5. Korea vs. US - Line Pipe Safeguards 사건 (DS 202, 2002. 3. 8. - 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
1999년 8월 미 무역 위원회는 한국, 중국 등으로부터 수입되는 line pipe1)에 대해 피해 조사를 개시하여 그 해 10월 동 제품의 수입 급증이 국내 산업에 심각한 피해 및 피해 우려를 초래하고 있다고 판정하였다. 이에 따라 미국 정부는 2000년 2월 세이프가드 조치를 발동하였다. 이 조치는 어느 국가로부터의 수입 물량이 9,000톤에 달할 때까지는 정상적인 관세를 부과하고 9,000톤을 초과하는 물량에 대해서는 1차 년도에 19%, 2차년도 15%, 마지막인 3차 년도에 11%의 관세를 추가로 부과하는 방식이다. NAFTA 회원국인 캐나다, 멕시코는 적용 대상에서 제외되었다. 한국은 이 조치가 GATT I조, XIII조, XIX조, 긴급수입제한조치협정 2, 3, 4 조등에 위반된다고 주장, 2000년 9월 WTO 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) Tariff quota 여부 및 GATT XIII조 적용 가능 여부
한국은 미국이 취한 긴급 수입 제한 조치는 9,000톤을 기준으로 in-quota, over quota를 분리하고 over quota분에 대해 더 높은 관세를 부과하는 것이므로 이는 전형적인 tariff quota에 해당하고 따라서 수량 제한의 무차별 적용을 규정한 GATT XIII조의 적용 대상이라고 주장하였다. 미국은 동 조치는 tariff surcharge이며 다만 9,000톤 이하 물량에는 면제되는 것일 뿐이라고 반박하였다. 패널은 GATT XIII조5항2)상 GATT XIII조2항(a)3)가 tariff quota에 적용되는 것이 분명한데 여기에는 수입 허가품의 총량을 표시하는 할당량을 실행이 가능한 경우(wherever practicable)라고 규정하고 있으며 이는 이러한 할당량을 규정하기가 어려운 상황도 있을 것임을 전제하고 있는 것이라고 보았다. 따라서 패널은 동 규정상 tariff quota는 저율 관세를 받을 수 있는 수량(quantitative limit)이 규정되어 있는 한 그 수량 제한이 overall 하건, overall 하되 수출국별로 할당되든지, overall limit는 없이 수출국별로 운영되든 지는 무관하다고 판단, 미국의 조치는 tariff quota에 해당한다고 정리하였다. 한국은 미국의 조치는 tariff quota이므로 수량 제한에 관한 GATT XIII조가 적용되어야 한다고 주장하고 미국의 조치는 i) 수입 제한을 과함에 있어서 이러한 제한이 없는 경우에 각 체약국이 차지할 수 있을 것으로 기대하는 몫에 가능한한 근사하도록 동 산품의 무역량을 분배하지 않았으므로 동 의무를 부과한 GATT XIII조2항(頭文4))에 위배되며, ii) 수입 허가품의 총량을 표시하는 할당량(공급국간에 할당여부를 불문하고)을 규정하지 않았으므로 동 의무를 부과한 GATT XIII 조2항(a)에도 합치되지 않고, iii) 할당량을 공고하라는 XIII조3항(b)5)도 위반하였다고 주장하였다. 미국은 긴급수입제한조치협정 체결로 인해 GATT XIII조와 XIX조간의 관계는 절단되었으며 동 협정은 GATT XIX조만을 명기하고 있으므로 GATT XIII조는 적용 대상이 아니라고 반박하였다. 패널은 GATT XIII조는 tariff quota에 적용되는 것이 명백히 규정되어 있으며 (XIII조5항) 미국의 조치는 tariff quota임이 분명하므로 GATT XIII조의 적용 대상이라고 확인하였다. 한국의 첫 번째 주장에 대해 패널은 미국의 조사 기록상에 line pipe에 대한 긴급 수입 제한 조치가 과거의 교역 동향(traditional trade pattern)에 기초하였다거나 동 조치가 없었을 경우 기대할 수 있는 교역량에 근접하도록 교역물량을 배분하려고 의도한 점을 찾을 수 없으므로 위반이 인정된다고 보았다. 한국의 두 번째 주장에 대해 패널은 미국이 각국별 면제량 9,000톤을 합산하면 저율 관세로 수입될 수 있는 총량을 이론적으로 산출할 수는 있다고 주장하나 GATT XIII조2항(a)는 동 수입 총량을 규정(fix)할 것을 요구하고 있으며 이는 결정(decide), 특정(specify)하라는 의미이므로 미국이 주장하는 이론상 총량(theoreti-cal limit)은 GATT XIII조2항(a)가 요구하는 정도의 확실성을 충족하지 못한다고 보았다. 한국의 세 번째 주장에 대해 패널은 수입 총량이 공고된 바 없으므로 XIII조에 위반된다고 확인하였다.
2) 수량 제한 해당 여부(긴급수입제한조치협정 5조1항, 5조2항가호)
한국은 미국의 조치는 긴급수입제한조치협정 5조1항6) 둘째 문장상의 수량 제한과 5조2항가호7)상의 quota에 해당되며 따라서 각 해당 조항이 규정한 의무(과거 3년간 평균 수입량 이하로 수입량을 감소 금지 등)를 충족시키지 못했다고 주장하였다. 패널은 5조1항의 수량 제한이란 수입량을 일정 수준 이하로 감소시키는 것인데 tariff quota는 수입 총량에 제한을 가하는 것은 아니며 tariff quota는 5조2항가 호가 의미하는 quota는 아니라고 설명하고 한국의 주장을 수용하지 않았다.
3) 필요한 범위 충족 여부 (긴급수입제한조치협정 5조1항)
한국은 협정 5조1항 첫 문장상 긴급 수입 제한 조치는 심각한 피해를 방지하거나 구제하고 조정을 촉진하는 데 필요한 범위 내에서만 적용되어야 하는데 우선 미국은 line pipe 긴급 수입 제한 조치가 필요한 것임을 입증하지 못했으며 필요한 범위도 초과하였다고 주장하고 그 근거로 동 조치가 미 무역위의 권고나 청원자들이 제안한 것보다 더 제한적(restrictive)이라는 점을 제시하였다. 패널은 한국의 주장을 수용하지 않았다. 패널은 5조1항 첫 문장은 조치부과국으로 하여금 조치의 필요성을 입증할 것을 요구하지는 않는다고 판시했다. 패널은 Korea-Dairy Safeguards 사건 패널이 판정한대로 동 조항 첫 문장은 단지 국내 산업이 겪고 있는 심각한 피해를 방지 또는 구제하거나 국내 산업의 조정을 촉진시키려는 목적에 상응한(commensurate with) 조치를 취하라는 의무를 부과하는 것이지 5조1항 준수를 입증하는 절차적 의무를 부과하는 것이 아니라고 설명하였다. 미국의 조치가 청원자들이 제안한 것보다 더 엄격한 것이므로 동 조치는 심각한 피해를 방지하거나 救濟하고 조정을 촉진하는 데 필요한 범위를 일탈했다는 한국의 두 번째 주장에 대해서도 패널은 5조1항 첫 문장 준수 여부를 판단하는 데 반드시 해당 조치와 무역위나 청원자의 권고 내용을 비교해야 하는 것은 아니라고 지적하였다. 패널은 미국의 조치가 미 무역위의 권고보다 더 제한적이라 하더라도 5조1항에서 허용된 최대 수준 이하일 수도 있다는 점을 언급하였고 나아가 한국은 미국의 조치가 당초 청원자들의 제안보다 더 제한적이라는 점을 입증하지도 못했다고 지적하였다. 한국은 패널의 판정에 대해 상소하였는데 상소기구는 첫 번째 주장에 대해서는 패널의 판정을 재확인하였으나 두 번째 주장에 대해서는 패널의 판정을 파기하였다. 상소기구는 조사 당국으로 하여금 수입 증가 이외의 요소로 초래된 피해와 수입 증가간에 인과 관계를 추론하지 말 것을 요구하고 있는 협정 4조2항나호8) 두 번째 문장에 비추어 이 조항은 전체 피해 중 적절한 부분만을 수입 증가에 귀속시켜야 한다는 기준으로 볼 수 있으며 따라서 5조1항 첫 문장에 언급된 심각한 피해는 (초래 주체를 불문하고) 모든 심각한 피해를 의미하는 것이 아니라 수입의 증가에 의해 초래된 심각한 피해만을 의미하는 것이며 동 조항은 긴급수입 제한 조치는 수입 증가에 의해 초래된 심각한 피해를 해소하는 범위에서만 적용할 수 있는 것으로 해석해야 한다고 결론지었다. 상소기구는 미국이 수입 증가 이외의 요소의 피해를 수입 증가에게 귀속시키지 말아야 한다는 협정 4조2항 나호를 위반한 점이 패널에 의해 확인되었으므로 미국의 조치는 수입 증가에 의해 초래된 심각한 피해를 방지하거나 구제하고 조정을 촉진하는 데 필요한 범위를 일탈한 것이라고 판시하였다.
4) GATT XXIV조 적용 여부
한국은 캐나다와 멕시코에는 적용되지 않는 미국의 조치는 GATT I조, XIII조 1항, XIX조, 긴급수입제한조치협정 2조2항 위반이라고 주장하였으나 미국은 이들은 NAFTA 회원국이므로 GATT XXIV에 의해 해당조치 적용에서 면제된다고 반박하였다. 패널은 이 문제는 해당조치를 non-NAFTA 국가에만 적용하고 NAFTA국가에는 적용치 않는 것이 차별인지 여부를 가리는 것이라고 보았다. 패널은 미국의 조치는 tariff quota이므로 GATT XXIV조8항(b)9)에 의거, 일정 조건이 충족될 경우 자유무역지대 회원국에는 면제될 수 있다고 보았다. 그 조건은 GATT XXIV조 5항10)(b), (c) 충족 여부 및 관세와 기타의 제한적 通商 규칙이 실질적으로 모든NAFTA 교역에서 철폐되어야 한다는 것인데 패널은 입증 책임이 있는 미국이 이를 충분히 입증하였다고 판단하고 미국은 한국의 MFN 위반 주장에 대해 GATT XXIV조를 원용할 수 있다고 판시하였다. 상소기구는 패널의 판정이 무의미하며 법적인 효력이 없다고 결정하였다. 상소기구는 GATT XXIV가 긴급수입제한조치협정 2조2항11)의 예외로 이용될 수 있는 상황은 첫째 긴급 수입 제한 조치로부터 면제된 수입이 심각한 피해 판정 시고려되지 않았거나 둘째 긴급 수입 제한 조치로부터 면제된 수입이 심각한 피해 판정 시 고려되었지만 조사 당국이 합리적이고 적절한 설명을 통해 자유무역지대 외 수입만으로도 긴급 수입 제한 조치 적용 조건이 충족된다는 것을 명백히 밝힌 경우라고 보았다. 그런데 이번 사건의 경우 멕시코와 캐나다産 line pipe는 심각한 피해 판정 시 고려된 점이 분명하고 미국이 위의 합리적이고 적절한 설명을 제시한 바 없으므로 GATT XXIV조가 긴급수입제한조치협정 2조2항 예외로 원용될 수 있는지는 검토할 필요가 없다고 판단하였다. 따라서 이에 관한 패널의 판정은 무효이며 법적 효력이 없다고 판시하였다.
5) 동등 대우 준수 여부
한국은 미국이 캐나다와 멕시코산 수입을 피해 분석 시에는 고려하였으면서 긴급 수입 제한 조치 적용 대상에서 제외한 것은 협정 2조 및 4조 위반이라고 주장하였다. 패널은 미 무역위의 조사 보고서 각주 168에 비 NAFTA 회원국 수입이 심각한 피해를 초래했다는 판정 근거가 기재되어 있는데 한국이 동 각주 내용에 대해 시비한바 없다는 점을 환기하였다. 패널은 따라서 한국은 미국이 2조, 4조를 위반했다는 prima facie case를 구성하지 못했다고 판시하였다. 패널은 하지만 동 각주가 2조, 4조의 요건을 충족하는지 여부에 대해서는 따로 판단하지는 않았다. 상소기구는 피해 판정 대상 수입과 조치 적용 수입은 서로 같아야 하며 둘 사이에 차이가 있을 경우 조사 당국은 합리적이고 적절한 설명을 제시해야 한다는 이전의 유사 판례(US-Wheat Gluten, US-Lamb)를 환기하고 이번 사건의 경우 양자간의 차이가 있으며 한국이 이 차이를 입증한 것만으로 prima facie case는 성립된 것이라고 판단하였다. 상소기구는 문제가 된 각주 168의 내용은 비 NAFTA 회원국으로부터의 수입 증가만으로 심각한 피해(우려)를 초래되었다는 것이 명백히 설명되었다고 보기에는 부족하며 사실 관계가 미국의 판정을 어떻게 뒷받침하는지 합리적이고 적절한 설명을 제공했다고 보기에도 충분치 않다고 판단했다. 상소기구는 따라서 한국이 동등 대우 위반에 대해 prima facie case를 구성하지 못했다는 패널의 판정을 파기하였으며 미국이 캐나다와 멕시코의 수입을 피해 조사 시에는 포함시켰으면서 비 NAFTA 국가의 수입만으로 심각한 피해가 초래되었다는 사실을 합리적이고 적절한 설명으로 명백히 수립하지 않은 채 긴급 수입 제한 조치 대상에서 제외하였다고 확인하고 이는 동 협정 2조 및 4조 위반에 해당한다고 판시하였다.
6) 개도국 제외 여부(긴급수입제한조치협정 9조)
긴급수입제한조치협정 9조1항12)은 개도국이 원산지인 상품이 수입회원국의 동 상품 수입에서 차지하는 점유율이 3%를 초과하지 않거나 3% 미만 수입 점유율의 가진 개도국 회원국의 점유율의 총합이 해당 상품 총 수입의 9%를 넘지 않을 경우에는 긴급 수입 제한 조치를 면제하도록 규정하고 있다. 한국은 미국의 조치는 이러한 내용을 명기하고 있지 않으므로 동 규정 위반이라고 주장하였다. 미국은 9,000톤까지는 조치 적용을 면제하였고 9,000톤 이상의 수입은 통계 자료상 미국 수입의 3%가 넘게 되므로 미국은 동 조치가 9조1항에 부합되도록 구성한 것이라고 반박하였다. 패널은 9,000톤 이상을 수출하였어도 미국 내 총 수입의 3%에 미치지 못할경우가 이론적으로 가능하다고 지적, 미국이 동 조항을 위반하였다고 판시하였다. 상소기구도 실제 미국이 제출한 통계 자료를 분석하여 보면 9,000톤의 물량이 총수입의 2.7% 정도이므로 패널의 판정은 옳았다고 판시하였다.
7) 증가된 수입 판정의 적정 여부(GATT XIX조1항(a), 협정 2조1항)
한국은 미국이 고려한 교역 기간은 至近 과거라 볼 수 없는 1994~1999년이고 99년 상반기 자료를 98년 하반기 자료가 아니라 상반기 자료와 비교하였으며 이는 GATT XIX조1항(a)13) 및 협정 2조1항14)을 위반한 것이라고 주장하였다. 조사 기간의 적정성에 대해 패널은 WTO 협정은 조사 기간의 길이에 대해 특별히 규정하고 있지 않으며 조사 기간의 분할 등도 전적으로 조사 당국의 재량에 따른 것이라고 확인하고 미국의 조사 기간은 적정했다고 판시했다. 상소기구는 지근 과거의 수입 증가가 반드시 조사 당국의 판정 직전의 과거를 의미하는 것도 아니며 2조1항이 increasing이 아니라 increased imports라고 규정하고 있으므로 수입이 반드시 현재 증가 중에 있어야 하는 것도 아니므로 미국의 수입 증가 판정 역시 타당하다고 보았다. 이러한 판단을 토대로 패널은 미 무역위의 수입 증가 판정은 협정 2조1항 및 GATT XIX조에 합치된다고 판시하였다.
8) 적절한 설명 제공 여부(긴급수입제한조치협정 3조1항 4조2항다호)
긴급수입제한조치협정 3조1항15)상 조사 당국은 사실 및 법에 대한 모든 관련쟁점에 대한 자신의 조사 결과(findings)와 추론된 결론(reasoned conclusion)을 보고서를 공표해야 한다. 미국은 line pipe의 수입 증가가 국내 산업에 심각한 피해 또는 피해 우려를 초래했다고 공표했다. 한국은 3조1항상 조사 당국은 심각한 피해에 대한 판단, 또는 심각한 피해의 우려에 대한 판단 중 하나를 내려야 하는 것이지 미국처럼 심각한 피해와 피해 우려가 초래되었다고 뭉뚱그려 결론(finding)을 내릴 수 없다고 주장했다. 심각한 피해는 피해가 현존하는 것이고 심각한 피해 우려란 심각한 피해가 임박했다는 (clearly imminent) 것인데 심각한 피해가 동시에 현존하면서 임박할 수는 없으므로 두 개념은 상호 배타적이라고 주장하였다. 패널은 한국은 주장을 인정, 3조1항은 수입 증가가 심각한 피해를 초래했는지 아니면 심각한 피해의 우려를 초래했는지에 대한 판단을 요구하는 것이며 4조2항다호16)에 따라 조사 당국이 신속히 공표해야 하는 상세한 분석은 수입 증가에 의해 초래된 것이 심각한 피해, 심각한 피해의 우려 중 어느 것인지에 대한 판정을 포함하는 것이라고 보았다. 이를 토대로 패널은 미국의 발표문은 증가된 수입에 의해 초래된 것이 심각한 피해인지 아니면 심각한 피해의 우려인지에 대한 판단과 추론된 결론을 포함하고 있지 않으므로 협정 3조1항 및 4조2항다호에 위반된다고 판시하였다. 상소기구는 국내 산업이 수입 증가로 인해 피해를 입는 과정은 심각한 피해의 우려로부터 피해, 심각한 피해로 지속적으로 발전되어 가는 것이며 심각한 피해는 심각한 피해의 우려보다 (피해 정도가 큰) 상위 개념이라고 설명했다. 또한 긴급 수입 제한 조치를 발동할 수 있는 권리가 어느 시점에서 인정되느냐가 핵심인데 심각한 피해보다 하위 개념(lower threshold)인 심각한 피해 우려에 이미 조치 발동권이 부여되는 상황에서 굳이 심각한 피해 우려인지 심각한 피해인지를 따질 실익이 적고 심각한 피해는 위협보다 상위 개념이므로 위협을 내포하는 것이라고 판단했다. 상소기구는 2조1항의 cause or threaten to cause란 패널이 본대로 심각한 피해, 심각한 피해 우려 둘 중 하나(one or the other, but not both)가 아쟁점에 대한 자신의 조사 결과(findings)와 추론된 결론(reasoned conclusion)을 보고서를 공표해야 한다. 미국은 line pipe의 수입 증가가 국내 산업에 심각한 피해 또는 피해 우려를 초래했다고 공표했다. 한국은 3조1항상 조사 당국은 심각한 피해에 대한 판단, 또는 심각한 피해의 우려에 대한 판단 중 하나를 내려야 하는 것이지 미국처럼 심각한 피해와 피해 우려가 초래되었다고 뭉뚱그려 결론(finding)을 내릴 수 없다고 주장했다. 심각한 피해는 피해가 현존하는 것이고 심각한 피해 우려란 심각한 피해가 임박했다는 (clearly imminent) 것인데 심각한 피해가 동시에 현존하면서 임박할 수는 없으므로 두 개념은 상호 배타적이라고 주장하였다. 패널은 한국은 주장을 인정, 3조1항은 수입 증가가 심각한 피해를 초래했는지 아니면 심각한 피해의 우려를 초래했는지에 대한 판단을 요구하는 것이며 4조2항다호16)에 따라 조사 당국이 신속히 공표해야 하는 상세한 분석은 수입 증가에 의해 초래된 것이 심각한 피해, 심각한 피해의 우려 중 어느 것인지에 대한 판정을 포함하는 것이라고 보았다. 이를 토대로 패널은 미국의 발표문은 증가된 수입에 의해 초래된 것이 심각한 피해인지 아니면 심각한 피해의 우려인지에 대한 판단과 추론된 결론을 포함하고 있지 않으므로 협정 3조1항 및 4조2항다호에 위반된다고 판시하였다. 상소기구는 국내 산업이 수입 증가로 인해 피해를 입는 과정은 심각한 피해의 우려로부터 피해, 심각한 피해로 지속적으로 발전되어 가는 것이며 심각한 피해는 심각한 피해의 우려보다 (피해 정도가 큰) 상위 개념이라고 설명했다. 또한 긴급 수입 제한 조치를 발동할 수 있는 권리가 어느 시점에서 인정되느냐가 핵심인데 심각한 피해보다 하위 개념(lower threshold)인 심각한 피해 우려에 이미 조치 발동권이 부여되는 상황에서 굳이 심각한 피해 우려인지 심각한 피해인지를 따질 실익이 적고 심각한 피해는 위협보다 상위 개념이므로 위협을 내포하는 것이라고 판단했다. 상소기구는 2조1항의 cause or threaten to cause란 패널이 본대로 심각한 피해, 심각한 피해 우려 둘 중 하나(one or the other, but not both)가 아니라 둘 중 하나이거나 둘 다(either one or the other, or both in combination)을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하다고 결론짓고 미국이 협정 3조1항과 4조2항다호를 위반했다는 패널 판정을 파기하였다.
9) 인과 관계 판정의 적정성(긴급수입제한조치협정 4조2항나호)
미국은 수입 증가 이외에 미국 line pipe 산업에 피해를 초래한 다른 요소를 밝혀냈지만 어느 요소도 수입 증가보다 더 중요한 피해 원인은 아니었다고 분석하였다. 한국은 미국의 이러한 분석은 수입 증가 이외의 다른 요소로 인한 피해를 수입 증가의 탓으로 귀속시키지 말라는 협정 4조2항나호에 위반된다고 주장하였다. 패널은 한국의 주장을 인정하였다. 패널은 미국의 분석은 다른 요소에 의해 초래된 피해의 성격과 범위(nature and extent of the injury)를 규명하지 않았으므로 이들이 초래한 피해와 수입 증가가 초래한 피해를 분리하지 않았다고 지적하고 미국이 주장하는 more important cause 기준은 협정 4조2항나호가 요구하는 요건에 미달한다고 지적하였다. 상소기구 역시 수입 증가의 피해 효과와 다른 요소의 피해 효과는 분리되고 구별되어야 한다고(separate and distinguish) 언급하고 패널의 판정을 지지하였으며 나아가 조사 당국은 합리적이고 적절한 설명을 통해 다른 요소의 피해가 수입 증가의 탓으로 귀속되지 않았음을 명백히 밝혀야 하며 이러한 설명은 명시적이고 분명해야 한다고 추가하였다.
10) 적절한 사전협의 기회 부여 여부(긴급수입제한조치협정 12조3항)
한국은 2000년 1월 개최된 양자 협의 시 미국은 line pipe 긴급 수입 제한 조치 내용에 대해서 밝히지 않았으며 한국은 다음달 미 정부의 보도 자료를 보고서야 그 내용을 알 수 있었다고 주장하고 미국은 적절한 사전 협의 기회를 부여해야 하는 12조3항17)을 위반한 것이라고 강조하였다. 패널은 US-Wheat Gluten 사건 상소기구가 판정한대로 적절한 사전 협의 기회를 갖기 위해서 수출국은 발동할 조치 내용 상세를 취득하여야 하는데 보도 자료가 상세 정보 취득을 보장해주지도 못할뿐더러 모든 이해 당사국에 전달된다는 보장도 없으므로 미국은 12조3항의 사전협의 기회 제공 의무를 다하지 못한 것이라고 판시하였다. 상소기구는 패널의 결론은 지지했으나 논리는 다르게 전개하였다. 상소기구는 양자 협의를 진행하기 위해서는 실제 발동될 조치 내용에 대해 사전에 통보받아야 하나 보도 자료는 조치 발효 18일 전에 발표되었으며 이는 한국이 동 내용을 충분히 분석, 양자 협의에 임하기에 물리적으로 부족한 시간이라는 점에 주목하여 미국이 12조3항 의무를 준수하지 못했다고 보았다. 아울러 한미간 양자 협의는 미 무역위가 채택을 권고한 조치 내용을 중심으로 이루어 졌으나 실제 발동된 조치 내용은 이것과는 실질적으로 다른 내용이었으므로 한국은 실제 발동될 조치에 대해 통보받지 못한 것이며 이는 적절한 사전협의 기회를 제공하라는 의무를 다하지 못한 것이라고 판시하였다.
11) 기 타
한국은 미국이 예측하지 못한 사태의 발전을 입증하지 못했으므로 GATT XIX조1항(a)를 위반한 것이라고 주장하였다. 패널은 US-Lamb Safeguards 사건 상소기구 판정을 인용, 이러한 사태의 존재는 조사 당국의 보고서에 기재되어 있어야 한다고 전제하고 미 무역위 조사 보고서에는 동 내용이 언급되어 있지 않으므로 미국은 GATT XIX조1항(a)을 위반한 것이라고 판시하였다. 한국은 협정 11조1항가호18) 및 GATT XIX조 前文상 긴급 수입 제한 조치는 긴급조치(emergency action)로서만 발동되어야 하는데 미국의 조치는 그러하지 못했으므로 동 조항 위반이라고 주장하였다. 패널은 협정 11조1항가호는 긴급 수입제한 조치 발동 전에 긴급한 상황이 존재해야 할 것은 요구하는 것은 아니며 동조항에서 말하는 긴급조치란 GATT XIX조 및 긴급수입제한조치협정의 요건이 충족된 후 발동된 긴급 수입 제한 조치의 성격을 묘사하는 것일 뿐이라고 설명하고 한국의 주장을 기각하였다. 한국은 협정 8조1항과 12조3항간의 밀접한 관계상 12조3항 의무를 준수하지 못한 미국은 자연히 8조1항19)이 규정한 양허와 다른 의무의 수준이 동일하게 유지되도록 노력해야 하는 의무도 다하지 못한 것이라고 주장하였다. 패널은 양자협의를 위한 적절한 기회를 제공하지도 않고서는 동일한 양허 수준 유지를 위해 노력할 수도 없다고 인정하고 미국이 8조1항을 위반하였다고 판시하였다. 상소기구도 패널 판정을 확인하였다.
다. 해설 및 평가
이 사건 패널은 GATT XIII조가 긴급 수입 제한 조치에도 적용된다고 판결하였다. 이 조항은 긴급 수입 제한 조치 발동 요건을 규정한 동 협정 5조의 규정보다도 준수해야 할 요건이 많으며 특히 5조의 적용 여부가 불분명한 tariff quota도 XIII조에 의거, 긴급 수입 제한 조치로 이용되기 위해서는 동 조항이 요구하는 요건을 충족해야 한다. 패널은 긴급수입제한조치협정에 GATT XIII조 적용을 배제하는 명문의 규정이 없다는 것을 주 근거로 사용하였다. 이에 대해 미국은 GATT XIII조2항(d) 처음 두 문장은 긴급수입제한조치협정 5조2항가호에 기재되어 있으나 나머지는 포함되어 있지 않으며 이처럼 일부분이 의도적으로 배제된 것은 배제된 부분은 긴급 수입 제한 조치에 적용되지 않는다는 것을 의미한다고 주장하였다. 미국의 이러한 주장은 Korea-Dairy 사건에서 논란이 된 unforeseen development의 처리 여부와 맥을 같이 한다. GATT XIX조1항(a)에는 명기되어 있으나 긴급 수입 제한 조치에는 언급이 없는 unforeseen development의 법적 효과에 대해 동 사건 상소기구는 긴급 수입 제한 조치 발동 요건으로 보아야 한다고 판시한 바 있다. 패널은 NAFTA가 GATT XXIV조 5항(b) 및 (c)의 요건을 충족한다고 판시하였으나 그 근거에 대해 자세히 밝히지는 않고 다만 미국이 제출한 자료상 그러하다고 언급하였다. 미국은 NAFTA가 상기 조항의 요건을 충족함을 증명하기 위해 관련 자료를 다수 제출하였고 NAFTA의 조약 내용, 운영 등에 비추어 동 요건을 충족하는 것은 당연해 보이기는 하다. 그러나 패널은 자신의 판단의 근거를 논리적으로 제시하는 것이 당연하며 이는 DSU 12조7항20)이 요구하는 의무 사항이기도 하다.
상소기구는 동 건 관련 패널의 판단이 무의미하다는 판정을 내렸다. 상소기구는 GATT XXIV조가 긴급수입제한조치협정 2조2항의 예외로 인용될 수 있는지 여부는 두 가지 경우뿐이라고 전제하고 논리를 전개했다. 상소기구가 제시한 두 가지 경우란 Argentina-Footwear 사건, US-Wheat Gluten 사건에서 다루어진 소위동등 대우의 요건이 충족되는 상황이다. 즉 조사 대상 수입과 조치대상 수입은 동등해야 하므로 동등 대우 요건이 충족되기 위해서는 이 사건 상소기구가 제시한 대로 i) 조치 적용에서 배제된 수입은 심각한 피해 판정 과정에서도 제외되어야 하던지, ii) 만일 포함이 된다면 그에 대한 합당한 설명이 있어야 할 것이다. 이 사건 상소기구는 i), ii) 조건이 충족되어야, 즉 동등 대우 요건이 충족되어야 GATT XXIV조 예외 여부 검토가 의미가 있고 따라서 동등 대우 요건이 충족되지 못한 상황이라면 굳이 GATT XXIV조 예외 여부를 검토할 필요가 없다고 본 것이다. 이 사건의 경우 미국은 위 두 가지 동등 대우 요건을 충족하지 못했으므로 상 소기구는 GATT XXIV조 예외 여부를 검토할 이유가 없다고 보았고 따라서 패널의 판정은 무의미하다는 것이다. 상소기구의 판정은 이미 동등 대우 요건을 위반 했으므로 GATT XXIV조에 대해서는 judicial economy를 적용한 것과 마찬가지다. 한국은 당초 미국이 캐나다와 멕시코산 line pipe를 조치대상에서 제외한 것은 GATT I조, XIII조, XIX조 및 긴급수입제한조치협정 2조2항의 비차별 금지 의무를 위반한 것이라고 주장하였다. 그러나 상소기구는 GATT XXIV조가 긴급 수입제한 조치 2조2항의 예외를 구성하는지에 대해서만 심리하였을 뿐 GATT I조, XIII조, XIX조 위반 여부에 대해서는 언급하지 않았다. 판결의 완전성을 위해 동 조항에 대해서도 분명한 견해를 밝히는 것이 옳았다고 본다.
1) 열연코일을 원형으로 성형한 후 접합부를 고주파 전기로 용접하여 만드는 파이프로서 주로 천연가스, 도시가스, 석유및 석유제품 등을 수송하는 데에 쓰인다.
2) XIII:5. 본 조의 규정은 체약국이 설정하거나 유지하는 모든 관세 할당에 적용되며 본 조의 원칙은 적용 가능한 한, 수출 제한에도 적용되어야 한다.
3) XIII:2(a) 실행이 가능할 경우에는, 수입 허가품의 총량을 표시하는 할당량(공급국간에 할당여부를 불문하고)을 규정하고 동 총량을 본 조 제3항(b)에 따라 공고하여야 한다.
4) XIII.2. 체약국은 산품에 대한 수입 제한을 과함에 있어서 이러한 제한이 없는 경우에 각 체약국이 차지할 수 있을 것으로 기대하는 몫에 가능한 한 근사하도록 동 산품의 무역량을 분배할 것을 목표로 하여야 하며 또한 이를 위하여 다음의 제규정을 준수하여야 한다.
5) XIII:3(b) 할당량의 결정을 수반하는 수입 제한의 경우에는, 제한을 과하는 체약국은 장차 특정한 기간 동안에 수입이 허가될 산품의 총수량 또는 총가액과 총수량 또는 총가액의 변경을 공고하여야 한다.
6) 5.1. 회원국은 심각한 피해를 방지하거나 구제하고 조정을 촉진하는 데 필요한 범위 내에서만 긴급 수입 제한 조치를 적용한다. 수량 제한이 사용되는 경우 이러한 조치는, 다른 수준이 심각한 피해를 방지 또는 구제하는 데 필요하다는 명백한 정당성이 제시되지 아니하는 한 통계가 입수 가능한 과거 대표적인 3년간의 평균수입량인 최근 기간의 수준 이하로 수입량을 감소하여서는 아니된다. 회원국은 이러한 목적 달성에 가장 적합한 조치를 선택하여야 한다.
7) 5.2.가. 쿼터가 공급국가들 간에 할당되는 경우, 이러한 제한을 적용하는 회원국은 관련 상품의 공급에 실직적인 이해를 가진 모든 다른 회원국과 쿼터율의 할당에 관하여 합의를 모색할 수 있다. 이 방법이 합리적으로 실현가능하지 않은 경우 관련 회원국은 동 상품을 공급함에 있어서 실질적인 이해를 가진 회원국에게 동 회원국이 과거 대표적 기간 중에 공급한 물량이 그 상품의 총수입 물량 또는 총수입액에서 차지하는 비율에 근거한 몫을 할당하며, 이 경우 그 상품의 무역에 영향을 미쳤거나 미칠 수 있는 특별한 요소를 적절히 고려한다. 동 구성 영역 내에서 적용하여온 관세의 전반적 수준과 통상규칙보다 각각 높거나 제한적인 것이어서는 아니된다.
(b) 자유무역지역 또는 자유무역지역의 형성을 위한 잠정 협정에 관하여는, 각 구성영역에서 유지되고 또한 동 자유무역지역의 형성 또는 동 잠정 협정의 체결시에 이러한 지역에 포함되지 않은 체약국 또는 협정의 당사자가 아닌 체약국과의 무역에 적용되는 관세 또는 기타 통상규칙은 자유무역지역이나 또는 잠정 협정의 형성이전에 동 구성영역에 존재하였던 해당관세 기타 통상규칙보다 각기 높거나 또는 제한적인 것이어서는 아니된다.
(c) (a)와 (b)항에 언급된 잠정 협정에는 적당한 기간 내에 관세 동맹 또는 자유무역지역을 조직하기 위한 계획 및 일정표를 포함하여야 한다.
11) 2.2. 긴급 수입 제한 조치는 수입되는 상품에 대하여 출처에 관계없이 적용된다.
12) 9.1. 개발도상회원국이 원산지인 상품이 수입회원국의 동 상품 수입에서 차지하는 점유율이 3%를 초과하지 않으며, 3%미만인 수입점유율을 가진 개발도상회원국이 차지하는 점유율의 합이 관련 상품의 총수입의 9%를 넘지 아니할 경우에 긴급 수입 제한 조치는 개발도상회원국이 원산지인 상품에 대하여 적용되지 아니한다(Re.2). (Remark 2) 회원국은 제9조제1항에 의하여 취해진 조치를 즉시 긴급수입제한조치 위원회에 통보한다.
13) XIX조1항 1. (a)체약국은 예측하지 못한 사태의 발전과 관세 양허를 포함한 본 협정에 따라 체약국이 부담하는 의무의 효과로 인하여 어느 산품의 자국 영역 내에서 동종산품 또는 직접적 경쟁산품의 국내 생산자에 대하여 중대한 손해를 주거나 손해를 줄 우려가 있을 정도로 증가된 수량 및 조건으로 체약국의 영역에 로 수입되고 있을 때에는, 동 체약국은 동 산품에 대한 전기손해를 방지 또는 구제하는 데 필요한 한도 및 기간동안 동 의무의 전부 또는 일부를 정지하거나 또는 양허를 철회 또는 수정할 수 있다.
14) 2.1. A Member may apply a safeguard measure to a product only if that Member has determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to domestic production, and under such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to the domestic industry that produces like or directly competitive products.
15) 3.1. A Member may apply a safeguard measure only following an investigation by the competent authorities of that Member pursuant to procedures previously established and made public in consonance with Article X of GATT 1994. This investigation shall include reasonable public notice to all interested parties and public hearings or other appropriate means in which importers, exporters and other interested parties could present evidence and their views, including the opportunity to respond to the presentations of other parties and to submit their views, inter alia, as to whether or not the application of a safeguard measure would be in the public interest. The competent authorities
shall publish a report setting forth their findings and reasoned conclusions reached on all pertinent issues of fact and law.
16) 4.2.다. 주무 당국은 조사 중인 사안에 대한 상세한 분석 및 조사된 요소의 적절성에 대한 증명을 제 3조의 규정에 따라 신속히 공표한다.
17) 12.3. 긴급 수입 제한 조치를 적용하거나 연장할 것을 제안하는 회원국은 관련상품의 수출국으로서 실질적인 이해를 가지고 있는 회원국에 대하여 특히, 제2항에 따라 제공된 정보를 검토하고 동 조치에 관한 의견을 교환하고 제8조제1항에 규정된 목적을 달성하기 위한 방법에 대한 양해에 도달하기 위하여, 사전 협의를 위한 적절한 기회를 제공한다.
18) 11.1.가. 회원국은 1994년도 GATT 제19조에 명시된 특정 상품의 수입에 대한 긴급 조치가 이 협정에 따라 적용되는 동 조의 규정과 합치하지 아니하는 경우, 이러한 조치를 취하거나 모색하지 아니한다.
19) 8.1. 긴급 수입 제한 조치의 적용을 제안하거나 동 조치를 연장하고자 하는 회원국은 제12조제 3항의 규정에 따라 그러한 조치에 의해 영향을 받는 수출회원국과 자기나라간에 1994년도 GATT에 따라 존재하는 양허와 다른 의무의 수준이 실질적으로 동일하게 유지되도록 노력한다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 관련 회원국은 그들의 무역에 대한 긴급 수입 제한 조치의 부정적 효과에 대한 적절한 무역보상방법에 관하여 합의할 수 있다.
20) 12.7. 분쟁 당사자가 상호 만족할 만한 해결책을 강구하는데 실패하는 경우, 패널은 서면보고서 형식으로 자신의 조사 결과를 분쟁 해결 기구에 제출한다. 이 경우 패널 보고서는 사실에 관한 조사 결과, 관련 규정의 적용 가능성 및 자신이 내린 조사 결과와 권고에 대한 근본적인 이유를 명시하여야 한다. 분쟁 당사자간에 해결책이 발견된 경우 패널 보고서는 사안의 간략한 서술과 해결책이 도달되었다는 사실을 보고하는 데 국한된다.
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