규정에 대해서도 “as such” 위반주장을 제기할 수 있는지 여부가 문제되었다.
먼저 일반적으로 “as such” 위반 주장을 제기할 수 있는 ‘조치’의 의미에 대하여, 패널은 상소기구가 원칙적으로 ‘WTO 회원국의 모든 작위 또는 부작위 (any act or omission)’는 조치의 범주에 포함될 수 있음을 확인하였음을 상기시켰다. 이런 관점에서, 미상무부가 공공기관 인정과 관련된 자신의 오래된 실무(long standing practice) 내지 방법 (methodology)을 ‘반박가능한 추정’이라는 방침(policy)으로 규정한 것도 DSU 제3.3조 및 제6.2조에서 말하는 조치(measure)에 해당한다고 하였다. 뿐만 아니라, 보조금협정 제32.5조에서도 일반적으로 적용되는 회원국의 규칙, 규범 및 기준 전체(the entire body of generally applicable rules, norms, and standards … adopted by Members)’가 보조금협정을 준수하도록 규정하고 있는 것으로 이해된다고 하면서, 이런 관점에서 보더라도 미국의 ‘반박가능한 추정’과 같은 방침(policy)이나 관행(practice)은 “as such” 제소대상이 되는 ‘조치’에 해당된다고 보았다.
다음으로, 비강행적 조치(non-mandatory measures)도 “as such” 제소대상이 될 수 있는지에 대하여, 패널은 “as such” 위반 주장을 허용하는 이유는 ‘WTO협정 위반행위의 뿌리(root of WTO-inconsistent behavior)’를 제거함으로써 장래의 분쟁을 방지하기 위한 것이므로 비강행적 조치라 하여 반드시 “as such” 위반 제소의 대상이 될 수 없다고 볼 이유는 없다고 하였다. 더욱이 미상무부는 ‘반박가능한 추정’ 방침을 공표하여 이를 일반 대중에게 안내(guidance)하였을 뿐 아니라 실제로 이를 일관되게 적용하여 왔다는 점을 고려할 때, 이 방침은 규범적 가치(normative value)을 갖고 있고 따라서 “as such” 제소의 대상이 될 수 있다고 보았다.
패널은 미국의 ‘반박가능한 추정’이 단순히 구체적 조사사건에서 적용된 조사방법(methodology)이 누적된 것이 아니고 장래에 일반적으로 적용되는(general and prospective application) 규칙 또는 규범으로 ‘의도된 방침(deliberate policy)’이었다는 점, 실제로 미상무부는 이 방침에 따라 과반수 소유권을 가진 기관은 공공기관이라는 기계적인 판정을 해왔다는 점, 그리고 이런 추정을 뒤집기 위해서는 이해당사자가 반대 정보나 증거를 제출하도록 입증책임을 부담시키고 있다는 점 등을 들어 미국의 ‘반박가능한 추정’은 보조금협정 제1.1(a)(1)조를 위반하였다고 판단하였다. 이와 같은 패널결정에 대해서는 미국은 상소하지 아니하였다.
② 이행분쟁(compliance dispute)
1) ‘공공기관(public body)’에 관한 미국의 이행조사와 이행분쟁의 전개
미상무부의 공공기관 판단기준을 위법하다고 본 패널판정에 대하여 미국은 상소하지 않고 우루과이라운드협정법(URAA) 제129조에 따른 이행조사를 실시하였다. 이행조사에서 미상무부는 원패널이 채택한 공공기관 판정기준, 즉 공공기관은 ‘정부의 권한을 보유 또는 행사하거나 그런 기능을 부여받은 기관(an entity that possesses, exercises, or is vested with government authority)’을 말한다는 기준(“government function” 기준)을 따르면서도, 중국에 대해 이러한 기준에 따른 자료수집을 위한 질의서를 발송하고 중국이 이에 대해 정보를 제공하지 않았다는 이유로 ‘이용가능한 불리한 사실(adverse factsavailable)’을 사용하거나 불충분한 정보를 제공하였다는 이유로 ‘불리한 추론(adverseinference)’를 적용하여 사실상 중국정부가 소유하거나 통제하는 기업은 공공기관이라는 결정을 내리는 접근방법을 택했다.
우선 미상무부는 이행조사에서, 중국의 경우 ‘사회주의적 시장경제를 유지하고 지탱하는 것(maintaining and upholding the socialist market economy)’이 정부의 기능이라 할 수 있고, 나아가 국영기업 중심의 경제정책을 채택하고 있는 중국에서는 중국정부가 어느 기관에 대해 ‘의미있는 통제(meaningful control)’를 하고 있는 경우, 해당 기관을 ‘정부의 기능을 부여받은(vested with government functions)’ 기관으로 볼 수 있다는 논리를 개발하였다. 이러한 논리를 바탕으로 미상무부는 공공기관에 해당할 수 있는 중국기업을 3가지 유형으로 나누어, (1) 중국정부가 전적으로 소유하거나 지배적 소유권(full or controlling ownership)을 갖고 있는 기관은 정부의 기능을 행사하는 공공기관에 해당하고, (2) 중국정부가 상당한 소유권(significant ownership)을 보유하고 있는 기관으로서 정부의 특정 산업정책이 적용되는 기관도 공공기관으로 인정될 수 있으며, (3) 중국정부가 소유하지 않는 기관이라 하더라도 정부가 ‘의미있는 통제’를 하고 있으면 공공기관으로 볼 수 있다고 하였다. 미상무부의 이런 ‘의미있는 통제’ 논리는 원패널에서 WTO협정 불합치로 판정된 ‘정부 소유 또는 통제(government ownership or control)’ 기준이 ‘정부의 기능’을 인정하기 위한 지표라고 주장한 것으로서 사실상 ‘정부 소유 또는 통제’기준을 유지한 것과 큰 차이가 없는 것이라 할 수 있다. 그럼에도 미상무부는 상소기구가 제시했던 공공기관 판단방법, 즉 “공공기관 여부의 판단은 개별 사건에서 해당 기관의 실질적 내용에 입각하여 판단하여야 하며 그 기관의 핵심적 성격 및 기능, 정부와의 관계, 해당 기관이 활동하는 국가의 법률적 경제적 환경을 고려하여야 한다”5)는 원칙에 착안하여, 공공기관 인정을 위한 핵심증거(key evidentiary element)로서 ‘의미있는 통제’ 논리를 개발한 것이다.
미상무부는 이와 같은 공공기관 판정기준에 따라 중국정부에 ‘공공기관 질의서(Public Body Questionnaire)’을 발송하여 12개 상계관세조사에 대한 관련 증거를 수집하였다. 공공기관 질의서에는 ‘중국의 산업정책과 목적, 중국의 산업계획하에서 산업 및 기업들의구분, 생산요소(input)를 공급하는 기업 또는 산업과의 관계에서 중국정부의 역할’ 등을 설명하라는 일반적인 질문들이 포함되어 있었다. 중국정부는 7개 조사에 대한 질의서에 대해서는 답변을 제출하지 않았고, 이에 대해 미상무부는 “불리한 가용정보(adverse facts available)”을 적용하여 해당 생산요소 생산자들은 정부의 권한을 보유 또는 행사하거나 그런 권한을 부여받은 공공기관에 해당한다고 판단하였다. 한편 다른 5개 조사에 대한 질의서에 대해서는 중국정부가 답변을 하였으나 미상무부는 답변이 충분하지 않았다는 이유로 불리한 추론(adverse inference)을 적용하여 해당 생산요소 생산자들 역시 공공기관에 해당한다고 판단하였다.
이와 같은 미상무부의 결정에 대해 중국이 반발하면서 DSU 제21.5조에 따른 이행분쟁이 전개되었다. 이행분쟁에서는 원분쟁에서 심리대상이 되었던 미국의 상계관세 부과조치뿐만 아니라 원패널 설치 이후에 이루어진 미국의 행정조사(administrative review)와 기간종료조사(sunset review)에 따른 상계관세조치도 심리대상에 포함되었다. 이는 DSU 제21.5조에 따른 이행분쟁패널의 심리관할은 DSB 권고 및 결정(recommendations and rulings)과 ‘밀접한 관련(close nexus)’이 있는 후속조치까지 포함한다는 확립된 원칙에 따른 것이다.
2) 중국의 주장과 패널의 판단
중국은 미국의 이행조치가 3가지 측면에서 협정을 위반하였다고 주장하였다. 첫째, 공공기관 해당여부를 판단함에 있어서 재정적 기여(financial contribution)와 정부의 기능(governmental function)사이의 관계를 살펴보아야 함에도 미국은 중국기업들의 생산요소공급행위가 정부의 기능과 어떤 관련이 있는지를 고려하지 않았고, 둘째, 미상무부가 적용한 ‘의미있는 통제(meaningful control)’는 공공기관의 인정기준이 될 수 없고, 셋째, 미상무부는 중국이 제출한 증거를 무시하고 기록에 포함된 증거를 적절히 고려하지 않았다는 것이다.
첫번째 주장, 즉 공공기관 판단에 있어 재정적 기여’와 ‘정부의 기능’사이의 관계를 살펴보아야 하는지와 관련하여, 패널은 보조금협정 제1.1(a)(1)조에서는 식별된 ‘정부기능’과 문제의 ‘재정적 기여’ 사이에 일정한 관련이 있을 것을 요구하지 않고 있음을 지적하고, 따라서 공공기관 여부를 판단함에 있어서는 모든 관련 증거를 종합적으로 평가(holistic assessment)하여야 하며 어떤 특정 증거를 더 중요한 증거로 고려할 이유는 없다고 설시하면서 중국의 주장을 배척하였다.
다음으로 미상무부가 적용한 ‘의미있는 통제’라는 개념이 공공기관의 인정기준이 될 수 없는지에 대하여, 패널은 미국이 적용한 ‘의미있는 통제’는 구체적인 사실을 바탕으로 다양한 요소를 고려하여 인정하는 개념으로서, 상소기구가 선언한 공공기관 판단방법, 즉
공공기관의 판단은 “해당 기관의 핵심적 성격 및 기능, 정부와의 관계, 해당 기관이 활동하는 국가의 법률적 경제적 환경을 고려하여야 한다”는 것과 부합한다고 하면서, ‘의미있는 통제’ 그 자체가 공공기관의 인정기준이 될 수 없다는 중국의 주장을 배척하였다.
끝으로 미상무부가 중국이 제출한 반대증거들을 무시하였다는 중국의 주장에 대하여, 패널은 미국의 이행조사 과정에서 제출된 증거들을 전체적(totality)으로 고려할 때 미국의 공공기관 결정이 ‘합리적이고 적절한 설명(reasoned and adequate explanations)’으로 뒷받침되느냐 하는 관점에서 검토하여야 한다고 전제하고, 이런 관점에서 중국의 주장을 구체적으로 살펴보면 중국의 주장은 기본적으로 여러 증거들 중 특정 증거를 더 중요시해야 한다거나, 문제의 재정적 기여와 정부기능과의 관계를 고려하여야 한다거나, 혹은 중국의 불충분한 증거제출을 이유로 미상무부가 채택한 불리한 추론(adverse inference)을 비난하는 것들인데, 이 사건에서 중국은 미국의 ‘이용가능한 사실(facts available)’ 적용에 대하여 보조금협정 제12.7조 위반을 주장하지 않았고, 정부기능과 재정적 기여 간의 관계를 고려하여야 한다는 주장은 패널이 이미 배척한 것이어서 결국 미상무부가 증거를 적절히 고려하지 않았다는 중국의 주장은 이유없다고 보았다.
3) 상소기구의 판단과 별개의견
중국은 이행패널의 판정에 불복하여 상소하였다. 상소심에서 중국이 제기한 주장은 보조금협정 제1.1(a)(1)조에 의한 공공기관 결정시 조사당국이 식별한 ‘정부의 기능’과 ‘재정적 기여를 구성하는 해당 기관의 행위’ 간에는 분명한 논리적 연관성(clear logical connection)이 존재함을 규명하여야 한다는 것이었다. 상소기구(다수의견)는 이러한 중국의 주장을 배척하고 패널의 판정을 지지하였으나, 공공기관의 정의에 대해서는 종전 결정례를 유지하였다. 즉, 공공기관이란 ‘정부의 권한을 보유 또는 행사하거나 정부 권한을
부여받은 기관(an entity that possesses, exercises, or is vested with governmental authority)”을 의미한다는 상소기구의 입장을 재확인하였다. 다만 이런 기준에 따라 공공기관 여부를 판단함에 있어서는 재정적 기여에 해당하는 행위(conduct)를 볼 것이 아니라, 그런 행위를 하는 기관 그 자체의 성격을 살펴보아야 한다고 하면서 ‘재정적 기여’를 구성하는 기관의 행위 그 자체가 정부의 기능일 필요는 없다는 취지로 판단하였다. 따라서, 비록 어느 기관의 행위가 공공기관 인정을 위한 증거로 고려될 수는 있지만, 일단 어느 기관이 공공기관으로 인정되면 그 기관의 모든 행위는 그 기관의 행위로 귀속된다는 것이 다수의견의 취지였다.
이러한 상소기구의 다수 의견에 대해서는 별개의견이 있었다. 별개의견은 다수의견이 재확인한 공공기관의 정의에 반대하면서 ‘정부가 어느 기관 또는 그 기관의 행위를 통제할 수 있는 능력(ability to control the entity and/or its conduct to convey financial value)’을 가지고 있으면 해당 기관을 공공기관으로 보아야 한다는 것이었다. 별개의견은 상소기구가 US–Anti-Dumping and Countervailing Duties(China) 사례에서 제시한 공공기관의 정의에 지나치게 구속되고 있다고 한다. 즉 종전 상소기구의 견해 - “정부의 권한을 보유 또는 행사하거나 정부 권한을 부여받은 기관(an entity that possesses, exercises, or is vested with governmental authority)” - 는 공공기관을 식별하는 한가지 방법이 될 수 있으나 보조금협정 제1.1(a)(1)조에서는 이와 같은 한가지 기준만을 규정하고 있지 않음을 별개의견은 지적하고 있다. 별개의견은 공공기관에 대한 식별기준은 해당 기관과 정부와 의 밀접한 관계 여부라고 보았다. 따라서 상소기구는 공공기관에 대한 세부적인 기준을 제시하기보다는 각국의 조사당국으로 하여금 정부와의 긴밀한 관계를 기준으로 공공기관 여부를 결정할 수 있도록 허용하고, 다만 조사당국의 공공기관 결정이 합리적이고 적절한 설명과 충분한 증거를 바탕으로 객관적으로 이루어졌는지를 판단하는 것으로 충분하다는 것이다.
4) ‘공공기관 메모(Public Bodies Memorandum)’에 대한 “as such” 위반 주장
중국은 미상무부의 ‘공공기관 메모’가 그 자체(as such)로 보조금협정 제1.1(a)(1)조를 위반히였다는 주장을 제기하였다. 핵심 쟁점은 두가지로 요약되는 바, 동 메모가 DSU 제6.2조상의 조치(measure)에 해당하는지 여부와, 조치에 해당하는 경우 “as such” 위반을구성하는지 여부가 그것이다.
첫번째 쟁점에 대하여 패널은 앞서 설명한 미상무부의 ‘번복가능한 추정(rebuttable presumption)’에서와 마찬가지로, ‘공공기관 메모’와 같은 조사당국의 지침(policy)이나 관행(practice)도 ‘조치’에 해당한다고 보았다.
다음으로 패널은 어느 조치에 대하여 “as such” 위반 주장을 제기할 수 있는지를 판단하려면 해당 조치가 ‘일반적으로 장래에 적용되는 규칙이나 규범(a rule of norm of general or prospective application)’에 해당하는지, 문제의 ‘공공기관 메모’가 미상무부로 하여금 보조금협정 제1.1(a)(1)조에 합치되는 결정을 할 수 없도록 제약하는지 여부를 검토하여야 한다고 보았다. 패널은 먼저 ‘공공기관 메모’는 ‘일반적으로 장래에 적용되는 규칙이나 규범’에는 해당한다고 보았다. 그러나 공공기관 메모가 미상무부의 결정을 제약하는지 여부에 대하여, 패널은 미상무부가 상계관세조사를 받는 피신청인들로 하여금 조사 기록에 포함된 정보를 반박하거나 해명하거나 수정할 수 있도록 허용하고 다른 증거를 고려할 수 있는 재량을 가지고 있음이 분명하므로 ‘공공기관 메모’가 as such 위반을 구성한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
상소기구는 이와 같은 패널의 결정을 지지하였다.
다. 혜택(Benefit)
미상무부는 중국시장에서 중국정부가 소유한 기업들(State-owned enterprises)이 절대적 역할(predominant role)을 수행하고 있다는 사실에 비추어 중국내에서 형성된 가격(소위“in-country prices”)은 왜곡된 가격(distorted price)이므로 혜택 결정시 이를 비교가격(benchmark)으로 사용할 수 없다고 보고, 중국 국내가격 대신 국외가격, 즉 태국의 유사물품 가격을 비교가격으로 사용하였다. 중국은 이러한 미상무부의 국외가격 사용에 반발하였다.
① 패널의 판단
핵심쟁점은 보조금협정 제14(d)와 관련하여 조사당국은 어떤 경우에 보조금 지급국가의 국내가격 대신에 국외가격을 혜택 결정을 위한 비교가격으로 사용할 수 있는가 하는 것이었다. 중국은 US –Softwood lumber IV 사건에서 상소기구가 내린 판정을 인용하면서 보조금협정 제14(d)조를 적용할 때 ‘국외가격’을 사용할 수 있는 경우는 시장에서 민간기업의 가격(private pries)을 왜곡할 수 있을 정도로 정부의 역할이 절대적인(predominant) 경우에 한정된다고 주장하였고, 또한 여기서 ‘정부’라 함은 보조금협정 제1.1(a)(1)조의 ‘정부 또는 공공기관’과 동일한 개념인데 미국은 ‘공공기관’ 분석에서와 마찬가지로 ‘혜택’분석에서도 공공기관을 인정함에 있어 ‘정부의 소유 또는 통제’라는 잘못된 기준을 적용하였으므로 미상무부의 ‘혜택’ 분석은 그 자체로 협정에 위배된다는 논리를 펼쳤다.
패널은 혜택 결정을 위한 비교가격으로 국외가격을 사용할 수 있는 경우는 중국이 주장하는 상황 - 시장에서 민간기업의 가격(private pries)을 왜곡할 수 있을 정도로 정부의 역할이 절대적인(predominant) 경우 - 이외에도 다른 경우들이 있을 수 있다고 보았다. 실제로 US – Anti-Dumping and Countervailing Measures (China) 사건에서 상소기구는 미상무부의 ‘공공기관’ 결정이 협정에 위배된다고 하면서도 혜택의 결정은 정부소유기업이 공공기관인지 여부와 무관하다고 하면서 미상무부의 국외가격 사용을 적법하다고 판단한 바 있음을 지적하였다. 그러나 패널은 미상무부가 상계관세조사에서 시장왜곡 분석(distortion analysis)을 적절하게 수행하였는지를 구체적인 사실에 입각하여 검토하지 않고, 단지 이 사건에서 미상무부가 한 비교가격 분석이 위 U.S. – Anti-Dumping and Countervailing Measures (China) 사건에서 미상무부가 한 분석과 매우 유사하다는 점만을 지적하고 그러한 사실에 근거하여 미상무부의 결정이 보조금협정 제14(d)조에 위반됨을 중국이 입증하지 못하였다고 판단하였다.
② 상소기구의 판단
중국은 상소심에서도, ‘재정적 기여’ 분석과 ‘혜택’ 분석에 있어서 사용되는 정부 내지 공공기관은 동일한 개념이므로, 만약 공공기관 분석에 있어서 미상무부가 사용한 ‘정부의 소유 또는 통제’ 기준이 잘못된 기준인 이상 혜택 결정을 위한 비교가격 분석에 있어서 그런 공공기관 개념을 적용한 것도 잘못된 것이라는 주장을 펼쳤다.
상소기구는 설사 중국의 주장처럼 미상무부가 정부소유기업을 공공기관으로 판단한 것이 잘못된 것이라 하더라도 그러한 이유만으로 혜택 결정시 조사당국이 국내가격이 아닌 국외가격을 비교가격으로 사용한 것이 보조금협정 제14(d)조에 위배되는 것은 아니라고 하면서 그러한 취지로 판단한 패널의 결정을 지지하였다.
그러나 상소기구는 미상무부가 시장에서 중국정부가 절대적 역할(government predominant role)을 한다고 하여 이러한 이유만으로 ‘가격왜곡(price distortion)’이 있었다고 판단한 것도 잘못임을 지적하였다. 상소기구에 따르면, 조사당국은 시장분석(market analysis)을 통하여 비교가격으로 제시된 가격들이 시장에서 수요와 공급의 원칙에 의해 결정된 것인지, 아니면 비교가격으로 사용할 수 없을 정도로 왜곡된 가격인지 여부를 검토하여야 하고 이를 적절히 설명하여야 할 의무가 있다고 보았다. 상소기구에 따르면, 조사당국은 국내에서 형성된 민간기업의 가격(in-country private prices)이나 혹은 재정적 기여를 한 정부기관 이외의 다른 정부기관들이 제공한 재화의 가격(government-related prices)이 시장원리에 의해 결정된 가격인지 아닌지를 개별적으로 검토하여야 하며, 중국정부의 시장내 역할이 절대적이라는 이유로 이런 중국내 가격들을 처음부터 시장분석 대상에서 배제해서는 안된다는 것이었다.
이와 같은 관점에서 상소기구는 단지 이 사건에서 미상무부가 한 결정이 US – AntiDumping and Countervailing Measures (China) 사건에서의 상황과 매우 유사하다는 이유로 미상무부의 협정 위반사실이 증명되지 않았다고 판단한 패널의 결정은 잘못이라고 판시하였다. 상소기구는 나아가, 패널의 사실판단과 기록상 다툼없는 사실을 종합하여 살펴볼 때, 미상무부가 상계관세조사에서 중국정부 소유기업들이 적정가격(adequateremuneration) 미만의 가격으로 물품을 공급하였다고 결정한 것은 보조금협정 제14(d)조 및 제1.1(b)조를 위반한 잘못된 결정이라고 판단하였다.
③ 이행분쟁
미국은 URAA 제129조에 의한 이행조사에서 일견 중국내 가격이 시장에 의해 결정된(market-determined) 가격인지를 조사하였으나, 기본적으로 원조사에서와 마찬가지로 중국 시장은 중국정부의 관여로 인하여 왜곡되었다는 시각을 유지하면서 중국 국내가격에 대한 왜곡여부를 개별적으로 분석하지 않은 채 중국내 가격을 전부 비교가격으로 인정하지 않았다. 이에 중국이 미국을 제소하여 이행분쟁이 진행되었다.
1) 이행패널의 판단
이행패널단계에서 중국에 제기한 주장은 크게 두가지였다. 첫째는 조사당국이 보조금 협정 제14(d)조의 ‘전반적인 시장상황(prevailing market conditions)’를 적용함에 있어 국내가격 대신 국외가격을 비교가격으로 사용할 수 있는 것은 ‘그 국내가격이 정부에 의해 결정된 경우’에 한정됨에도 미상무부가 이런 판단기준을 적용하지 않았다는 것이다. 이와 관련하여 중국은 ‘정부의 관여(government intervention)’ 그 자체도 시장의 전반적인 상황의 일부를 구성하는 것이므로 정부가 시장에 개입하였다는 증거가 있다고 하여 그런 사실만으로 국내가격을 비교가격에서 배제하여서는 안된다고 주장하였다. 둘째는, 미상무부가 중국의 국내가격이 시장을 통해 결정되었다는 증거들을 무시하고 증거없이 중국의 국내가격이 왜곡된 가격이라고 결정하였다는 것이다.
중국의 첫번째 주장에 대하여 패널은 중국이 주장하는대로 정부가 시장에 관여한 사실 그 자체 만으로 국내가격을 비교가격에서 배제할 수 있는 기준이 되는 것은 아니지만, 그렇다고 보조금협정 제14(d)조에서 국외가격을 사용할 수 있는 경우가 정부가 국내가격을 실질적으로 결정하는 경우에 한정된다고 볼 수는 없다고 보았다. 패널에 의하면, 어떤식으로든 가격왜곡의 증거가 있으면 국내가격을 배제할 수 있는 것이지 반드시 정부가 가격을 결정한 경우에만 국내가격을 배제할 수 있는 것은 아니라는 것이다.
다음으로 미상무부가 중국의 국내가격이 왜곡되었다는 구체적인 증거없이 이를 비교가 격에서 배제하였다는 중국의 주장에 대하여, 패널은 기록에 포함된 ‘비교가격 메모(Benchmark Memorandum)’등 관련 증거들을 살펴본 결과, 실제로 미상무부는 중국경제 전반 혹은 중국 철강부문에 대한 중국정부의 관여 사실 외에 조사대상인 생산요소(inputs)의 가격에 대한 시장분석을 하지 않았음을 확인하였다. 패널은 조사당국이 비교가격 분석을 함에 있어 사안의 성격에 따라서는 거시적 분석을 할 수도 있으나, 어떤 가격이 시장에서 결정된 (market-determined) 가격이 아니라고 결정하기 위해서는 그런 결정이 ‘실질적인 증거(positive evidence)’에 근거하여야 하며 ‘합리적이고 적절한 설명(reasoned and adequate explanation)’으로 뒷받침되어야 한다고 설시하였다. 특히 정부의 관여가 가격에 직접 영향을 미쳤다는 증거나 다른 합리적인 설명없이, 단지 ‘전반적인 정부의 관여(widespread government intervention)’가 있었다는 증거만 가지고 비교가격으로 사용할 만한 시장에 의해 결정된 가격이 존재하지 않는다고 결정할 수 없다는 것이다. 이런 이유로 패널은 미상무부가 중국 경제에 대한 중국정부의 관여사실에만 근거하여 중국내 가격을 비교가격으로 사용할 수 없다고 결정한 것은 위법하다는 결론을 내렸다.
2) 상소기구의 판단
페널의 결정에 대하여 중국과 미국은 모두 상소하였다. 먼저 중국은 패널절차에서와 마찬가지로 제14(d)조와 관련하여 조사당국이 보조금 공여국내에서 형성된 국내가격을 비교가격에서 배제할 수 있는 경우는 정부가 실질적으로 가격을 결정하는 경우에 한정된다는 주장을 반복하였으나,6) 상소기구는 패널과 마찬가지로 이런 주장을 배척하였다.
다음으로, 미국은 패널이 정부의 관여가 어떻게 국내가격의 왜곡을 초래하였는지를 설명하도록 요구한 것은 시장경제원리가 작동하는 시장(“functioning market”)을 전제로 한 것이고 시장경제가 작동하지 않는 국가에서는 애당초 국내가격을 비교가격으로 사용할수 없다는 사실을 무시한 해석이라고 주장하였다. 패널의 논리에 의하면 국내가격이 왜곡되었다는 사실은 오로지 동일한 국가 내에서 조사대상물품의 가격과 시장에서 결정된 가격 사이에 차이가 있음이 정량적(quantitative)으로 규명될 때만 인정된다는 것인데, 보조금협정 제14(d)조에서 가격왜곡은 다른 방법으로도 증명될 수 있는 것이라고 미국은 주장하였다.
이에 대하여 상소기구는 조사당국이 보조금협정 제14(d)조와 관련하여 국내가격을 비교가격에서 배제할 수 있으려면 정부의 시장 관여가 존재하는지 여부가 아니라, 그런 정부의 관여로 인하여 가격의 왜곡이 일어났는지 여부를 검토하여야 한다는 점을 재확인하고, 조사당국은 그 어떤 경우에도 이런 결정을 하게 된 근거를 합리적이고 적절하게 설명하여야 한다고 보았다. 이런 관점에서 볼 때 미상무부가 중국경제 전반 내지 철강부문에 중국정부가 관여하고 있는 사실만 인정하고 이러한 중국정부의 관여가 어떻게 문제의 생산요소 가격의 왜곡을 초래했는지를 설명하지 않은 것은 잘못이라고 하였다. 또한 상소기구는 미상무부가 중국정부가 제출한 가격관련 증거들을 거의 무시하였음을 인정하면서, 미상무부가 가격왜곡 여부를 분석하는 다른 방법을 선택하는 것은 자유이나 당사자가 제출한 분석방법이나 주장, 증거도 분석하여야 한다는 점도 지적하였다.
위와 같은 상소기구의 의견에 반대하는 별개의견이 있었다. 다수의견에 따르면 결국 조사당국은 제14(d)조와 관련하여 정량적 가격분석을 통해 가격왜곡이 있음을 증명하도록 요구하는 것인데, 가격왜곡을 인정하는 방법에는 이런 정량적 분석 외에 다양한 방법들이 있을 수 있다는 것이다. 별개의견은 미상무부가 비교가격 메모(Benchmark Memorandum)와 관련 증거자료 메모(Supporting Benchmark Memorandum)등 수백 페이지에 걸친 자료와 정성적(qualitative) 분석을 통하여 중국정부가 철강부문에 개입하여 시장을 왜곡하였음을 인정하였다고 설시하고 있다.
라. 사실상의 특정성(De Facto Specificity)
미상무부는 12개 상계관세조사에서 중국의 공공기관이 여러 생산요소에 대해 ‘재정적 기여’ 및 ‘혜택’을 공여하였다고 판단한 후, 이러한 재정적 기여는 보조금협정 제2.1(c)조에서 말하는 사실상의 특정성(de facto specificity)이 있다고 결정하였다. 미상무부는 특정성을 분석함에 있어 조사대상물품별로 동 물품의 최종사용자가 누군지 확인하고 그 최종 사용자의 숫자가 소수(limited in number)이면 특정성이 있다고 보았다.
중국은 이와 같은 미상무부의 특정성 분석방법을 ‘최종사용자 방식(end-use approach)이라고 부르고 이러한 방식은 보조금협정 제2.1조7)에 비추어 크게 4가지의 잘못이 있다고 주장하였다. 그 4가지 잘못이란 첫째, 제2.1(c)조의 “notwithstanding any appearance of non-specificity resulting from the application of the principles laid down subparagraphs(a) and (b)”라는 문구를 보면 (c)항에 의한 사실상의 특정성 조사를 하기 전에 (a) 항과 (b)항에 의한 특정성 조사를 먼저 하여야 함에도, 미상무부는 막바로 (c)항에 따라 사실상의 특정성 조사를 한 잘못이 있다는 것이고, 둘째, 제2.1(c)조의 두번째 문장은 사실상의 특정성 판단요소로서 제한적인 숫자의 기업이 ‘보조금 프로그램(subsidy programme)’을 사용하였는지 여부를 조사하도록 요구하고 있음에도 미상무부는 ‘보조금 프로그램’을 조 사하지 않은 잘못이 있다는 것이고, 셋째, 제2.1조의 두문(chapeau)과 (c)항에 따르면 조사당국은 ‘보조금 공여기관의 관할(jurisdiction of the granting authority)’을 먼저 특정한 후 그 관할 내에서 보조금이 특정기업 또는 산업에 공여되었는지를 검토하여야 함에도 미상무부는 ‘보조금 공여기관(granting authority)’를 특정하지 않은 잘못이 있다는 것이며, 넷째, 제2.1(c)조의 마지막 문장에서는 ‘보조금 공여기관의 관할내 경제활동의 다양성 정도(the extent of diversification of economic activities within the jurisdiction of the granting authority)’및 ‘보조금 프로그램이 시행된 기간(the length of time during which the subsidy programme has been in operation)’을 고려하도록 요구하고 있음에도 미상무부는 이를 검토하지 않은 잘못이 있다는 것이었다.
① 패널과 상소기구의 판단
첫번째 주장에 대하여 패널은, 논리적으로는 제2.1조가 (a)항과 (b)항을 먼저 판단한 후 (c)항을 판단하도록 순서를 정하는 것처럼 보이지만 이러한 논리적 구조가 절차적인 규칙이 되는 것은 아니라고 하면서 (a), (b)항과 (c)항은 동시에(concurrently) 적용될 수 있다고 하였다. 특히 이 사건처럼 보조금이 ‘문서로 규정된 것이 아닌(unwritten)’ 경우에는(a), (b)항에 따른 특정성 판단을 하지 않고 바로 (c)항에 의한 사실상의 특정성을 검토하더라도 무방하다고 하였다. 상소기구도 패널의 결정을 지지하였다.
두번째 쟁점에 대하여, 패널은 제2.1(c)조의 “use of a subsidy programme by a limited number of certain enterprises”라는 문구에 비추어 조사당국은 일정한 형태의 보조금 프로그램(subsidy programme)의 존재를 확인하여야 한다는 점에 대해서는 당사자들도 동의하였음을 확인하였다. 문제는 보조금 프로그램이 무엇을 말하는지, 그리고 어떤 방법으로 보조금 프로그램을 인식하고 증명해야 하는지 하는 것이었다. 미상무부는 이 사건에서와 같이 보조금 지급의 근거가 된 문서나 명시적인 선언이 존재하지 않는 상황에서는 ‘중국정부 소유기업들이 생산요소를 적정가격보다 낮은 가격으로 지속적으로 공급하여 왔다는 사실(the consistent provision by SOEs in question of inputs for less than adequateremuneration)’ 그 자체가 보조금 프로그램을 구성한다고 주장하였다. 패널도 이런 정도의 ‘체계적 활동이나 일련의 활동(systematic activities or series of activities)’이 있었다는 증거만 있으면 이것으로 제2.1(c)조의 보조금 프로그램의 존재를 인정하는 객관적 근거가 될 수 있다고 판단하였다.
상소기구는 패널이 제시한 보조금 프로그램의 의미 - ‘체계적 활동이나 일련의 활동(systematic activities or series of activities)’ - 에 대해서는 기본적으로 동의하면서도, 이 사건에서 미상무부의 사실상의 특정성 판단이 그러한 기준에 부합하는지를 패널이 구체적으로 상세히 검토하지 않고 단 한 문장으로 미상무부의 결정이 적법하다고 판단한 것은 잘못이라고 설시하고 패널의 결정을 파기하였다. 우산 상소기구는 특정성 분석은 미상무부의 “end-use approach”처럼 어떤 특정 수혜자들이 보조금을 받았는지만을 살펴보는 방법으로 해서는 안되며, 그런 보조금을 받을 자격이 있는 다른 모든 기업 내지 산업들(실제 보조금 수혜기업 외에 과거 수혜기업이나 잠재적 수혜기업 포함)도 살펴 보아야 한다고 보았다. 이런 전제에서, 보조금협정 제2.1(c)조에서 말하는 ‘보조금프로그램의 사용(use of subsidy programme)’이라 함은 그 보조금이 ‘일종의 계획이나 체계(a plan or scheme of some kind)’에 따라 지급되어 왔는지를 살펴보아야 한다는 의미라는 것이다. 상소기구에 따르면, 이러한 보조금의 계획이나 체계는 보조금이 지급되는 ‘체계적인 일련의 행위(a systematic series of actions)’를 통해 증명될 수도 있으나, 그렇다고 단지 재정적 기여가 특정 수혜자들에게 지급되어 왔다는 사실만으로는 보조금에 관한 ‘계획’ 내지 ‘체계’가 입증된다고 할 수 없음을 확인하였다.
세번째 쟁점에 대하여, 패널은 보조금협정 제2.1조 두문(chapeau)에 의하면 특정성 즉, 보조금의 수혜자 제한(a limitation of access) 여부는 보조금 공여기관의 관할(jurisdiction of the granting authority)을 기준으로 판단하도록 되어있다는 점을 인정하면서도, 이 사건 상계조사에서는 ‘공여기관의 관할’이 최소한 묵시적으로 ‘중국’이라는 점이 인정되므로 미상무부의 특정성 결정이 제2.1조에 위반된다고 볼 수 없다고 판시하였다. 이에 대하여 상소기구는 특정성 분석에 있어서 핵심적인 부분은 보조금 공여기관의 관할을 특정하는 것이라고 하면서, 특히 공여기관이 중앙정부인지 아니면 지방정부 또는 지역정부인지를 파악하는 것이 중요하다는 점을 확인하였다. 이런 전제에서 패널이 미상무부의 특정성 결정이 이러한 해석에 부합하게 이루어졌는지를 구체적으로 심리하지 않고 중국이 제2.1조 위반을 입증하지 못했다고 대충 결론을 내린 것은 잘못이라고 판단하였다.
네번째 쟁점에 대하여 패널은, 제2.1(c)조 마지막 문장에서 언급하고 있는 두가지 고려 요소, 즉 ‘보조금 공여기관의 관할내 경제활동의 다양성 정도(the extent of diversification of economic activities within the jurisdiction of the granting authority)’와 ‘보조금 프로그램이 시행된 기간(the length of time during which the subsidy programme has been in operation)’은 조사당국이 사실상의 특정성 분석에서 반드시 검토하여야 하는 요소이며 따라서 미상무부가 이를 검토하지 않은 것은 위법이라고 판단하였다. 패널에 따르면, 이두가지 고려요소는 조사당국이 제2.1조에 의한 특정성 분석을 함에 있어 행사할 수 있는 재량(flexibility)을 제한하는 기능을 갖고 있다는 것이다. 즉, 공여당국의 관할내에서 경제활동이 다양하지 않다면 비록 일부 제한된 숫자의 기업들만이 보조금을 받는다고 하더라도 특정성이 존재하지 않는다고 볼 수 있는 것이고, 또한 보조금 프로그램이 시행된 기간이 짧다면 그 기간내에 비록 제한된 숫자의 기업들이 보조금을 받았다 하더라도 특정성이 존재하지 않는다고 볼 수 있다는 것이다. 이와 같은 패널의 판정에 대해 미국은 상소하지 않았고 이 부분 패널결정은 그대로 채택되었다.
② 이행분쟁
미상무부는 특정성에 관한 상기 패널 및 상소기구의 판정에 기한 DSB 권고를 이행하기 위하여 URAA 제129조 이행조사절차를 진행하였다. 그러나 중국은 미상무부가 수행한 일부 특정성 조사가 여전히 보조금협정 제2.1(c)조를 위반하였다고 주장하면서 이행패널의 설치를 요청하였다. 중국의 주장은 미상무부가 제2.1(c)조의 마지막 문장에 언급된 ‘보조금 프로그램이 시행된 기간(the length of time during which the subsidy programme has been in operation)’을 검토함에 있어 첫째, ‘보조금 프로그램(subsidy programme)’을 특정하지 않았고, 둘째, 보조금 프로그램이 시행된 기간을 적절히 고려하지 않았다는 것이었다.
1) 이행패널의 판단
이행패널은 미상무부가 제129조 이행조사절차에서 제2.1(c)조의 마지막 문장에 언급된 ‘보조금 프로그램이 시행된 기간’을 검토함에 있어 그 전제가 되는 ‘보조금 프로그램’을 특정하였는지를 심리하였다. 패널은 사건 기록 어디를 보아도 문제가 되는 보조금의 ‘계획 또는 체계(plan or scheme)’의 존재를 증명할 만한 ‘체계적인 일련의 행위(systematic series of actions)’에 대한 설명이 없다고 판단하고 따라서 미상무부의 사실상 특정성 결정은 보조금협정 제2.1(c)조을 위반하였다고 선언하였다. 패널은 미상무부가 보조금 프로그램을 특정하지 않은 이상 더 나아가 미상무부의 보조금 기간에 대한 판단이 적절하였는지에 대해서는 판단할 필요가 없다고 보았다.8)
2) 상소기구의 판단
상소기구는 미상무부가 제2.1(c)조에 의한 보조금 프로그램의 존속기간 분석을 함에 있어 그 전제가 되는 보조금 프로그램을 특정하지 않았기 때문에 위법하다는 패널의 결론을 지지하였다.
이러한 상소기구의 다수의견에 반대하는 별개 의견이 있었다. 별개의견에 따르면, 보조금협정 제2.1조에서 요구하는 ‘특정성’ 검토는 제1조 및 제14조에 언급되어 있는 ‘재정적 기여’나 ‘혜택’ 분석과는 구별되는 것으로, 특정성 검토에서는 ‘보조금’의 존재를 다시 판단할 필요가 없다는 것이다. 별개의견은, 제2.1(c)조에서 ‘보조금 프로그램’이라는 용어를 사용한 것은 단지 제1조에 의하여 확인된 ‘재정적 기여’와 ‘혜택’는 ‘재정적 기여’와 ‘혜택’이 제한된 숫자의 기업이나 산업에게 제공된 것인지를 판단하는 특정성 분석을 하기 위한 기초(basis) 내지 시작점(starting point)으로 제시한 것으로서 ‘재정적 기여’와 ‘혜택’을 하나의 개념적 형태(conceptual form)로 지칭하는 것에 지나지 않는다고 보았다. 별개의견은 제2.1(c)조 어디에도 조사당국이 먼저 제1.1조에 따라 보조금의 존재를 증명하고나서 또다시 제2.1조에 따라 보조금이 지급된 계획이나 체계를 입증하도록 요구하고 있지 않다는 점을 지적하면서, US – Countervailing Measures (China) 사건에서 상소기구는 제1.1조에 따라 보조금의 존재를 검토하는 과정에서 보조금 프로그램은 이미 식별되는 경우가 많다고 언급하고 있음을 상기시켰다. 별개의견은 만약 다수의견에 따른다면 보조금 공여국가로 하여금 반복적인 보조금 지급(repeat subsidization)을 각각 별개의 법률행위로 잘게 잘라서(atomizing) 보조금협정을 회피할 수 있게 만들고 결국 보조금의 투명한 운영을 방해하게 만들 것이라는 점을 지적하였다.
마. 토지사용권의 지역적 특정성(Regional Specificity)
미상무부는 6개의 상계관세조사에서 중국 지방정부가 산업단지(industrial park) 또는 경제개발구역(economic development zone)으로 지정된 구역의 입주기업들에게 토지사용권을 판매한 것이 보조금에 해당된다고 보고 나아가 보조금협정 제2.2조9)에 의한 ‘지역적 특정성(regional specificity)’을 인정하였다. 미상무부는 문제의 토지가 산업공단 또는 경제개발구역내에 존재하고 그 산업단지 또는 경제개발구역은 토지사용권 매도자(지방정부)의 관할지역내에 있다는 사실을 ‘지역적 특정성’의 기준으로 삼았다. 중국은 이와 같은 미상무부의 기준은 특정성의 기준인 ‘재정적 기여 또는 혜택에 대한 접근이 제한되는지(limitation on access to the financial contribution of benefit)’를 식별하지 못한 것으로 위법한 결정이라고 주장하였다.
① 패널의 판단
패널은 지역적 특정성도 ‘재정적 기여’나 ‘혜택’에 대한 접근이 제한(a limitation of access)되어 있는가의 관점에서 살펴보아야 함을 분명히 하고, 단순히 (i) 문제의 토지가 산업단지 혹은 경제개발구역에 포함되어 있고 (ii) 그 산업단지 또는 경제개발구역이 토지사용권 판매기관의 관할에 포함된다는 사실만으로는 보조금에의 접근 제한을 인정하기에 부족하다고 보았다. 패널은 지역적 특정성이 인정되려면 이와 같은 산업단지나 경제 개발구역 내의 토지의 공급조건이 그 지역 밖의 토지를 공급하는 조건과 구별되고(distinct) 그 조건보다 유리하다는(preferential) 점이 확인되어야 한다고 판시하였다. 미국은 패널결정에 상소하지 않았다.
② 이행분쟁
미상무부는 패널의 결정을 반영하여 URAA 제129조에 따른 이행조사절차에서 중국의 경제개발구역내 토지의 공급조건이 그 외 지역의 토지공급조건과 다른지, 다른 지역 토지에 비해 특혜를 주고 있는지를 조사하였다. 구체적으로 미상무부는 경제개발구역내에 위치한 기업들에게 토지사용과 관련하여 제공된 인센티브 및 우대조치를 파악하고, 이러한 인센티브와 우대조치들이 그 외 지역에 제공되었는지를 검토하였다. 조사결과 경제개발구역 내의 토지의 공급조건이 그 지역 밖의 토지를 공급하는 조건보다 유리함을 확인하였다.
중국은 미상무부의 조사방법은 경제개발구역내에서 토지사용과 관련하여 제공된 모든 인센티브와 우대정책들이 그 자체로 다른 지역과 다른 토지정책(distinct land regime)을 증명하는 잠재적 증거가 된다고 본 것이어서 제2.2조에 위반된다고 주장하였으나, 패널
은 미상무부의 판단기준이 제2.2조 요건에 불합치되는 것이 아니라고 판시하였다. 중국은 이 부분 패널 결정에 대해 상소하지 않았다.
바. 수출규제(Export Restraints)가 보조금을 구성하는지 여부
미상무부는 중국산 마그네시아벽돌(Magnesia Bricks) 및 무계목강관(Seamless Pipe)에 대한 상계관세부과신청서에 근거하여 상계관세조사를 개시하였고, 동 신청서에는 중국정부가 원자재인 마그네시아와 코크스의 수출을 제한한 조치들10)이 상계가능 보조금을 구성한다는 주장이 포함되어 있었다. 마그네시아벽돌에 대한 신청서에서는, 중국정부가 마그네시아 등 원자재에 대한 수출규제를 통하여 국내 마그네시아벽돌 제조업체들에게 공급되는 원재료 가격을 낮추었고 그 결과 마그네시아벽돌 제조업체들에게 상당한 혜택을 제공하였다는 증거를 제출하면서, 이는 중국정부가 원재료 공급자들로 하여금 국내수요자들에게 억제된 가격(suppressed prices)으로 원재료를 판매하도록 위임(entrust) 또는 지시(direct)한 것에 해당한다고 주장하였다. 이와 유사하게 무계목강관에 대한 신청서에서 도 중국정부는 코크스 수출을 규제하여 코크스의 국내 공급을 늘리고 가격을 낮추도록 함으로써 중국내 무계목강관 제조업체들에게 ‘재정적 기여(financial contribution)’를 제공하였다고 주장하였다.
중국은 이와 같은 상계관세부과신청서에 대하여 신청인들의 주장은 결국 (i) 단지 중국정부의 수출규제가 존재한다는 사실과 (ii) 그 수출규제가 중국내 수요자들이 구매하는 원자재 가격에 영향을 미친다는 사실만으로 ‘재정적 기여’가 존재한다고 주장하는 것인데, US – Export Restraints 사건에서 패널이 이러한 미국의 주장을 배척한 바 있음을 지적하면서 중국정부는 미상무부가 발송한 상계관계조사 질의서에 대한 답변을 거부하였다. 미상무부는 최종 상계관세조사보고서에서 중국정부의 수출제한조치가 상계가능 보조금에 해당한다고 결정하고 ‘이용가능한 사실(facts available)’을 기초로 보조금 마진을 결정하였다.
중국은 미상무부의 결정이 보조금협정 제11.2조 및 제11.3조 그리고 제1.1(a)(1)(iv)조에 위배된다고 주장하였다.
① 패널의 판단
이와 관련한 핵심쟁점은 중국정부가 마그네시아 및 코크스의 수출을 제한한 조치가 이들 원재료 생산자들에 대하여 국내에 싼값으로 원재료를 공급하도록 위임(entrustment) 또는 지시(direction)한 것으로 볼 수 있는가 하는 것이었다. 중국은 US – Countervailing Duty Investigation on DRAMS 사건에서 상소기구가 제시한 기준을 인용하였다. 즉, 이 사건에서의 ‘entrustment’는 중국정부가 원재료 생산업체들에게 ‘국내 물품공급‘ 책임을 부여하는 행위(action of giving responsibility)를 의미하는 것이고, ‘direction’도 ‘국내 물품공급’과 관련하여 업체들에게 어떤 권한을 행사하는 행위(exercising authority)를 의미하는 것인데, 문제의 수출제한은 특정 물품의 ‘수출’에 대한 제한 내지 조건을 부과하는 것일 뿐이고, 수출제한의 결과로 원재료 생산자들이 싼값으로 국내에 공급하게 되는 것은 수출제한조차의 효과(effect)에 지나지 않으므로, 결국 수출규제는 제1.1(a)(1)(iv)조의 위임
또는 지시에 해당하지 않는다고 주장하였다.
이에 대해 미국은 먼저 보조금협정 제1.1(a)(1)조의 (i)호 내지 (iv)호에 규정된 ‘재정적 기여’의 유형들은 잠재적으로 보조금에 해당할 수 있는 정부행위를 예시한 것에 불과하므로 문제의 수출제한도 제1.1(a)(1)(iv)조의 행위에 해당한다고 보아야 한다고 주장하였으나, 패널은 제1.1(a)(1)조는 동 협정의 규율범위를 제한하기 위하여 ‘재정적 기여’의 유형을 제한적으로 규정하고 있는 것이라고 보았다.
다음으로 미국은, 제1.1(a)(1)(iv)조의 ‘위임’ 또는 ‘지시’의 존재여부는 개별 사건의 사실관계에 기초하여 판단하여야 함을 전제로, 이 사건에서 미상무부는 단지 중국의 수출제한조치와 그로 인한 효과만 가지고 위임 또는 지시를 인정한 것이 아니라 그 조치와 관련된 ‘맥락상 내지 상황적인 증거(contextual or circumstantial evidence)’에 근거하여 중국정부가 민간업체들에게 싼값으로 중국내에 물품을 공급하도록 위임 또는 지시하였음을 인정한 것이라고 주장하였다. 미국이 제시한 상황증거란 예컨대 중국정부가 수출제한조치를 취한 목적이 중국업체들이 원료를 직접 수출하는 대신, 원재료를 가공하여 높은 부가가치 제품을 수출하도록 유도하기 위한 것이라는 사실을 말하는 것이었다.
이와 같은 미국의 주장에 대해서는 제3참여자인 EU가 지지하는 의견을 표명하였다. US- Export Restraints 사건 등에서 패널이나 US – Countervailing Duty Investigation on DRAMS 사건에서 상소기구는 보조금협정 제1.1(a)(1)(iv)조의 ‘재정적 기여’와 관련하여 조사당국이 살펴보아야 하는 것은 문제의 정부행위 그 자체이고 그 정부행위의 결과나 효과가 아님을 분명히 하였음을 EU도 인정하였다. 그럼에도 EU는 수출규제조치의 적용을 받는 물품의 생산자들이 그 물품을 국내에서 판매하는 것 외에 다른 선택권이 없다면 정부가 국내 공급을 지시(direct)하였다고 볼 수 있다는 의견을 피력하였다. 이런 관점에서 예컨대 원재료를 사용하는 후방산업(downstream industry)을 지원하기 위한 정부의 의도를 입증하는 증거라든가, 정부가 수출규제 외에 물품을 재고로 보유하지 못하도록 하는 조치 등을 통해 수출규제가 시장에서 일정한 효과를 나타내도록 정부가 관여하였다는 증거가 있다면 이러한 증거는 위임 또는 지시에 의한 재정적 기여를 인정하는데 유의미한 증거가 될 수 있다고 보았다. 미국은 이런 EU의 의견을 원용하였다.
패널은 EU가 제시한 의견에 대해 직접적인 판단을 하지는 아니 하였으나, 구체적인 사실관계에 따라서는 수출제한조치가 재정적 기여에 해당할 수 있음을 인정하였다. 그러나 패널은 이 사건에서는 미상무부에 제출된 상계관세부과신청서나 이를 받아들인 미상무부의 결정 어디에도, 중국정부가 수출제한조치를 취한 목적이 중국업체들로 하여금 높은 부가가치 제품을 수출하도록 유도하기 위한 것임을 나타내는 상황증거는 발견되지 않는다고 판단하고, 결국 이 사건에서의 쟁점은 수출제한조치와 그로 인한 효과에 근거하여 제1.1(a)(1)(iv)조의 위임 또는 지시에 기한 재정적 기여를 인정할 수 있는가 하는 것이라고 하였다.
패널은 US – Countervailing Duty Investigation on DRAMS 사건에서 상소기구는 US - Export Restraints 사건 등에서 패널이 제시한 기준 - 위임(entrustment) 또는 지시(direction)는 “delegation” 또는 “command”를 의미하고 이는 명시적 또는 적극적인 행위로(explicit or affirmative action) 특정인에 대하여(addressed to a particular party) 특정 임무나 의무의 수행(to perform a particular task or duty)이 이루어져야 한다는 것 - 은 너무 좁은 기준이라고 하였음을 확인한 후, 이 사건에서 판단할 사항은 상소기구가 제시한 기준에 따라, 중국정부가 자국의 마그네시아 및 코크스 생산업체들에 대하여 이들 물품을 중국내 수요자들에게 공급하는 기능을 수행하도록 책임을 부여하거나(gives responsibility) 혹은 권한을 행사함(exercises authority over)을 보여주는 증거가 있는지 여부라고 보았다. 이런 관점에서 패널은 첫째, 중국정부는 마그네시아 및 코크스의 생산업체들의 수출을 제한하였을 뿐이고 그 업체들에게 어떤 책임(responsibility)을 부과하였다고 할 수 없으며, 비록 중국정부가 수출제한조치를 통하여 중국업체들이 물품을 중국내 시장에 공급할 것이라는 믿음(trust)을 가졌다고 하더라도 이는 수출제한의 효과 또는 이에 대한 민간업체들의 대응에 불과하므로 제1.1(a)(1)(iv)조의 ‘위임(entrustment)’이 존재한다고 볼 수 없다고 하였다. 둘째, 중국정부는 마그네시아 및 코크스의 수출 조건에 대하여 권한을 행사하지만 이들 물품의 생산자들이 중국내 수요자들에게 공급하도록 권한을 행사하는 것이 아니하고 하면서 제1.1(a)(1)(iv)조의 ‘지시(direction)’가 있었다고 볼 수없다고 판시하였다.
이와 관련하여 미국은 중국정부의 수출제한조치 때문에 중국의 생산자들이 물품을 판매하려고 하면 중국내 시장에서 팔 수 밖에 없게 되었고 따라서 중국의 수출제한조치는 민간업체들로 하여금 특정한 방향으로 움직이도록 강요한(caused to move in a specified direction) 것과 같다고 주장하였으나, 패널은 이러한 미국의 주장은 여전히 제1.1(a)(1)조에서 규정하는 네가지 재정적 기여는 정부의 행위를 기준으로 판단하여야 하고 그런 행위의 효과를 기준으로 판단하여서는 안된다는 원칙에 반하는 것이라고 판단하였다.
패널은 제1.1(a)(1)(iv)조는 특정 상황에 따라 또는 시장의 반응에 따라 어떤 결과가 발생할 수도 있고 또는 발생하지 않을 수도 있는 정부의 모든 시장관여 행위를 규율하고자하는 규정이 아니라는 것이 상소기구 및 종전 패널의 결정임을 상기시키면서, 혜택(benefit)을 주는 정부의 행위가 모두 그 자체로 보조금이 되는 것은 아니라는 점을 확인하였다. 패널은 이런 관점에서 보조금협정 제1.1(a)(1)조는 동 협정의 규율범위를 제한하기 위하여 ‘재정적 기여’의 유형을 제한적으로 규정하고 있는 것이라고 하였다.
3. 해설 및 평가
이 사건은 WTO 보조금협정상 보조금의 주요 구성요소인 ‘공공기관’ 및 ‘혜택’의 결정 기준, 미국이 적용하여 온 ‘사실상 특정성’의 판단방법 등에 대하여 상소기구의 최근 법적 해석이 제시된 사례로 큰 의의가 있다. 무엇보다 중국의 사회주의 경제체제와 그 안에서 절대적 위치를 차지하는 정부의 역할이 보조금협정에서 어떻게 해석될 수 있는지가 분명히 드러난 사건이라 할 수 있다.
중국이 2011년 WTO에 가입할 당시만 해도 중국이 좀더 개방되고 시장경제로 변화될 것이라는 기대가 있었다. 그러나 이런 기대는 이미 무너지고 있다. 중국의 “Made in China 2025” 정책 등에서 나타나듯이 중국은 첨단기술 자립과 주요 품목 생산에서의 세계석권을 목표로 경제전반에 대한 정부통제를 더욱 강화해 나가고 있다. 중앙정부와 지방정부가 막대한 산업보조금을 지급하고 직간접적인 지원정책을 펼치고 있음이 보고되고 있다. 이처럼 중국이 정부통제적 경제체제와 결합된 보조금을 적극 활용하면서 중국기업들과 서구자본주의 국가의 기업들간의 경쟁력에 심각한 왜곡이 발생하고 있다는 우려가 있다.
이런 상황에서 중국에 대한 WTO 보조금협정의 규범적 실효성에 대한 의문이 제기된다. 예를 들어 중국의 경우 국영기업을 포함한 모든 기업들이 중앙정부의 방침에 따라 움직이고 있다는 의심이 있는데도 이 사건에서 패널과 상소기구가 제시한 기준에 따라 조사당국은 중국의 국영기업이 정부기능을 수행하는지를 입증하는 책임을 부담해야 하는지에 대한 의문이 제기될 수 있다. 또한 혜택을 결정함에 있어 중국내 가격이 수요와 공급의 원칙에 의해 결정된 것인지를 조사당국이 일일이 분석하도록 하는 것이 과연 현실적인지, 혜택 여부나 특정성을 어느 정도로 자세히 설명하여야 합리적이고 적절한 설명이 이루어졌다고 볼 수 있는지에 대해서도 논란이 있을 수 있다.
이러한 측면에서 이 사건에 포함되어 있는 별개의견(Separate Opinion)이 제기하고 있는 의견에 무게감이 있다고 할 수 있다. 별개의견은 제로잉(Zeroing) 사건과 더불어 미국이 2017년 중반부터 WTO 상소기구 위원선임을 거부하는 주요 논거 내지 불만이 반영하고 있다고 볼 수 있다. 별개의견이 지적한 대로, 지금까지 사실상 선례에 구속되어 협정상 분명한 지침이 없는 사안에 대해 규범적 결정을 하여 온 상소기구의 관행이 변화될 수 있을 것인지 WTO의 장래와 연관하여 깊은 성찰이 필요한 시점이라고 생각된다.
(작성자 : 법무법인(유) 세종 김두식 대표변호사)
1) 중국의 패널설치요청서 B.1(d)(1)항은 다음과 같이 기재하고 있다: “China considers the US CVD determinations to be inconsistent with the obligations under the SCM Agreement Article 12.7 because the USDOC resorted to facts available, and used facts available, including so-called ‘adverse’ facts available, in manners that were inconsistent with that provision.”
2) 합리적인 기간내에 필요한 정보에 대한 접근을 거부하거나(refuses access to necessary information) 이를 제공하지 않는(or otherwise does not provide) 경우, 혹은 조사를 실질적으로 방해하는(significantly impedes the investigation) 경우를 말한다. WTO보조금협정 제12.7조 참조
3) EC – Selected Customs Matters (DS315), para. 130; China – Raw Materials (DS394), Para. 226; US – Countervailing Measures(China) (DS437), para. 4.8 참조 예컨대 EC – Selected Customs Matters (DS315)의 상소기구 보고서, para. 130에서는 다음과 같이 설시하고 있다: “the summary of the legal basis of the complaint” aims to explain succinctly how or why the measure at issue is considered to be violating the WTP obligation in question."
4) 반대의견(Dissenting opinion)의 요지는 다음과 같다: DSU 제6.2조는 3가지 요건을 충족시켜야 하는 바, 첫째, 제소의 법적 근거, 다시 말해 대상협정상의 특정 조항에 포함된 의무에 대한 주장이 포함되어야 하며, 둘째, 청구의 법적근거에 대한 간략한 요약문이 제공되어야 한다. 해당 요약문에서는 단순히 제소국의 주장을 포함시키는 것 이상으로, 어떻게 혹은 왜(how or why) 문제가 되는 조치가 WTO 의무를 위반하는지에 대해 언급해야 한다. 그 요약문은 문제를 분명히 제시할 수 있도록 충분해야 하며, 이는 문제가 된 조치와 위반이 발생하였다고 주장된 조항간의 분명한 연관이 있어야 함을 의미한다. 하지만 중국의 경우 두번째 요건을 충족시키지 못하고 있다. 보조금협정 제12.7조는 의무의 위반을 구성하는 다양한 상황들을 포함하고 있는데 중국은 제12.7조에서 규정하는 여러 상황 중 어떠한 시나리오에 해당하는지에 대해서 언급하고 있지 않아 DSU 제6.2조를 충족하지 못한다.
5) “Whether the conduct of an entity is that of a public body must in each case be determined on its merits, with due regard having had to the core characteristics and functions of the relevant entity, its relationship with the government, and the legal and economic environment prevailing in the country in which the investigated entity operates”. US-Carbon Steel(India) 상소기구 보고서, WT/DS436/AB/R, para. 4.29
6) 중국이 주장한 제한적 상황은 다음 3가지였다: (1) 정부가 행정적으로 가격을 결정하는 경우, (2) 정부가 유일한 물품 공급자인 경우, (3) 정부가 물품공급자로서의 시장지배력(market power)를 가지고 있어 민간 공급자들이 정부의 공급가격에 맞추어 자신들의 가격을 설정하게 만드는 경우
7) “In order to determine whether a subsidy, as defined in paragraph I of Article 1, is specific to an enterprise or industry or group of enterprise or industries (referred to in this Agreement as “certain enterprises”) within the jurisdiction of the granting authority, the following principles shall apply :
Where the granting authority, or the legislation pursuant to which the granting authority operates, explicitly limits access to a subsidy to certain enterprises, such subsidy shall be specific.
Where the granting authority, or the legislation pursuant to which the granting authority operates, establishes objective criteria or conditions governing the eligibility for, and the amount of, a subsidy specificity shall not exist, provided that the eligibility is automatic and that such criteria and conditions are strictly adhered to. The criteria or conditions must be clearly spelled out in law, regulation, or other official documents, so as to be capable of verification.
If, notwithstanding any appearance of non-specificity resulting from the application of the principles laid down in subparagraphs (a) and (b), there are reasons to believe that the subsidy may in fact be specific, other factors may be considered. Such Factors are: use of a subsidy programme by a limited number of certain enterprises, predominant use by certain enterprise, the granting of disproportionately large amounts of subsidy to certain enterprises… In applying this subparagraph, account shall be taken of the extent of diversification of economic activities within the jurisdiction of the granting authority, as well as of the length of time during which the subsidy programme has been in operation.” (footnotes omitted)
8) 다만 패널은 방론으로, 제2.1(c)조에 의한 보조금 지급기간을 검토할 때 해당 보조금의 전체 지급기간(total duration)을 특정하여야 한다는 중국의 주장에 대하여, 보조금 지급기간을 검토하는 목적은 그 지급기간이 짧아서 제한된 숫자의 기업만이 보조금을 사용하게 된 것인지 여부를 살펴보기 위한 것인데, 이런 점에서 볼 때 조사당국은 반드시 보조금의 전체 지급기간을 특정하지 않더라도 보조금의 기간이 보조금의 제한적한 사용의 이유가 아님을 입증하는 것이 가능하다는 입장을 밝혔다.
9) “A subsidy which is limited to certain enterprises located within a designated geographical region within the jurisdiction of the granting authority shall be specific…
10) 마그네시아에 대해서는 수출쿼터 및 수출쿼터에 관한 입찰정책, 코크스에 대해서는 수출세, 수출쿼터, 그리고 수출제한적 수출승인조건이다.
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