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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 온두라스의 콘트라 반군 지원 활동이 국제법 위반이라고 니카라구아가 ICJ 에 제소한데 대해 온두라스가 관할권 항변을 제기하였으나 기각된 사건이다. 1979 년 7 월 니카라구아의 좌파 정치 세력인 산디니스타가 친미 정권을 축출하고 정권을 장악하자 축출된 구 정치 세력은 반정부 무장 단체 Contra를 구성하여 조직적인 반정부 투쟁을 전개하였다. 미국과 주변의 엘살바도르, 온두라스, 코스타리카는 Contra를 직접, 간접적으로 지원하였으며 니카라구아는 미국에 대해서는 ICJ 에 제소하여 승소하기도 하였다(Military and Paramilitary 사건).
콘트라는 온두라스 정권의 묵인과 방조 아래 온두라스 내에 은거지를 마련하고 니카라구아로 월경하여 무장 공격을 전개하였다. 온두라스군은 콘트라의 무장 투쟁을 지원하고 부추겼을 뿐 아니라 직접 공격에 참가하기도 하였고 정보를 제공하고 보급을 지원하기도 하였다. 니카라구아는 온두라스가 말과 행동으로 무력 사용을 위협하기도 하였다고 주장하였으며 온두라스의 행위는 무력 사용과 무력 사용의 위협을 금지한 UN 헌장과 OAS 헌장을 위반하였다고 비난하였다.
온두라스의 행위는 나아가 내정 간섭, 주권 침해에 해당하는 것으로서 이를 금지한 국제 관습법의 위반에 해당한다고 니카라구아는 주장하였다. 1986 년 7 월 28 일 니카라구아는 온두라스의 행위가 관련 국제법 위반임을 확인하고 즉각적인 중지와 보상을 명령하여 줄 것을 ICJ 에 제소하였다. 재판 청구의 근거는 가입국간 분쟁은 ICJ 에 회부한다는 분쟁의 평화적 해결에 관한 미주 조약 (이하 보고타 조약) 31 조와 온두라스의 ICJ 강제 관할권 수용 선언이었다. 온두라스는 31 조와 자신의 강제 관할권은 이 사건에 적용되지 않는다는 논리를 전개하면서 ICJ 의 관할권을 부인하였고 설사 관할권이 있다 하여도 이 사건의 성격과 내용상 심리를 위해 수리할 수 있는 단계가 아니라고 항변하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 유보 선언으로 인한 관할권 존부
온두라스가 제기한 ICJ 관할권 부재 주장의 첫째 근거는 보고타 조약 31 조에 대한 해석이었다. 온두라스는 ICJ 헌장 36(2)조에 의거하여 1948 년 2 월 2 일 ICJ 강제 관할권을 유보 내용 없이 전적으로 수용한다고 선언하였으나 1986 년 5 월 22 일 ICJ 이외의 평화적 해결 방안을 이용하기로 합의한 국가와의 분쟁, 국내 관할권에 관한 분쟁, 무장 투쟁과 관련된 분쟁, 영토/해양/영공 관련 분쟁은 ICJ 강제 관할권을 적용하지 않는다는 유보 사항을 추가하였다(이하 1986 년 선언). 보고타 조약 31 조 130는 ICJ 헌장 36(2)조 131와 대동소이한 내용으로 조약에 나열된 법적 분쟁 발생시 ICJ 강제 관할권을 인정한다는 것이었다. 니카라구아는 자신과 온두라스가 보고타 조약 가입국이므로 이 조항에 의거하여 이 사건에 대해서는 ICJ 의 강제 관할권이 자동으로 성립된다고 이해하였으나 온두라스는 동 조항 첫머리에 ‘ICJ 헌장 36(2)조를 준수하여'’는 표현이 있는 것처럼 이 조항은 ICJ 헌장 36(2)조와 연계하여 적용해야 한다고 반박하였다.
즉 자신이 36(2)조에 의거하여 수용한 ICJ 강제 관할권은 1986 년 선언에 의해 ICJ 강제 관할권이 적용되지 않는 분쟁을 적시하였고 이 유보 사항은 ICJ 헌장 36(2)조를 준수한다는 31 조 규정상 31 조에도 동시에 적용되는 것으로 해석해야 하며 따라서 이 사건은 유보된 분쟁의 유형(무장 투쟁과 관련된 분쟁)에 해당하므로 보고타 조약 31 조가 적용되지 않는다는 것이다. 온두라스는 보고타 조약 31 조는 개별 국가의 ICJ 강제 관할권 수용 선언에 의해 보충되어야 한다고 보았다. 31 조가 적용되기 위해서는 우선 각 가입국이 ICJ 강제 관할권을 수용해야 하고 그 수용 내용에 따라 보고타 조약 31 조가 적용된다는 입장이다.
재판부는 보고타 조약 31 조 문안은 매우 분명하게 ICJ 관할권을 강제적인 것으로 인정한다고 천명하고 있어 ICJ 헌장 36(2)조에 따른 관할권 수용 선언에 종속된다고 해석할 근거가 없다고 일축하였다. 재판부는 보고타 조약 31 조는 그 자체로 ICJ 강제 관할권을 수용하는 조항이라고 이해하였다. 온두라스는 보고타 조약 31 조가 가입국이 집단적으로 ICJ 헌장 36(2)조의 강제 관할권을 수용하는 것으로 해석될 수도 있으며 각 가입국의 수용 선언의 수정 사항은 개별적으로 인정되어야 한다는 주장을 전개하기도 하였다.
재판부는 온두라스 주장의 적부를 따질 필요도 없이 보고타 조약 31 조는 어디에도 가입국의 동 조약상의 의무가 가입국의 ICJ 헌장 36(2)조에 의한 일방적인 선언에 의해 수정될 수 있다고 규정하고 있지 않으며 조약의 수정은 각 조약의 규정에 따라 이루어져야 하는 것이라고 설명하였다. 재판부는 보고타 조약 15 조에 조약의 적용을 유보할 수 있다고 규정하고 있으므로 이 조약상의 의무는 조약 자체에 마련된 유보 절차에 의해 제한된다고 환기하면서 보고타 조약 31 조는 자율적인 의무 부담 조항으로서 각 가입국의 ICJ 강제 관할권 수용 선언을 필요로 하고 있지 않으며 개별국의 동 선언은 31 조의 의무에 아무런 영향을 미치지 못한다고 정리하였다(판결문 para. 28~36).
재판부는 이와 같은 해석이 1948 년 보고타 조약 체결 이후의 각 가입국의 관행과도 부합한다고 언급하였다. 어느 국가도 보고타 조약에 가입하면서 이를 ICJ 강제 관할권 수용 선언에 해당한다고 UN 에 통보한 바 없고 ICJ 강제 관할권 수용 선언의 수정 사항을 OAS(미주국가기구, 보고타 조약 관련 사무 관리) 사무총장에게 통보한 바도 없었다는 것이다. 재판부는 보고타 조약 31 조의 의무는 가입국의 개별적인 ICJ 강제 관할권 수용 선언과는 독립하여 별도로 존재하는 의무라고 재확인하면서 따라서 온두라스의 1986 년 선언이 니카라구아에게 적용되는지 여부는 살펴볼 필요가 없다고 보았다. 동 선언은 보고타 조약 31 조에 의거한 온두라스의 의무(이 사건에 대한 ICJ 강제 관할권 인정)에 영향을 미치지 못하기 때문이라고 첨언하였다(para. 40~41).
2) 조정 및 중재 불실시로 인한 관할권 존부
ICJ 의 강제 관할권을 부인하는 온두라스의 두 번째 논리는 조정 또는 중재 실패시 분쟁 일방 당사국은 ICJ 에 회부할 수 있고 ICJ 는 헌장 36(1)조에 의거하여 강제 관할권을 갖는다고 규정한 보고타 조약 32 조 132에 근거하고 있다. 온두라스는 31 조는 32 조와 함께 해석해야 한다고 주장하면서 조정이나 중재가 실패할 경우 ICJ 에 회부할 수 있는데 이 사건 경우 관련 협의가 진행 중이므로 ICJ 회부 전제 조건을 충족하지 못했으며 따라서 ICJ 강제 관할권이 적용될 수 없다는 입장을 전개하였다.
재판부는 32 조는 31 조를 언급하고 있지 않으므로 온두라스의 해석은 32 조의 기재 내용과 충돌한다고 일축하였다. 재판부는 두 조항이 연계되어 있다고 볼 문안상의 근거가 없으며 더욱이 32 조는 31 조와 달리 ICJ 헌장 36(1)조에 의한 강제 관할권을 언급하고 있으므로 온두라스가 주장하는 바와 같이 32 조는 ICJ 헌장 36(2)조상의 강제 관할권을 규정하고 있는 31 조가 적용되기 위한 전제 조건을 규정하고 있다고 보기는 곤란하다고 언급하였다.
재판부는 보고타 조약 31 조와 32 조는 ICJ 강제 관할권이 적용되는 별개의 방식(전자는 해당 국가의 개별적인 수용 선언에 의해, 후자는 ICJ 강제 관할권을 인정한 조약상의 규정에 의해)을 규정하고 있고 이 사건에서 니카라구아는 보고타 조약 31 조에 의거하여 강제 관할권이 적용된다고 주장하였고 재판부가 이를 확인하였으므로 보고타 조약 32 조와 온두라스의 1986 년 선언 적용 가능성 여부는 살펴볼 실익이 없다고 판단하였다(para. 42~48).
3) 수리 가능성
온두라스는 설사 이 사건에 대한 ICJ 의 관할권이 인정된다 하여도 사건의 성격과 진전 단계상 아직 ICJ 가 수리하여 심리를 개시할 수 없다고 주장하였다. 근거로 제시한 논리는 첫째 니카라구아의 제소는 온두라스를 정치적으로 압박하기 위한 수단으로 ICJ 를 활용하려 한다는 것이었다. 재판부는 ICJ 에 제출되는 모든 법적 분쟁에 정치적인 측면이 있기는 하나 재판부는 사법 기관으로서 오직 회부 사건의 법적 분쟁 해당 여부, 즉 법을 적용하여 해결할 수 있는 분쟁에 해당하는지 여부를 판단하여 관할권이 인정되면 관할권 행사는 방해받지 않는다고 설명하였다.
재판부의 판결은 설사 재판 청구국이 특정한 시간이나 상황에서 정치적인 동기로 인하여 사법 절차를 선택하였다 하더라도 그에 영향받지 않는다고 언급하고 온두라스의 주장을 수용하지 않았다. 온두라스의 두 번째 논리는 니카라구아는 중미 지역 전체에서 발생하고 있는 포괄적인 무력 충돌을 인위적으로 분할하여 온두라스에 귀책된다고 보이는 행위를 제소한 것이나 중미 지역의 전반적인 대치 상황과 니카라구아가 주장하는 양자간의 분쟁을 구별할 수 없고 포괄적인 무력 충돌을 별개의 분쟁으로 분리하는 것은 선의와 국제 사법 제도의 정상적인 작동 요건과 합치되지 않는다는 것이었다. 재판부는 니카라구아가 자신의 주장을 입증하면 될 문제이고 재판부도 복잡한 전체적인 상황의 특별한 부분이 분리되어 개별적으로 재판부에 제소되었을 경우에 심리나 판결이 어려울 수 있다는 것은 수긍하지만 ICJ 헌장 어디에도 재판에 회부된 분쟁이 다른 측면을 가지고 있다는 이유만으로 해당 분쟁의 또 다른 측면을 인정하지 말아야 한다는 규정은 없다고 확인하였다.
온두라스의 수리 부적합성에 관한 또 다른 논리는 니카라구아가 시비하는 온두라스의 행위가 구체적이지 않다는 것이었다. 행위의 시점, 장소, 상황 서술이 특정적이지 않고 인과 관계도 혼동하고 있다고 주장하였다. 재판부는 ICJ 헌장 40(1)조는 재판 청구서가 '‘쟁의 대상’(subject of the dispute)를 표시도록 규정하고 있고 ICJ 절차 규칙 38(2)조는 시비의 정확한 성질 및 시비의 사실 관계와 근거에 대한 간략한 서술을 요구하고 있을 뿐이며 니카라구아의 재판 청구는 재판부가 보기에 해당 요건을 충족하였다고 판단하였다(para. 51~56). 온두라스는 보고타 조약 2 조 요건 불충족을 이유로 한 수리 부적합성 주장을 제기하기도 하였다.
보고타 조약 2 조 133는 분쟁 당사국이 통상적인 외교 통로를 통한 직접 협상에 의해 분쟁이 해결될 수 없다고 판단할 경우 이 조약에 규정된 절차를 활용해야 한다고 규정하고 있었다. 규정된 절차에는 ICJ 회부가 포함되어 있었다. 온두라스는 직접 협상 불가는 규정된 절차 활용의 전제 조건이며 자신은 여전히 이 사건 분쟁이 니카라구아와의 직접 협상을 통해 해결될 수 있다고 보고 있으므로 이 요건이 충족되지 않은 것이며 충족될 때까지는 이 사건을 수리할 수 없다고 주장하였다.
니카라구아는 이는 전제 조건이 아니라 보고타 협정상의 사법 해결 전 상황의 하나를 언급한 것일 뿐이고 분쟁 일방 당사국의 의견에 의해 사법 절차를 활용할 수 없다면 사법 절차 활용에 부정적인 분쟁 당사국에게 거부권을 부여한 것이나 마찬가지라고 항변하였다. 재판부는 직접 협상에 의한 해결 가능성에 대한 분쟁 당사국의 의견이라는 규정이 있으므로 이를 살펴보아야 할 것이나 중요한 것은 전제 조건의 여부, 분쟁 당사자 모두의 의견 또는 일방 당사자의 의견 여부, 의견의 명시적인 표명 여부 등이 아니라 분쟁 당사국이 이 문제에 대해 자신의 결정을 자유롭게 형성하였는지 여부라고 보았다.
당사국의 진정한 의도를 확인해야 한다는 것이다. 당시 콜롬비아, 멕시코, 파나마, 베네주엘라는 니카라구아와 온두라스, 코스타리카, 엘살바도르 간의 무력 충돌을 해결하기 위해 Contadora process 라는 외교적인 주선 노력을 시도하고 있었다. 관계국이 참가하는 회의를 개최하거나 분쟁국간의 타협을 시도하기도 하였다. 온두라스가 여전히 가능성이 있다고 본 직접 협상도 이 process 를 의미하는 것이었다.
재판부는 Contadora process 의 진행 경과와 현황, 협의의 성질 등에 대해 면밀히 분석한 뒤 이는 본질적으로 제 3 국이 분쟁 당사국에게 특별한 해결 방안을 제시하여 이견을 조정하려는 중개에 해당한다고 개념을 정리하고 따라서 이는 보고타 협정 2 조에 규정된 '‘정상적인 외교 통로를 통한 직접 교섭'’ 해당하지 않으며 니카라구아가 재판을 청구한 1986 년 7 월 28 일 시점에 이 process 외에 여타의 협상이 거론되지도 않았다고 확인하였다. 재판부는 이 상황에서 온두라스가 니카라구아와의 분쟁이 외교 경로를 통한 직접 협상으로 해결될 수 없다는 의견을 타당하게 형성할 수 없었다고 지적하고 2 조를 근거로 한 온두라스의 수리 부적합 주장을 기각하였다(para. 75~76).
온두라스는 마지막으로 보고타 협정 4 조 불충족을 근거로한 수리 불가능 주장을 제기하였다. 4 조134는 일단 평화적인 분쟁 해결 절차가 개시되면 종료될 때까지 다른 절차를 개시할 수 없다고 규정되어 있었다. 온두라스는 Contadora process 는 보고타 조약 2 조에 언급된 특별 절차에 해당하고 이 절차가 아직 종료되지 않았으므로 다른 절차, 즉 ICJ 재판을 진행할 수 없다고 주장하였다. 니카라구아는 Contadora process 가 특별 절차에 해당하지 않는다고 반박하였다.
재판부는 Contadora process 의 특별 절차 해당 여부에 대해서는 심리하지 않고 이 process 가 종료되었는지를 살펴보았다. 1987 년 Contadora process 에 참여한 5 개국 정상은 비정규군/반란군 지원 중단, 적대 관계 청산, 민주화 등을 골자로 하는 중미 지역 항구적 평화 구축 계획이라는 문서에 합의하였다. Contadora 국가에게는 검증 역할이 부여되었다. 재판부는 이 검증 역할은 기존의 Contadora process 의 역할(분쟁 해결 조정)과는 상이한 것이며 이 문서 합의 이후 Contodora process 는 정체 상태였고 따라서 니카라구아의 ICJ 재판 청구일(1986 년 7 월 28 일) 당시 Contadora process 는 종료된 것이라고 판단하여 온두라스의 주장을 기각하였다(para. 89~93). 이상의 심리를 토대로 재판부는 니카라구아가 청구한 재판에 대해 보고타 조약 31 조에 의거하여 관할권이 있으며 니카라구아가 청구한 재판은 수리할 수 있다고 판시하였다.
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
1) 31. In conformity with Article 36, paragraph 2, of the Statute of the International Court of Justice, the High Contracting Parties declare that they recognize, in relation to any other American State, the jurisdiction of the Court as compulsory ipso facto without the necessity of any special agreement so long as the present Treaty is in force, in all disputes of a juridicial nature that arise among them concerning: (a) ~ (d) 상동
2) 2. The states parties to the present Statute may at any time declare that they recognize as compulsory ipso facto and without special agreement, in relation to any other state accepting the same obligation, the jurisdiction of the Court in all legal disputes concerning:
a. the interpretation of a treaty;
b. any question of international law;
c. the existence of any fact which, if established, would constitute a breach of an international obligation;
d. the nature or extent of the reparation to be made for the breach of an international obligation.
3) 32. When the conciliation procedure previously established in the present Treaty or by agreement of the parties does not lead to a solution, and the said parties have not agreed upon an arbitral procedure, either of them shall be entitled to have recourse to the ICJ in the manner prescribed in Article 40 of the Statute thereof. The Court shall have compulsory jurisdiction in accordance with Article 36, para 1, of the said Statute.
4) 2. The High Contracting Parties recognize the obligation to settle international controversies by regional procedures before referring them to the Security Council of the UN. Consequently, in the event that a controversy arises between two or more signatory states which, in the opinion of the parties, cannot be settled by direct negotiations through the usual diplomatic channels, the parties bind themselves to use the procedures established in the present Treaty, in the manner and under the conditions provided for in the following articles, or, alternatively, such special procedures as, in their opinion, will permit them to arrive at a solution.
5) 4. Once any pacific procedure has been initiated, whether by agreement between the parties or in fulfillment of the present Treaty or a previous pact, no other procedure may be commenced until that procedure is concluded.
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※ 위 글은 "국제법 판례 종합해설 1,2권"(저자 김승호)의 해당사건 부분을 저자의 동의하에 일부 게재한 것입니다.
