7. Chile vs. Argentina - Peach Safeguards 사건 (DS238, 2003. 4. 15 - 패널).pdf
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가. 사건 개요
이 사건의 대상물이 된 것은 아르헨티나로 수입되는 깡통 복숭아였다. 아르헨티나 조사 당국은 2001년 조사를 개시하여 같은 해 7월 심각한 피해 우려가 있다고 판정하였다. 2001년 8월 아르헨티나 경제부는 깡통 복숭아에 대해 kg당 0.5$씩의 특별 관세를 부과하는 방식의 긴급 수입 제한 조치를 3년간 부과한다고 공표하였다. 이 조치는 MERCOSUR 회원국과 남아프리카 공화국산을 제외한 모든 깡통 복숭아에 적용되었다. 칠레는 이 조치가 GATT XIX조1항(a), 긴급수입제한조치협정 2조1항 등에 위반된다고 주장, 2001년 12월 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 예측하지 못한 사태의 발전
아르헨티나는 조사 보고서에 예측하지 못한 사태의 발전으로서 그리스 복숭아 풍작으로 인한 생산 증가, 세계 복숭아 재고 증가, 가격 하락 추세 등을 제시하였으나 그 記述이나 증거 자료가 충분하지는 않았다. 칠레는 아르헨티나가 예측하지 못한 사태의 발전(unforeseen development)의 존재를 그 조사 보고서에 입증하지 못했으므로 GATT XIX조1항(a)1)을 위반한 것이라고 주장하였다. 패널은 긴급 수입 제한 조치를 부과하기 위해서는 주무 당국이 반드시 예측하지 못한 사태의 발전을 사실임을 입증해야 하며 이러한 입증은 긴급 수입 제한조치의 전제 조건이므로 조치 적용에 앞서 이루어 져야 한다고 보았다. 패널은 아울러 GATT XIX조 1항(a)은 예측하지 못한 사태 발전의 결과로 수입이 증가하는 것을 규정하고 있으므로 수입의 증가와 예측하지 못한 사태의 발전은 서로 다른 실체이며 둘을 같은 것으로 볼 수는 없다고 판단하였다. 패널은 아르헨티나 주무 당국의 조사 보고서에 수입의 증가나 수입이 되는 방식을 예측할 수 없었다는 내용은 있으나 정작 아르헨티나가 예측할 수 없는 사태의 발전이라고 주장하는 현상 자체가 왜 예측할 수 없었던 것인지에 대해서는 언급이 없음을 주목하였다. 수입의 증가와 예측하지 못한 사태의 발전은 서로 다른 실체이어야 하는데 아르헨티나는 이를 정확히 분리하여 설명하지 못했다고 본 것이다. 이러한 관점에서 패널은 수입의 증가는 예측할 수 없었거나 예상치 못한 것이어야 한다고 본 Argentina-Footwear 사건 상소기구의 판단에 동의하지 않음을 명백히 하였다. GATT XIX조1항(a)의 문안상 수입의 증가는 별개의 사실인 예측할 수 없는 사태의 발전의 결과로서 야기되어야지 수입의 증가를 예측할 수 없었던 것이 긴급 수입 제한 조치의 요건이 될 수는 없다는 것이다. 이러한 판단을 바탕으로 패널은 아르헨티나가 예측하지 못한 사태의 발전이라고 주장하는 사실들이 주무 당국의 조사 보고서에 단순히 소략하게 언급되어있을 뿐 그러한 사실에 대한 조사 당국의 평가나 분석이 없고 토의된 바도 없으며 합당한 설명이 결여되어 있어 예측하지 못한 사태의 발전이 사실로서 입증되었다고 볼 수 없다고 판시, GATT XIX조1항(a)위반임을 확인하였다.
2) 증가된 수입
GATT XIX조1항(a)는 증가된 수량으로 수입(in such increased quantities)이 이루어 질 것을, 긴급수입제한조치협정 2조1항은 절대적 또는 상대적으로 증가된 물량으로 증가할 것을, 4조2항가호는 절대적 및 상대적인 수입 증가율 및 증가량 (rate and amount)을 살펴 볼 것을 요구하고 있다. 칠레는 아르헨티나가 문제가 되는 상품이 국내 생산에 비해 절대적 또는 상대적으로 증가된 양으로 수입되고 있음을 입증하지 못했으며 이는 위 관련 규정 위반이라고 주장하였다. 패널은 우선 사실 관계가 수입 증가에 관해 내려진 판정을 어떻게 지지하고 있는지에 관해 조사 보고서가 합리적이고 적절한 설명을 제공하였는지 여부를 동 쟁점을 심리하는 standard of review로 삼겠다고 하였다. 이 standard of review는 US-Line Pipe 사건 패널이 채택한 것과 동일한 것이다. 아르헨티나의 통조림 저장 복숭아 수입 동향은 조사 기간인 1996년부터 2000년간 급격한 감소 후 증가추세를 보였다. 1996년 이후 복숭아 수입은 감소하다가 1998년에 최저점에 이른 후 다시 증가하였다. 아르헨티나 당국은 98년을 기점으로 삼아 수입 증가가 있었다고 판정하였다. 1998년은 복숭아 주수출국의 작황이 매우 좋지 않은 해였다.
패널은 아르헨티나 당국이 98년~2000년간의 수입 증가 사실에만 치중하였을뿐 협정 4조2항가호2)가 요구하는 대로 rate and amount에 대해 질적인 분석이 미흡하였으며 조사 대상 前後 시점만을 비교하면 수입이 오히려 감소한 사실, 98년이후의 수입 증가는 증가라기보다는 이전 수준을 회복하는 過程일 수가 있는데 아르헨티나 당국이 이러한 측면을 고려한 사실을 발견할 수 없다고 지적하였다. 패널은 아르헨티나 당국의 절대적인 수입 증가에 관한 설명은 적절할 정도로 합리적이지 않다고 보았다. 수입의 상대적 증가에 대해서도 패널은 아르헨티나 당국이 합당한 설명을 제공하지 못했다고 판단하였다. 아르헨티나의 조사 보고서에는 가장 최근 2년간 수입이 증가한 점만을 언급하였으나 이것이 국내 생산에 비해 상대적으로 어떠한 증가에 해당하는지 별다른 설명을 제공하지 않았다. 패널은 이를 근거로 아르헨티나는 상대적인 수입 증가를 입증하지 못했다고 판시하였다.
3) 심각한 피해 우려 판정의 정당성
칠레는 피해 우려 판정을 위해서는 아르헨티나가 국내 산업의 상황에 영향을 미치는 모든 관련 요소를 평가했어야 하나 생산성, 가동률, 고용수준에 대해 평가하지 않았으며 이는 협정 4조2항가호 위반이라고 주장하였다. 패널은 가동률은 전혀 검토되지 않았음을 확인하였으나 생산성과 고용은 소략하나마 언급된 것을 확인하였다. 패널은 4조2항가호에 나열된 요소는 의무적으로 검토해야 하는 것이므로 가동률을 검토하지 않은 것은 동 조항 위반이라고 보았다. 칠레는 아르헨티나가 至近 과거의 수입 증가를 지나치게 중시하고 전체 조사 기간의 수입 동향과 연계해서 검토하지 않았다고 주장하였다. 패널은 US-Lamb 사건 상소기구의 판정을 답습하여 아르헨티나가 그리 검토한 데 대해 합리적이고 적절한 설명을 제공하였는지가 핵심이라고 보았다. 패널은 98년 이후의 수입 증가는 단지 이전 수준을 회복하는 과정일수도 있는데 이러한 타당한 대체 설명(alternative plausible explanation)에 대해 진지하게 검토한 것도 없고 지근 과거의 수입 증가를 전체 기간의 수입 동향과 분리하여 검토해야 했는지에 대해 합리적이고 적절한 설명도 제공하지 못했다고 판단하였다. 패널은 아르헨티나는 따라서 4조2항가호에 합치되지 않게 행동하였다고 판시하였다. 칠레는 아르헨티나의 피해 우려가 명백히 임박하다는 점을 입증하지 못했다고 주장하였다. 패널은 US-Lamb 사건 상소기구가 판단한대로 피해 우려가 명백히 임박하다는 것은 국내 산업이 심각한 피해를 겪기 일보 직전에 있다는 것이 사실로서 제시되어야 한다는 것이라고 보았다.3) 패널은 아르헨티나의 조사 보고서는 국내 복숭아 산업이 high degree of sensitivity 상황에 있다고 표현하였고 이는 심각한 피해를 구성하는 것이라고 볼 수 없으며 피해 우려(threat of injury) 가 주로 capacity of imports 측면에서 분석되었는데 capacity of imports는 심각한 피해를 초래할 잠재요소(possibility)이지 우려(threat) 자체는 아니라고 판단하였고 보고서 어디에도 injurious imports가 조만간 발생할 것이라는 결론이 없음을 지적하였다. 이에 따라 패널은 아르헨티나의 판정이 심각한 피해가 명백히 임박하다는 점을 포함하지 못하고 있으며 이는 4조1항나호4) 위반이라고 판시하였다. 칠레는 아르헨티나의 심각한 피해 우려 판정이 사실이 아니라 주장, 추측, 막연한 가능성에 근거하고 있다고 주장하였다. 패널은 근거로 사용한 가능성이 과연 막연한 것인지 칠레가 거증해야 할 것이나 조사 보고서를 볼 때 아르헨티나가 근거로 사용한 가능성은 장래 수입으로 초래될 피해인데 이 가능성이 막연하다고 단정할 증거는 충분치 않다고 보고 칠레의 주장을 기각하였다.
다. 해설 및 평가
이 사건의 쟁점이 된 수입 증가 여부와 심각한 피해 우려 여부의 정당함을 가림에 있어 패널은 아르헨티나 당국이 자신의 판정에 대한 합리적이고 적절한 설명을 제시하였는지 여부에 초점을 두어 검토하였다. 이 두 쟁점에서 모두 패널은 아르헨티나의 위반을 확인하였고 그 근거는 아르헨티나가 그러한 설명을 제공하지 못했다는 점에 두었다. 즉 아르헨티나가 지근 과거의 수입 증가에만 근거하여 긴급 수입 제한 조치를 발동한 것 그 자체를 문제 삼은 것은 아니었다. 2000년 수입 물량이 이전에 비해 증가된 것이기는 하나 조사 개시년도에 비해서는 상당히 감소된 양이었고 조사 후반년도의 수입 증가는 이전 수입량을 회복하는 것이라는 점이 조사 과정 중에 제기되었으나 아르헨티나는 이러한 점에 대해 충분히 설명하지 못했다는 것이다.패널의 이러한 판단은 주무 당국으로 하여금 달리 타당하게 설명 가능한 점에 대해 분명히 처리해야 할 것을 요구하는 것이다. US-Lamb 사건 상소기구가 판시한대로 합리적이고 적절한 설명 요건은 곧 타당한 대체 설명에 대한 검토 책임과 연결된다. 주무 당국은 수집한 사실이나 제출된 자료가 자신이 해석하는 것과는 다르게 설명이 가능하다면 이러한 대체 설명(alternative plausible explanation)에 대해 검토해야 할 것인바 이번 사건 패널은 이러한 원칙을 재확인한 것이다.
1) XIX. 1. (a)체약국은 예측하지 못한 사태의 발전과 관세 양허를 포함한 본협정에 따라 체약국이 부담하는 의무의 효과로 인하여 어느 산품의 자국 영역 내에서 동종산품 또는 직접적 경쟁산품의 국내 생산자에 대하여 중대한 손해를 주거나 손해를 줄 우려가 있을 정도로 증가된 수량 및 조건으로 체약국의 영역에로 수입되고 있을 때에는, 동 체약국은 동 산품에 대한 전기 손해를 방지 또는 구제하는 데 필요한 한도 및 기간동안 동 의무의 전부 또는 일부를 정지하거나 또는 양허를 철회 또는 수정할 수 있다.
2) 4.2. (a) In the investigation to determine whether increased imports have caused or are threatening to cause serious injury to a domestic industry under the terms of this Agreement, the competent authorities shall evaluate all relevant factors of an objective and quantifiable nature having a bearing on the situation of that industry, in particular, the rate and amount of the increase in imports of the product concerned in absolute and relative terms, the share of the domestic market taken by increased imports, changes in the level of sales, production, productivity, capacity utilization, profits and losses, and employment.
3) The phrase ‘clearly imminent’ indicates that, as a matter of fact, it must be manifest that the domestic industry is on the brink of suffering serious injury.
4) 4.2.나. “심각한 피해의 우려”는 제2항의 규정에 따라 명백히 임박한 심각한 피해를 의미하는 것으로 양해된다. 심각한 피해의 우려가 존재하는지 여부에 대한 판정은 사실에 근거하며, 단순히 주장, 추측 또는 막연한 가능성에 근거하지 아니한다.
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