CSOB vs. Slovakia 사건(ARB/97/4)

12. CSOB vs. Slovakia 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 청구인의 ICSID 중재 제소 적격 및 투자 해당 여부, 그리고 ICSID 중재 관할권 동의가 문서로 표시되었는지 여부가 쟁점이 되었던 사건이다. 

 

     청구인 CSOB(Csekoslovenska Obchodni Banka A.S.)는 과거 공산주의 시절 체코슬로바키아 공화국의 외한 관리와 

대외 금융 및 통상 업무를 관장했던 은행이었다. 1992년 체코슬로바키아 공화국이 체크와 슬로바키아의 2개 국가로 분리된 후, 

이들 두 국가는 CSOB의 국제 경쟁력을 강화하기 위해 민영화 작업에 들어갔다. 이 과정에서 CSOB의 부실 채권을 정리하기 

위하여 체크와 슬로바키아는 각자 채권 추심 회사를 설립하고 CSOB의 부실 채권을 인수하기로 하였다. 1993년 12월 체크 정부, 슬로바키아 정부 그리고 CSOB 3자는 ‘합동 약정(consolidation agreement)’을 체결하여 CSOB부실 채권 처리 방안에 대한 

종합 계획에 합의하였다. CSOB의 부실 채권을 체크와 슬로바키아가 각각 설립한 채권 추심 회사에 2:1의 비율로 이관하고 

추심 회사는 채권을 회수하여 액면가를 CSOB에 지급하기로 하였다. 부실 채권이므로 액면가로 회수되지 못할 것이 확실하므로 

추심 회사의 손실은 체크와 슬로바키아 정부가 각각 보전하기로 하였다. CSOB는 추심 회사의 운영 자금을 대부하여 주어 추심 

활동을 지원하기로 하였다. 합동 약정 7조는 ‘동 약정은 체크공화국의 법률과 1992년 체크-슬로바키아 투자협정에 따라 규율된다’고 규정하였다. 

     그러나 이후의 채권 추심 실적이 저조하였고 슬로바키아 정부는 채권 추심 회사의 손실을 약정과 달리 보상하지 않았다. 

결국 슬로바키아측 채권 추심 회사는 파산하였다. CSOB는 슬로바키아 정부의 합동 약정 위반, 즉 슬로바키아 추심 회사 손실 

보전 의무 불이행을 이유로 합동 약정 7조에 의거하여 1997년 4월 슬로바키아에 대한 ICSID 중재를 신청하였다. 슬로바키아는 CSOB는 중재를 신청할 수 있는 적격이 없으며 슬로바키아 내에 투자를 행한 바도, 슬로바키아가 ICSID 중재 관할권을 동의한 바도 없으므로 이 사건에 대해 ICSID는 관할권이 없다고 항변 하였다.

 

나. 주요 쟁점

     1) 타방 체약국 국민 여부

     ICSID 협약 25(2)(b)조는 ICSID 중재를 신청할 수 있는 타방 체약국 국민의 개념 중 법인에 대해 규정하고 있다. CSOB는 

체크 정부가 지분 65%를 보유하고 있었으며 공산주의 붕괴 이전 체코슬로바키아의 대외 무역 및 외환 관리를 전담하는 국영 은행이었다. 슬로바키아는 CSOB가 25(2)(b)조의 상대방 국민에 해당하는지 여부부터 주장하였다. 그러나 타방 체약국 국민(법인)이 반드시 민간 기업이어야만 하고 국가나 정부 소유의 국공영 기업이어서는 안된다고 주장하지는 않았다.

 

     판정부는 CSOB의 25(2)(b)조 해당 여부는 정부 소유 여부가 아니라 본질적으로 정부 기능을 수행하는 정부 기관 여부로 판단해야 한다고 보았다. 슬로바키아는 CSOB 설립 목적 자체가 국가 외환을 관리하고 대외 금융 및 교역 업무에서 국가를 대표하는 역할을 하는 것이었다고 주장하였으며 이러한 기능은 체크와 슬로바키아 국가 분리 및 민영화를 위한 구조 변경에도 불구하고 크게 변하지 않았다고 역설하였다. 판정부는 CSOB의 국가 기관 여부 판정은 문제가 된 행동 자체의 성질에 의거하여야 하며

행동의 목적을 중심으로 판단할 수는 없다고 보았다. CSOB가 이 사건에서 문제가 된 행위를 함에 있어서 정부 시책이나 국가의 목적을 증진하려 한 점은 부인할 수 없지만 행위의 성질 자체는 무수익 자산을 장부에서 청산하여 재정 건전성을 높이려는, 

본질적으로 상업적인 것이라고 확인했다. 따라서 청구인 CSOB는 ICSID 협약상의 상대국 국민에 해당한다고 판시하였다(관할권 결정문 17-27).

 

     2) ICSID 관할권 동의 여부

     ICSID 협약 25(1)조 규정 상 ICSID 중재 관할권이 적용되기 위해서는 투자자-국가 분쟁을 ICSID 관할 하에 둔다는 분쟁 당사자의 의사가 문서로 표시되어야 한다. 중재를 신청하는 투자자의 의사는 통상 중재 신청서로 갈음하지만 국가의 동의 의사는 

사전에 협정, 법률 등을 통해 일방적으로 천명하여 두는 것이 관행이다. 대개는 투자협정의 분쟁해결 조항에 기재한다. 체크-슬로바키아 투자협정에도 8조 분쟁해결 조항에 ICSID 중재 관할권을 명기하여 두었으나 원래 한 국가가 분리되어 체결한 협정인 관계로 여느 투자협정과 다른 절차 규정이 포함되어 있었다. 투자협정 12조에는 협정 발효를 위해서는 ‘이 협정상의 헌법적 절차를 

완료한 후 상대국에게 통지해야 한다’고 규정하고 있었으나 실제 이 통지가 이루어지지는 않았다. 12조 후단에는 국가 분리일에 협정이 발효한다고 기재되어 있었다. 슬로바키아는 투자협정이 1993년 1월 1일(양 국가 분리일)부로 발효했다는 외교부 

명의 고지를 1993년 10월 관보에 게재하였다. 3자 합동 약정 7조는 체크법과 체크-슬로바키아 투자협정에 의해 이 약정이 

규율된다는 내용이 기재되어 있었다. 체크-슬로바키아 투자협정은 1992년 11월 23일 서명되었으나 합동 약정 체결 당시 

국가 분리 및 슬로바키아 외교부 고지에도 불구하고 실제 발효 되지는 않았으며 2003년 7월 새로운 투자협정이 체결되면서 

폐지되었다. 

 

     CSOB는 i) 양국간 투자협정, ii) 슬로바키아 외교부 고지, iii) 통합 약정 7조가 슬로바키아가 ICSID 중재 관할에 동의한 문서라고 주장하였다. 슬로바키아는 12조 헌법 절차 종료 통지 교환과 국가 분리는 협정 발효의 각각의 요건이라고 주장하고 통지 교환이 이루어지지 않은 점을 문제 삼았다. 외교부 장관 고지도 ICSID 중재 관할에 동의한다는 의사를 밝힌 것은 아니라고 반박했다.

약정 7조는 체크법 또는 투자협정 중에 약정을 규율할 법을 선택할 수 있다는 의미이며 투자협정이 당시 발효되지 않았으므로 

체크 법에 의해 규율될 수밖에 없는데 체크 법에는 슬로바키아의 ICSID 관할 동의 의사가 표시된 것이 없으므로 결국 슬로바키아의 ICSID 관할 동의 의사는 일체 문서로 표시된 바 없다고 주장하였다. 

 

     판정부는 i), ii)에 대한 슬로바키아의 의견을 대체로 수용하였다. 슬로바키아의 문서상 동의로 간주하기에는 불확실한 점이 

있다고 인정하고 iii)항을 중점적으로 검토하였다. 판정부는 양자 투자협정을 3자 통합 약정에 준거 법규라고 인용한 것이

ICSID 중재에 동의한다는 의사를 문서로 표시하는 효과가 있음을 약정 체결 당사자들이 분명히 인지하고 의도했는지 여부가 

관건이라고 보았다. 

     판정부는 약정 협의 과정을 면밀히 조사한 결과 약정 위반 시 적용할 분쟁해결 절차에 관해 약정 당사자간 협의가 있었고

CSOB가 체크 국내 중재 절차를 이용하자고 제안하였으나 슬로바키아가 거부하여 결국 국제 중재를 이용하기로 합의가 되었으며 별도 분쟁 조항을 기재하기 보다는 이미 국제 중재가 기재되어 있는 양자 투자협정을 인용하기로 양해가 되었다고 확인하였다. 당초 초안 상 7조는 이 약정은 체크 법과 1992년 체크-슬로바키아 투자협정이 ‘비준된 후’에 협정에 의해 규율된다고 기재되어 있었으나 약정 당사자들의 합의 하에 ‘비준된 후’라는 문구가 삭제된 것도 확인하였다. 판정부는 이는 약정 당사자들이 발효 

여부와 관계 없이 투자협정을 언급하는 것이 중재 동의를 유효하게 표시하는 것으로 의도했다는 증거라고 보았다. 따라서 약정 

당사자들은 투자협정을 약정 내에 인용함으로써 협정 8조의 분쟁해결 절차를 약정의 일부로 합체시킨 것이고 당사자들은 투자협정의 내용을 충분히 인지하고 있었으므로 이는 8조의 국제 중재를 약정에도 적용시키기 위한 의도라고 판단하였다. 이에 따라 슬로바키아의 관할 동의는 약정이라는 문서를 통해 명확히 표시된 것이라고 확인하였다(49-59).

 

     3) 투자 여부

     슬로바키아는 CSOB가 시비하는 슬로바키아의 추심 회사 손실 불보전이 CSOB가 슬로바키아 내에 행한 또한 취득한 자산이 아니므로 CSOB의 투자일 수 없다고 주장하였다. ICSID 협약 25(1)조 규정에 따르면 투자에서 직접적으로 발생한 법적인 

분쟁이 ICSID 관할권이므로 투자에서 직접 발생하지 않은 추심 회사 손실 불보전 시비는 ICSID 관할 대상이 아니라고도 추가하였다. 슬로바키아는 투자란 투자자가 자원의 지출을 통해 투자 유치국 영토 내에서 획득한 자산으로서 양측에게 혜택을 부여하고 

미래의 수익을 제공할 것으로 기대되지만 위험 부담의 불확실성이 있는 것이라고 주장하고 CSOB가 투자라고 주장하는 것은 이 요소 어느 하나도 해당하지 않는다고 항변하였다. 슬로바키아는 언급은 하지 않았지만 Salini test에 의거한 투자 정의를 

설명한 것이다. CSOB는 채권 추심 회사에 제공한 대출금이 투자에 해당한다고 주장하였으나 슬로바키아는 실제 재원이 슬로바키아로 이전된 대출이 아니라 향후 추심 회사가 추심된 채권을 환급할 때 차감하고 환급하라는 형식의 대출이므로 자기 재원이 

실제 지출된 바 없으므로 투자일 수 없다고 반박하였다. 

 

     판정부는 ICSID 협약 기초 당시 투자 정의 필요성이 논의되었으나 투자 범위를 투자협정 체약국들이 재량에 따라 포괄적으로 획정할 수 있도록 일부러 정의하지 않았다는 점을 제시하면서 투자는 포괄적이고 확장적인 개념으로 넓게 이해해야 한다는 

견해를 밝혔다. 판정부는 3자 합동 약정 당사자들이 약정상의 권리 의무를 규율하기 위해 ICSID의 관할권을 받아들인 것은 

약정 자체를 투자로 인식했다는 반증이라고 언급하였다. 투자 해당 여부를 판단하기 위해서는 투자협정의 투자 정의뿐 아니라

ICSID협약이 의미하는 투자에 해당하는지 2단계로 심사해야 한다고 보았다(two-fold test, two barrel test). 판정부는 특정 

거래가 그 자체로는 ICSID 협약상의 투자에 해당하지 않을 수 있으나 그 거래가 투자에 해당하는 전체 작동의 일부분을 구성한다면 투자로 볼 수 있다고 논설하였다. 

     판정부는 슬로바키아의 추심 회사 손실 불보전은 그것만 따로 떼어서 볼 때는 투자에 해당하지 않을 수 있다고 인정하였다. 

그러나 추심 회사 손실 보전은 CSOB를 차질 없이 민영화하기 위해 전체적으로 고안된 부실 채권 처리 방안이라는 전체 약정의 

필수적인 부분이고 CSOB가 추심 회사에게 제공한 대출금의 회수와 밀접히 연관되어 있는 사항이므로 투자에 해당하는 합동 

약정의 전체 scheme의 일부라는 점에서 투자에 해당한다고 설명하였다. 실제 재원이 이동된 바 없다는 슬로바키아의 주장에 

대해 판정부는 대출이 반드시 금원의 이동을 수반하는 것은 아니라고 일축하였다. 판정부는 체크-슬로바키아 투자협정은 투자를 

투자자가 투자 유치국의 영토 내에서 획득하거나 투자한 모든 종류의 자산이라고 포괄적으로 정의하고 있으므로 대출금이 

비록 예시 항목에 적시되지는 않았지만 투자협정상의 투자에 해당한다고 보았다. CSOB가 슬로바키아 내에서 건전한 금융 

시스템을 수립하기 위해 활발히 활동하고 있으므로 투자 유치국 내에서 획득하거나 투자한다는 요건도 충족했다고 인정하였다. 

 

     ICSID협약의 투자 해당 여부에 대해 판정부는 ICSID 서문에 기재되어 있는 투자의 경제 발전 기여 문구를 강조하면서 CSOB가 투자 유치국의 경제 발전에 기여하고 있는지 여부를 중점적으로 검토하였다. CSOB가 대외 금융 및 교역과 외환 관리 업무를 슬로바키아에서도 수행하고 슬로바키아 은행 시스템 선진화를 위해 일정 의무를 부담한 점, 슬로바키아에 지점을 개설하기로 한 점 등을 근거로 제시하면서 판정부는 CSOB가 슬로바키아의 경제 발전에 기여하는 투자자라고 인정하였다. 여타 Salini 요소의 충족 여부에 대해 판정부는 CSOB의 활동은 미래의 이익을 기대하는 것이며 일정 정도의 위험도 부담했다고 인정된다고 간략하게 언급하였다. 

 

     이상을 토대로 판정부는 CSOB의 시비(슬로바키아의 추심 회사 손실 불보전)와 슬로바키아 추심 회사에게 공여한 대출은

CSOB의 슬로바키아 내 은행 활동 개발에 밀접히 연관되어 있고 투자협정과 ICSID 협약상의 투자에 해당한다고 판정하고 따라서 ICSID는 이 사건에 관할권이 있다고 판정하였다(60-91).

 

4) 본안 심리

     본안 심리에서 슬로바키아는 추심 회사의 손실을 보전(cover the loss)한다는 약정 상의 규정이 애매모호하고 불명하여 의무의 범위와 내용을 획정하기 어렵다고 지적하고 약정의 준거법인 체크 민법에는 권리 의무가 정확히 획정되지 않은 계약은 무효로 할 수 있다고 규정하고 있으므로 합동 약정은 무효라는 입장을 개진하였다. 손실을 보전한다는 것이 추심 회사가 CSOB에 

지급하지 못한 대금을 대납한다는 의미인지 환급 의무를 준수할 수 있는 지원 체제를 갖추라는 것인지 알 수 없으며 회수하지 

못한 부실 채권을 손실로 보는 것인지, 변제하지 못한 CSOB 대출금까지 손실에 해당하는지도 불명하다고 비난하였다. 

 

     판정부는 슬로바키아의 주장을 일축하고 추심 회사의 손실을 계산하여 슬로바키아로 하여금 CSOB에 248억 슬로바키아 크로네를 지불하라고 판시하였다. 

 

다. 평가 및 해설

1) reference by integration

     ICSID 체약국은 투자 분쟁을 ICSID 중재에 회부한다는 동의 의사를 문서로 표명해야 한다. 이 사건의 첫째 쟁점은 슬로바키아가 이러한 동의 의사를 표명했는지 여부이다. ICSID 중재 동의 의사가 표명된 체크-슬로바키아 투자협정을 3자 합동 약정에 인용한 것이 동의 의사 표시에 해당된다고 판정되었다. 약정 자체에 ICSID 중재 동의가 적시되어 있지 않더라도 이 내용이 표시된 여타의 문건을 약정 내에서 인용함으로써 이 문건은 약정의 일부분이 되며 약정상의 분쟁해결 절차로 ICSID 중재를 규정하는 효과를 낸 것이다. 이 같은 인용을 통한 일체화 방식(reference by integration)에서 중요한 것은 ICSID 중재에 동의하는 의도를 갖고 또는 그러한 효과가 있음을 인지하고 해당 문건을 인용했는지의 여부이다. 이 사건 판정부도 이점에 초점을 맞추어 심리하였고 약정 당사자들이 ICSID 중재를 약정의 분쟁해결 절차로 활용할 의도 아래 해당 투자협정을 7조에 인용한 것으로 확인했다.

 

     ICSID 중재 판정 중에는 당사자의 의도가 확인되지 않아 관할권이 인정되지 않은 판례가 있다. Lighthouse vs. East Timor 사건(ARB/15/2)에서 청구인은 East Timor와의 석유 공급 계약에 ICSID 중재 활용 내용이 포함된 문서를 East Timor측에 정확히 설명하지 않고 부속서로 첨부한 후 나중에 분쟁이 발생하자 East Timor의 ICSID중재 동의는 이 부속서가 해당 계약에 첨부되었으므로 integration by referece에 의해 성립되었다고 주장하였다. 판정부는 부속서의 내용과 부속의 의미에 대해 East Timor측에 충분히 설명되지도 않았고 검토 시간도 부여하지 않은 채 졸속으로 첨부되었으므로 ICSID 중재에 대해 East Timor가 동의한 것으로 볼 수 없다고 판시하고 관할권을 부인하였다.  

     2) 투자 여부 판단의 문제점

     이 사건 판정부는 CSOB의 시비 대상이 투자가 아닐 수는 있어도 3자 약정에 포함된 거래 계획 전체는 투자에 해당하고 이 거래 계획의 중요한 부분이므로 투자로 인정할 수 있다는 논리를 전개하였다. 판정부의 이러한 투자 정의 판단은 논리 구성상의 허점이 있고 기존의 투자 여부 판단 방식과도 부합하지 않는다. 판정부의 견해는 이후 ICSID 중재 판정부에서 지지되거나 인용된 바가 없는 것으로 보아서도 상당한 무리가 있는 판정이라고 평가한다.  

 

     이 사건 판정의 문제점은 첫째 CSOB가 시비하는 슬로바키아의 추심 회사 손실 불보전 자체의 투자 해당 여부를 불보전 

자체를 심리하여 판별한 것이 아니라 이와 관련된 사항을 토대로 심리한 점이다. CSOB는 추심 회사에 대출도 하여 주었으나 

회수하지 못했다는 점을 제기하면서 대출이 투자자라는 주장도 하였으나 CSOB가 시비하는 것은 추심 회사의 대출 불상환이 

아니다. 만일 상환받지 못한 대출 회수를 위한 소송이었다면 슬로바키아 국내 법원에 제소했어야 한다. 추심 회사는 3자 약정의 당사자도 아니다. 대출은 투자의 한 형태이기는 하지만 대출과 연관된, 非 투자 거래까지 투자화하는 것은 아니다. 판정부는 

슬로바키아의 추심 회사 손실 불보전은 그것만 따로 떼어서 볼 때는 투자에 해당하지 않을 수 있다고 인정하였다. 그러나 추심 

회사 손실 보전은 CSOB를 차질 없이 민영화하기 위해 전체적으로 고안된 부실 채권 처리 방안이라는 전체 약정의 필수적인 부분이고 CSOB가 추심 회사에게 제공한 대출금의 회수와 밀접히 연관되어 있는 사항이므로 투자에 해당하는 합동 약정의 전체

scheme의 일부라는 점에서 투자에 해당한다고 설명하였다. 이는 투자의 범위를 매우 불특정적으로 무한히 확대하는 오류이다.

 

ICSID 물적 관할권 존부를 심리하는 이유는 ICSID 중재 관할을 투자에 관한 분쟁으로 한정하기 위해서이다. 투자협정상의 투자

정의에 해당한다 하더라도 투자협정 체약국이 명백히 투자가 아닌 것을 투자로 정의하여 ICSID 중재 체제를 남용할 우려가 있으므로 투자의 본질적인 속성을 갖추었는지 여부를 또 심사하는 two barrel test의 이유가 여기에 있다. 투자 정의 해당 여부와 

투자의 본질적 속성 보유 여부는 문제가 된 시비 대상에 대하여 검토하는 것이다. 그 대상이 속한 전체의 거래나 운영 기제에 

대해 심리하는 것이 아니다. 예컨대 단순한 상품의 매매는 투자가 아니다. 그런데 외국인 투자자가 대규모 공장을 건설하고 운영하는 대형 투자 프로젝트를 시행하기 위하여 투자 유치국으로부터 공장 비품을 구매하였다면 이 거래는 투자에 해당하는지가 논란이 될 수 있다. 

 

     물론 손실 보전과 CSOB의 대출, CSOB에게서 인수한 부실 채권 회수 및 상환은 복잡한 운영 기제를 통해 각 당사자의 권리 

의무가 획정된 후 3자 약정이라는 단일 문건에 기재되었으므로 위의 예보다는 상호 연관 정도가 훨씬 높을 것이다. 그렇다고 

투자 여부는 해당 건에 대해 판단해야 한다는 원칙 자체가 바뀌는 것은 아니다. 판정부는 3자 합동 약정 당사자들이 약정상의 

권리 의무를 규율하기 위해 ICSID의 관할권을 받아들인 것은 약정 자체를 투자로 인식했다는 반증이라고 언급하였다. 이것도 

근거 없는 결론이다. 바로 그 같은 사태를 방지하기 위해서 two barrel test를 하는 것이다. ICSID 중재 절차를 분쟁해결 절차로 

합의하기만 하면 모든 계약이 투자 계약이 되는 것은 아니다. 계약 당사자들이 합의했다고 해서 투자가 아닌 사항이 ICSID 중재에 제출되어 ICSID의 자원과 노력이 낭비되는 일이 발생하지 않게 하기 위하여 본질적인 투자 해당 여부, 즉 투자로서의 본질적인 속성을 보유하고 있는지를 ICSID 중재 판정부가 다시 심리하는 것이다.  

 

     판정부의 두번째 문제는 투자의 본질적인 속성 보유 여부를 시비가 되는 투자가 아니라 투자자에 대해 실시한 것이다. 

설사 판정부의 견해대로 투자에 해당하는 전체 거래의 일부분으로서 투자가 될 수 있다고 인정한다 하더라도 투자의 본질적인 

속성 보유 여부는 해당 투자에 대해 실시하는 것이다. 그런데 판정부는 ICSID 서문에 기재되어 있는 투자의 경제 발전 기여 문구를 강조하면서 CSOB가 투자 유치국의 경제 발전에 기여하고 있는지 여부를 중점적으로 검토하였다. CSOB가 대외 금융 및 교역과 외환 관리 업무를 슬로바키아에서도 수행하고 슬로바키아 은행 시스템 선진화를 위해 일정 의무를 부담한 점, 슬로바키아에 

지점을 개설하기로 한 점 등을 근거로 제시하면서 판정부는 CSOB가 슬로바키아의 경제 발전에 기여하는 투자자라고 인정하였다. 여타 Salini 요소의 충족 여부에 대해 판정부는 CSOB의 활동은 미래의 이익을 기대하는 것이며 일정 정도의 위험도 부담했다고 인정된다고 간략하게 언급하였다. 투자의 본질적 속성 보유 여부를 모두 투자자에 대해서 시행한 것이다. 

 

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