3. EC vs. US － Wheat Gluten 사건 (DS 166, 2001. 1. 19 - 상소기구).pdf
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가. 사건 개요
1997년 10월 미국 무역 위원회(ITC)는 wheat gluten1)에 대해 피해 조사를 개시하여 1998년 6월 wheat gluten의 수입 물량을 3년간 제한하는 긴급 수입 제한조치를 확정 부과하였다. 최초 년도 수량 제한은 1993년 6월부터 9월까지의 곡물수입 평균을 감안, 57,521,000kg으로 책정하였고 동 기간을 기준으로 수출국별 quota를 배정하였다. 그러나 캐나다와 특정 개도국을 포함한 일부 국가는 긴급 수입 제한 조치 적용 대상에서 배제하였고 그 국가들의 quota는 긴급 수입 제한 조치를 적용받는 국가에 pro rata 기준으로 추가로 할당하여 주었다. EC는 미국에 조치가 긴급수입제한조치협정 2조1항, 4조 등에 위반된다고 주장하고 1999년 6월 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 수입 물량 증가
93. 6.~96. 6간 조사 기간 중 미국의 wheat gluten의 수입 물량은 감소 추세를 보이다가 조사 기간 후반에 상당히 증가하는 양상을 나타냈다. EC는 미 ITC의 조사 보고서는 수입량의 절대량만을, 그것도 제한적으로 선정된 것만을 비교하고 있고 조사 개시 시점과 종료 시점만의 자료 비교(end-to-end comparison)에 초점을 맞추고 있다는 이유로 긴급수입제한조치협정 2조1항과 GATT XIX조 위반이라고 주장하였다. 동 조항은 증가된 수량(increased quantity)으로 수입되고 있는 중일것(being imported)을 요구하고 있는데 조사 개시 초기 수입량이 감소한 것을 미국이 간과했다는 것이다. 패널은 EC 주장을 기각하였다. 패널은 Argentina-Footwear 사건 상소기구의 해석대로 수입 증가는 국내 산업에 심각한 피해(우려)를 초래하기에 충분할 정도로 최근에 갑자기 급격하고 상당하게 이루어진 것이어야 한다고 보았다. 비록 조사 기간 초기에 수입량이 감소하기는 하였으나 조사 기간 말미에 수입량이 급격하고 상당하게 증가하였으며 미국이 이를 토대로 대부분의 수입 증가가 조사 기간 후반에 이루어 졌다고 판단한 것은 합당하다고 결론지었다.
2) 심각한 피해
(가) 피해 요소 평가 적정 여부
EC는 미국이 협정 4조2항가호2) 상 의무적으로 평가해야 하는 피해 요소 중 생산성에 대한 평가를 노동자 생산성에 대해서만 실시하였을 뿐 전체적인 생산성(overall productivity)은 평가하지 않았으며 이윤 및 손실에 대한 평가도 충분한 증거로 뒷받침 된 것은 아니라고 주장하였다. 즉 일부 미국 회사의 자료는 조사 기간 전체를 나타내고 있지 못한 점과 조사 대상 기간 말미에 새로 시장에 진입한 신규 회사 자료를 평가함에 있어 신규 진입자는 통상 생산 초년도에는 이윤을 실현하지 못한다는 점을 미국이 충분히 고려하지 않았다는 것이다. 생산성 문제에 있어서 패널은 생산성의 두 측면을 모두 평가하는 것이 더 유용하기는 했겠으나 노동자 생산성만 평가하였다 해서 미국이 4조2항가호상의 생 산성을 평가하지 않았다고 볼 수는 없다고 판시하였다. 상소기구 역시 패널이 이러한 판정을 내림에 있어 DSU 11조상 standard of review 적용하는데 오류를 범한것은 없다고 확인하였다. 이윤 및 손실과 관련하여 패널은 긴급수입제한조치협정 4조1항다호3) 국내 산업의 정의는 조사 자료가 국내 산업의 전체가 아니라 상당한 부분을 대표할 것을 요구하고 있는 것이므로 미국 기업의 일부 자료가 없다고 하여 미국이 4조2항가 호를 위반했다고는 볼 수 없다고 판단하였다. EC는 미국이 gluten외에 wheat starch 및 파생상품을 같이 생산하는 업자의 이윤을 할당하는 방식이 비밀로 취급되었으므로 동 방식을 검증할 수가 없었다고도 주장하였다. ITC 보고서에는 동 방식이 적절하다는 결론만이 짧게 언급되었을 뿐이다. 패널은 패널 심리 과정 중 동 방식에 대해 미국의 설명을 요구하고 동 설명 내용을 근거로 이윤 할당 방식의 眞正性(veracity)을 의심할 이유는 없다고 판단하였다. 상소기구는 협정 3조1항4)은 조사 당국으로 하여금 추론된 결론을 설명하는 보고서를 공표할 의무를 지우고 있고 4조2항다호5)는 조사 중인 사안에 대한 상세한 분석을 요구하고 있으므로 ITC의 보고서는 이 요건을 충족하지 못한 것이며 패널도 ITC 보고서 외의 사실(패널 과정 중 미국의 설명)에 기초하여 판단한 것이므로 DSU 11조에 합치되지 못하게 행동하였다고 판시, 패널의 판정을 기각하였다.
(나) 국내 산업에 영향을 미치는 요소 평가
EC는 4조2항가호상 조사 당국은 국내 산업에 영향을 미치는 모든 관련 요소를 평가해야 하는데 미국은 EC 업계가 제기하였던 조사 기간 중 신규 진입자/생산 능력 확대, 복합 생산자 증가, 미국 생산업자의 사업 전략상의 수입 증가 등을 합당하게 평가하지 않았다고 주장하였다. 패널은 동 조항은 조사 당국으로 하여금 이해 당사자가 관련된 요소라고 분명히 제기한 요소를 평가하도록 요구하고 있는 것으로 해석된다고 밝히고 이러한 원칙 하에서 EC가 제기한 문제점을 심리하였다. 신규 진입자의 경우 패널은 미국이 이 문제를 특정하여 처리하지는 않은 점이 유감이기는 하나 보고서 다른 부분에서 분석하였음은 인정된다고 언급하고 EC 주장을 받아들이지 않았다. 복합 생산자와 국내 생산자의 수입 증가 문제 역시 미 당국이 (피해 분석에서 따로 평가하지는 않았으나) 인과 관계 분석 시 고려한 점이 인정된다고 밝히고 미국이 4조 요건을 충족하지 않았다고 볼 수는 없다고 결론지었다. EC는 이해 당사자에 의해 분명히 제기된 요소만이 조사 당국이 평가해야 하는 ‘다른 요소(other factors)’를 구성한다는 패널 판정에 대해 상소하였다. 상소기구는 모든 다른 요소(all other factors)의 ‘모든’이란 독립적인 語意만으로 볼 때 무제한적인 의무를 제시하는 것이나 조사를 수행하는 당국의 의무 범위의 관점에서 살펴보아야 할 것이라고 판단하였다. 상소기구는 조사를 행한 후에만 긴급 수입 제한 조치를 적용할 수 있다는 협정 3조1항의 규정은 조사 당국의 적정 수준의 활동(a proper degree of activity)을 요구하고 있는 것으로 보이며 이는 조사 당국으로 하여금 타당한 정보를 적극적으로 수집할 것을 주문하는 것이라고 보았다. 상소기구는 협정 4조2항가호는 평가임무를 이해 당사자가 아니라 당국에게 부과한 것임을 지적하고 조사 당국은 다른 관련된 요소(other relevant factors)를 충분히 조사하여야 한다고 판단하였다. 이에 따라 상소기구는 이해 당사자에 의해 분명히 제시된 다른 요소만 검토하면 된다는 패널의 판정을 번복하였다. 그러나 조사 당국이 모든 사실을 조사해야 하는 無盡, 무제한(open-ended and unlimited)의 의무를 지는 것은 아니라고 확인하였다. 상소기구는 이러한 판정 하에 패널의 분석을 완료하고자 하였다. 상소기구는 미국이 적절히 평가하지 않았다고 EC가 주장하는 요소(밀의 단백질 함량과 gluten 가격과의 관계)는 미국 자료를 상소기구가 검토하여 보니 적의 검토했던 것으로 인정된다고 밝히고 미국의 4조 요건을 충족하지 않았다고 볼 수는 없다고 결론지었다. 즉 상소기구는 4조2항가호에 대한 패널의 해석은 번복하였지만 미국이 위반사실이 없다는 궁극적인 결론은 지지하였다.
(다) 개선 추세에 있는 피해 요소의 적정 평가 여부
미국이 평가한 피해 요소는 대부분 조사 기간 말미 시점에서 상승(개선) 추세에 있었다. EC는 따라서 미국의 심각한 피해 판정은 그 증거가 현재의 피해 (current injury)를 입증하지 못하는 것이므로 하자가 있다고도 주장하였다. 패널은 이 주장 역시 기각하였다. 패널은 Argentina-Footwear 사건 상소기구의 결정에 따라 심각한 피해를 구성하는 중대하고 전반적인 손상(significant and overall impairment)이 존재한다는 판정은 국내 산업 상황에 영향을 미치는 모든 관련 요소를 포함하여 국내 산업 상황에 대한 전반적인 평가를 기초로 이루어져야 한다고 보았으며 GATT XIX조의 being imported 기준은 심각한 피해가 반드시 至近 과거(recent past), 즉 조사 기간 종료 시점 및 그에 이르는 기간에 존재해야 한다고 확인하였다. 패널은 피해 요소의 전체로 볼 때 미국의 피해 판정은 사실에 기초한 것이라고 판정하였다. 비록 일부 요소가 악화 추세에 있지 않았으나 전반적인 상황은 중대하고 전반적인 손상을 입증하고 있다고 정리하고 미국의 심각한 피해 판정은 협정 4조2항가호에 불합치되지 않는다고 판시하였다.
3) 인과 관계
미국의 인과 관계 판정에 대한 EC의 시비를 심리하기에 앞서 패널은 조사 당국이 4조2항가호 및 나호6)의 요건을 충족하였는지 여부를 평가(assess)하기 위해서는 i) 수입 증가 추세와 피해 요소 악화 추세간의 동시성 여부(동시성이 없다면 그럼에도 불구하고 피해 인과 관계가 있다는 합당한 설명 여부), ii) 수입품과 국내 상품 경쟁 조건이 증가된 수입품과 피해간의 인과 관계를 증명하는지 여부, iii) 다른 관련된 요소의 분석 여부 및 증가된 수입품 이외의 요소로 인한 피해가 증가된 수입품 탓으로 돌려졌는지 여부를 심리해야 한다고 보았다. 이 방식은 Argentina-Footwear 사건 패널이 사용한 방법을 채택한 것이다. 동시성(coincidence)과 관련하여 EC는 설비 가동률, 재고 등의 피해 요소는 수입 증가 개시 시점에 개선 추세를 보이기 시작하였으므로 미국은 동시성을 입증하지 못했으며 미국이 수입의 절대증가만 강조했지 미국 내 총수요나 수입품의 시장 점유비 동향과 수입 증가와의 상대적 대비는 소홀히 하였다고 시비하였다. 패널은 EC의 주장을 받아들이지 않았다. 전반적인 상황으로 볼 때 피해 요소 동향과 수입 동향은 동시성이 있다고 본 미국의 판정은 타당한 것이며 특정 피해 요소의 동향이 ITC 판정을 훼손할 정도는 아니라고 확인하고 일련의 사실 관계는 수입과 국내 산업 동향간의 동시성이 있다는 ITC 판정을 지지한다고 결론지었다. 경쟁 조건과 관련하여 EC는 미 ITC의 수입 가격 분석을 시비하였다. EC는 수입 증가에 앞서 가격 인하가 일어났는데 미 당국은 이를 적절히 고려하지 않았으며 이는 심각한 피해를 초래할 정도(under such condition)의 수입 증가를 긴급 수입 제한 조치 요건으로 규정한 GATT XIX조 1항과 긴급수입제한조치협정 2조1항에 합치되지 않는 것이라고 주장하였다. 이에 대해 패널은 under such condition은 추가적인 분석 요건을 부과하는 것은 아니며 인과 관계 분석의 실질(substance)을 지칭하는 것이라고 보았다. 이는 Argentina-Footwear 사건과 Korea-Daily 사건 패널의 입장과 동일한 것이었다. 패널은 협정 4조2항가호에는 가격이 언급되어 있지 않고 가격 분석은 모든 경우에 요구되는 고려 사항이 아니라 사안에 따라 실시할 수도 안 할 수도 있는 것으로 보아야 하며 심각한 피해를 결정짓는 요소도 아니라고 판단했다. 수입 증가에 의한 가격 하락이 없어도 심각한 피해를 판정할 수 있다는 것이다. 기타 요소와 관련하여 EC는 미국이 수입 증가 외에 달리 가능한 피해 요소를 검토하지 않았다고 주장하고 그러한 요소로서 설비 증설, 미국 내 생산자의 수입등 5개 요소를 거론하였다. EC는 협정 4조2항가호는 조사 당국으로 하여금 수입증가 외의 관련 요소를 확인(identify)하고 자신이 나서서(on its own initiative) 동 요소 평가에 필요한 모든 정보를 수집할 것을 요구하고 있다고 추가로 주장하였다. 패널은 조사 당국은 이해 당사자가 분명히 제시한 요소에 대해서 검토하면 되는 것이라고 보고 EC의 추가 주장은 받아들이지 않았다. 조사 당국이 나서서 다른 피해 요소를 확인하고 관련 정보를 수집할 의무는 없다는 것이다. 패널은 EC가 주장하는 5개 요소 모두가 EC 업계에 의해 미 ITC 앞으로 분명히 제기되지는 않았음을 확인하고 ITC가 동 요소들을 검토하였으면 피해 분석이 보다 명백하여졌겠지만 ITC가 협정에 위반되게 행동한 것은 없다고 판시하였다. 다른 피해 요소가 초래한 피해를 수입의 탓으로 돌려서는 안 된다는 문제와 관련하여 EC는 4조2항을 조사 당국으로 하여금 수입 증가 자체가 독립적으로 심각한 피해를 초래하는지 여부를 고려할 것을 요구하고 있다고 주장하고 미국의 관련 법규는 ITC로 하여금 수입 증가보다 더 중요한 피해 요소가 존재하는지를 조사하라고 규정되어 있으므로 동 법규는 4조2항과 합치되지 않는다고 시비하였다. 패널은 4조2항가호와 나호는 조사 당국으로 하여금 i) 수입 증가와 심각한 피해간의 인과 관계를 입증할 것과 ii) 다른 요소가 (수입 증가와) 동시에 초래하는 피해를 수입 증가가 초래한 것으로 귀속시키지 말 것을 요구하고 있다고 정리하였다. 따라서 패널은 회원국은 증가된 수입이 시장이 현존하는 조건하에서 그 자체만으로 심각한 피해를 초래하고 있음을 입증해야 한다고 보았다. 패널은 미국의 방식은 다른 피해 요소가 수입 증가에 대해 가지는 상대적 중요성을 비교하는 것이므로 4조2항나호 요건을 충족하지 못하며 다른 요소가 초래한 피해를 수입 증가에 귀속시키지 말아야 할 것임을 보장하지 못했다고 확인하였다. 상소기구는 패널의 판정을 번복하였다. 상소기구는 협정 4조2항나호의 첫 문장은 증가된 수입만이 심각한 피해의 유일한 원인이 되어야 할 것임을 어떠한 방식으로도 제시하지 않으며 오히려 동 조항 전체는 다른 요소가 역시 심각한 피해에 기여한다 해도 인과 관계가 존재할 수 있음을 제시하는 것이라고 보았다. 상소기구는 동 조항의 마지막 문장은 수입 증가와 다른 요소가 함께 국내 산업에 피해를 동시에 초래하고 있을 때에 조사 당국에게 다른 요소에 의해 초래된 피해를 수입 증가의 탓으로 돌리지 말아야 할 것임을 보장케 하는 것일 뿐이라고 결론지었다. 상소기구는 국내 산업 상황에 영향을 미치는 모든 관련 요소를 평가하라는 4 조2항가호의 문안 중 ‘모든’이란 어떤 요소(any factor)든 그것이 특별히 수입에 관련된 것이건 전반적인 산업에 관련된 것이건 국내 산업 피해에 관련성이 있을 수 있다는 것을 의미한다고 보았다. 나아가 동 조항에 적시된 피해 요소에는 수입에 특정된 것뿐 아니라 산업 전반에 관련된 것을 포함하고 있고 4조1항가호에 심각한 피해는 전반적인 손상이라고 정의되어 있는 점에서 볼 때 모든 관련 요소가 조사 당국의 판정에 적의 포함되어야 할 것이지 패널 판정대로 4조2항나호를 수입 증가가 독자적으로 반드시 심각한 피해를 초래해야 하는 것으로 해석할 수는 없다고 판정하였다. 그러나 상소기구는 자신의 4조2항나호 해석에 기초하여 사실 관계를 새로 분석한 결과 미 ITC가 다른 요소 중 특히 설비 증가가 초래한 피해에 대해 분석이 미흡하였으며 결과적으로 다른 요소에 의한 피해를 수입에 의한 것으로 돌리지 말아야 하는 4조2항나호 의무를 준수하지 못했다고 판시, 궁극적으로는 패널의 판정과 동일한 결과에 이르렀다.
4) 동등 대우(parallelism)
미 ITC는 1차적으로 모든 수입을 전체로 피해 분석을 실시하고 2차적으로 캐나다로부터의 수입에 대해서만 동 수입이 전체 수입의 상당한 부분을 차지하는지, 동 수입이 전체 수입이 초래한 심각한 피해에 중요하게 기여했는지를 분석하였다. 이 분석 결과에 기초하여 캐나다산 수입은 긴급 수입 제한 조치 적용 대상에서 제외되었다. 패널은 4조2항가호에 있는 ‘증가된 수입품이 심각한 피해(우려)를 초래하였는지 여부를 판정하기 위한 조사’라는 문구와 4조2항나호에 있는 ‘관련 상품의 수입 증가’라는 문구에 비추어 이 두 조항은 심각한 피해 판정과 긴급 수입 제한조치 적용간에 분석상의 대칭(analytical symmetry)을 요구하는 것이며 특히 조사 대상이 된 수입 상품의 범위와 긴급 수입 제한 조치 적용 대상이 되는 수입 상품의 범위는 반드시 동일할 것을 요구하는 것이라고 판단하였다. 이러한 결론에 도달함에 있어 패널은 동 조항이 a product, such product, the product concerned를 사용, 같은 상품을 지칭하고 있는 점을 주목하였고 협정 2조2항의 무차별 원칙도 맥락상으로 이러한 해석을 뒷받침한다고 보았다. 패널은 이러한 견지에서 캐나다 수입품은 조사는 하고 조치 적용 대상에서 제외한 미국의 방식은 협정 2조1항과 4조2항 위반을 구성한다고 판시하였다. 상소기구 역시 패널의 판정을 지지하였다. 상소기구는 협정 2조1항7)과 2항8)은 모두 product ..... being imported라는 동일한 구절을 사용하고 있으므로 각 구절에 동일한 의미를 부여하는 것이 타당할 것이나 특정 수입을 피해 조사에는 포함하고 조치 적용에서는 제외한다면 동일한 구절에 상이한 의미를 부여하는 것이라고 지적하였다.
5) 통 보
미국은 피해 조사 개시 사실(12조1항가호)은 동 조사가 개시된 지 16일 후에, 심각한 피해 판정 사실(12조1항나호)은 판정이 난지 26일 후에 긴급수입제한조치 위원회에 통보하였다. 패널은 이는 12조1항9) 규정대로 즉시 통보한 것이라고 볼 수 없으므로 즉시 통보 의무 위반에 해당한다고 판시하였다. 미국은 긴급 수입 제한 조치 적용 결정 사실은 적용 개시 5일 후에 통보하였는데(12조1항다호) 패널은 적용 결정 통보는 조치 적용 개시 전에 통보해야 하는 것이라고 보고 이 역시 12조1항다호 위반이라고 판시하였다. 패널은 12조2항10)은 회원국에게 12조1항 통보 시 ‘제안된 조치’의 정확한 기술을 요구하고 있으며 제안된 조치란 당해 회원국이 적용하려는 조치를 말하는 것이지 이미 시행된 조치를 의미하는 것은 아니라고 해석하고 12조1항다호 통보는 조치 적용 개시 전에 이루어져야 한다고 판단하였다. 미국은 적용 통보가 적용 개시 전에 이루어져야 하는 것이라면 12조4항11) 잠정 조치 통보의 경우처럼 협정 기초자들이 이를 분명히 명시하였을 것인데 그러하지 않았으므로 조치 적용 개시 전에 통보해야 하는 것으로 해석할 수 없다고 항변하였으나 받아들여지지 않았다. 상소기구 역시 卽時란 일정 정도의 긴급성을 의미한다고 판단하고 미국의 조사 개시 및 심각한 피해 판정 통보는 12조 규정대로 즉시 통보된 것이라고 볼 수 없다고 판정하였다. 그러나 12조1항다호 조치 적용 통보에 대해서는 패널 판정을 수용하지 않았다. 상소기구는 통보시한에 관한 규정은 12조1항뿐이며 패널이 이용한 12조2항은 통보의 내용에 관한 규정인데 패널은 이 두 조항을 혼동했다고 지적했다. 상소기구는 조치 적용 개시 5일 후에 이루어진 통보는 12조1항의 즉시통보 요건에 부합하는 것이라고 판시하였다.
6) 협 의
EC는 미국과의 협의가 2차례 개최되기는 하였으나 모두 최종조치 적용 결정전에 열린 관계로 12조1항나호 통보 사항만 협의되었을 뿐 12조1항다호 사항은 협의되지 못했다고 시비하였다. EC는 또한 미국은 실질적으로 동등한 양허 수준을 유지하기 위한 진지한 노력을 기울이지 않은 것이므로 협정 8조1항12)과 12조3항13)을 위반한 것이라고 주장하였다. 패널은 EC 주장을 수용하였다. 패널은 12조3항 협의는 최종 조치에 관한 협의를 포함하는 것이라고 판단하였으며 최종 조치를 적용하겠다는 통보가 조치 적용이 개시된 후에 이루어진 점에 비추어 12조3항상의 적절한 협의가 개최되었다고 볼 수 없다고 판시하였다. 패널은 또한 실질적으로 동등한 양허 수준을 유지하기 위한 노력을 다하지 못한 것이므로 8조1항도 위반하였다고 판시하였다. 상소기구는 최종 조치 적용 통보가 반드시 조치 적용 개시 전에 이루어져야 할 것은 아니라고 판단한 만큼 통보 시기에 기초한 패널의 판정은 기각하였다. 그러나 상소기구는 다른 측면에서 미국이 협의 의무를 다하지 못했다는 점을 확인하였다. 상소기구는 수출국이 12조3항의 사전 협의를 위한 적절한 기회를 보장받기 위해서는 제안된 조치의 상세 내용을 사전에 제공받아야 할 것이나 미국이 행한 12조1항나호 통보 내용을 볼 때 최종 조치에 대한 충분한 정도의 정보를 제공했다고 볼 수 없으므로 미국이 12조3항 적절한 기회 제공 의무를 다했다고 볼 수 없으며 따라서 8조1항의 양허 수준을 유지하기 위한 노력을 다하지 못했다고 판시하였다.
7) 기 타
패널은 긴급수입제한조치협정 2조, 4조 위반을 확인하였으므로 GATT I조, XIX조, 긴급수입제한조치협정 5조 위반 여부는 살펴볼 필요가 없다고 보고 사법 경제(judicial economy)를 적용, 동 조항 관련 부분은 심리하지 않았다. 미국은 심리 과정 중 패널의 거듭된 요청에도 불구하고 일부 정보를 기업 비밀이라는 이유로 제출하지 않았다. 패널은 동 기업 비밀을 제외하고 나머지 사실 관계에 근거하여 판정하였는데 EC는 패널이 기업 비밀을 제출하지 않은 것에 대해 미국에게 불리하게 추론했어야 한다고 주장하고 상소심에서 이를 제기하였다. 상소기구는 미국이 패널 요청 자료를 제출하지 않은 행태는 개탄할 일이기는 하나 추론 도출은 패널의 전적인 재량에 속한 문제로서 불리 추론을 하지 않은 것이 DSU 11조에 위반된다고 할 수는 없다고 판시하였다.
다. 해설 및 평가
수입 이외의 피해를 수입에 귀속시키지 말아야 한다는 원칙은 반덤핑협정 3조항에도 명시되어 있다. US-Hot Rolled Steel 사건 상소기구는 이 사건 상소기구와 같은 해석을 적용하였다. 비귀속 문제에 대해 이번 사건에서 상소기구는 주목할 만한 기준을 제시하였다. 상소기구는 우선 4조2항나호는 수입이 그 자체로 독립적으로 심각한 피해를 초래해야 한다는 것을 요구하지는 않는다는 점을 확실히 하였으며 이 조항은 수입이 피해를 초래하는 문제가 아니라 수입 이외의 다른 요소가 초래한 피해를 수입의 탓으로 귀속시키지 말아야 할 것임을 요구하는 조항이라고 분명히 한 후 이러한 비귀속 의무를 이행하기 위한 기준으로 다음과 같은 3단계를 제시하였다. 즉, 주무 당국은 i) 우선 다른 요소의 피해 효과와 증가된 수입의 피해 효과를 각각 구분해야 하며, ii) 국내 산업에 초래된 피해를 증가된 수입과 다른 요소에 올바르게 귀속시키고, iii) 증가된 수입과 심각한 피해 또는 우려간에 인과 관계(causal link)가 있는지 판정해야 한다는 것이다. 상소기구는 causal link란 원인과 효과간의 진정하고 실질적인 관계라고 정의하였고, i), ii) 단계는 iii) 인과 관계 판정을 돕기 위한 전단계라고 보았다. 비귀속 문제는 US-Lamb 사건에서 다시 제기되었으며 그 사건에서 상소기구는 이번 사건 상소기구가 제시한 기준을 재확인하기는 하였으나 인과 관계 분석에 관한 방법론에 대해서 언급이 없으므로 이 기준이 legal test는 아니라고 하였다. 동등 대우 문제에 있어 미국은 Canada 수입에 대해 별도의 분석을 실시하였음을 강조하였으나 상소기구는 캐나다산을 제외한 수입이 심각한 피해를 초래하는지 여부에 대해 별도 분석을 실시하였으면 모를까 캐나다산 수입이 독자적으로 심각한 피해를 초래하지는 않았다는 분석을 이유로 조치 적용 대상에서 제외한 것은 부당하다고 보았다. 동등 대우 문제는 US-Line Pipe 사건에서 다시 쟁점으로 등장하였다. 동 사건에서 미국은 non-NAFTA 수입만을 조사했어도 (모든 수입을 대상으로 조사했을 때와) 동일한 피해 판정에 도달할 수 있었을 것이라는 내용을 주석으로 첨부하고 이를 근거로 동등 대우 요건을 충족했다고 주장하였으나 상소기구는 관세 동맹 이외 국가로부터의 수입만으로도 심각한 피해가 초래된다는 점을 조사 당국은 명시적으로 설명하여야 하며 각주로 언급한 것은 이 기준에 미치지 못한다고 판시하였다. 이 사건 상소기구는 처음으로 패널이 DSU 11조 요건을 충족하지 못하였다고 판시하였다. 패널이 ITC 보고서에 포함되지 않은 보충 정보에 크게 의존하여 결론을 도출한 것은 DSU 11조가 요구하는 standard of review 기준에 미치지 못하는 것이라는 판단이다. 패널의 DSU 11조 준수 문제는 US-Lamb 사건과 US-Cotton Yarn 사건에서 다시 쟁점으로 등장하였다.
1) Gluten이란 보리, 밀 등의 곡류에 존재하는 불용성 단백질을 말한다. 몇 가지 단백질이 혼합하여 존재하며, 이 밖에 당 및 脂質도 함유하고 있다. 밀가루에 소량의 물을 가해서 반죽하여 덩어리를 만든 다음, 이것을 다량의 물속에서 주무르면 녹말이 물속에 현탁(懸濁)하여 제거되고, 점착성이 있는 덩어리로 남은 것이 글루텐이다. 클루텐의 양은 밀가루의 종류에 따라 다른데, 주로 빵 제조에 쓰이는 강력분은 40% 가량이고, 과자 제조에 쓰이는 박력분에는 20% 정도가 포함되어 있다. 글루텐의 끈기는 가스를 보유하는 힘이 있으며, 빵이 부푸는 것은 이 때문이다. 또, 밀가루가 다른 곡분에 비해 물을 균등하게 흡수하는 것과, 면이 잘 늘어나는 것은 모두 글루텐이 존재하기 때문이며, 밀가루를 가공 조리하는 데 기본이 되는 성분이다.
2) 4.2.가. 증가된 수입품이 이 협정의 조건에 따라 국내 산업에 심각한 피해를 초래하였거나 심각한 피해를 초래할 우려가 있는지의 여부를 판정하기 위한 조사에 있어서 주무 당국은 동 산업의 상황에 영향을 미치는 객관적이고 계량가능한 성격의 모든 관련 요소를 평가하며, 특히 관련 상품의 절대적 및 상대적인 수입 증가율 및 증가량, 증가된 수입품이 국내 시장에서 차지하는 점유율, 판매, 생산, 생산성, 가동률, 이윤 및 손실, 그리고 고용의 수준에 있어서의 변화를 평가한다.
3) 4.1.다. 피해 또는 피해의 우려를 판정함에 있어서 국내 산업은 회원국의 영토 내에서 활동하는 동종 또는 직접적인 경쟁 상품의 생산자 전체, 또는 자신의 동종 또는 직접적인 경쟁상품의 총산출량이 동 상품의 국내총생산의 상당한 비율을 구성하는 생산자를 의미하는 것으로 양해된다.
4) 3.1. 회원국은 자기나라의 주무 당국이 이전에 확립되고 1994년도 GATT 제10조에 따라 공표된 절차에 따라 조사를 행한 후에만 긴급 수입 제한 조치를 적용할 수 있다. 이러한 조사는 모든 이해 당사자에 대한 합리적인 공고를 포함하며, 수입자, 수출자, 그 밖의 이해 당사자가 다른 당사자의 주장에 대응하고 특히 긴급 수입 제한 조치의 적용이 공공의 이익에 적합한 것인지 여부에 대한 그들의 의견을 제출하는 기회를 포함하여, 증거 및 그들의 의견을 제시할 수 있는 공청회 또는 다른 적절한 수단을 포함한다. 주무 당국은 자신의 조사 결과와 사실 및 법에 대한 모든 관련 쟁점에 대하여 도달한 추론된 결론을 설명하는 보고서를 공표한다.
5) 4.2.다. 주무 당국은 조사 중인 사안에 대한 상세한 분석 및 조사된 요소의 적절성에 대한 증명을 제3조의 규정에 따라 신속히 공표한다.
6) 4.2.나. 조사가 객관적인 증거에 기초하여 관련 상품의 수입 증가와 심각한 피해 또는 피해의 우려간의 인과관계의 존재를 증명하는 경우 이외에는 가호에 언급된 판정이 내려지지 아니한다. 증가된 수입품 이외의 요소가 국내 산업에 동시에 피해를 초래하는 경우에는 이러한 피해가 증가된 수입품의 탓으로 돌려지지 아니한다.
7) 2.1 A Member may apply a safeguard measure to a product only if that Member has determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to domestic production, and under such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to the domestic industry that produces like or directly competitive products.
8) 2.2 긴급 수입 제한 조치는 수입되는 상품에 대하여 출처에 관계없이 적용된다. Safeguard measures shall be applied to a product being imported irrespective of its source.
9) 12.1. 회원국은 즉시 다음 사항에 관하여 긴급수입제한조치 위원회에 통보한다.
가. 심각한 피해 또는 심각한 피해의 우려와 관련한 조사 과정의 개시 및 그 사유
나. 증가된 수입품으로 인한 심각한 피해 또는 심각한 피해의 우려에 관한 판정, 그리고
다. 긴급 수입 제한 조치의 적용 또는 연장에 관한 결정
10) 12.2. 제1항 나호 및 다호에 언급된 통보를 행함에 있어서 긴급 수입 제한 조치를 적용하거나 연장할 것을 제안하는 회원국은 긴급수입제한조치 위원회에 모든 관련된 정보를 제공하며 동 정보에는 증가된 수입품으로 인한 심각한 피해 또는 심각한 피해의 우려에 관한 증거, 관련 상품과 제안된 조치의 정확한 기술, 제안된 도입일자, 예상 존속기간 및 점진적인 자유화를 위한 일정이 포함된다. 조치의 연장의 경우에는 관련 산업이 조정 중에 있다는 증거가 포함된다. 상품 무역이사회 또는 긴급수입제한조치 위원회는 조치를 적용하거나 연장할 것을 제안하는 국가로부터 그들이 필요하다고 간주하는 추가 정보를 요구할 수 있다.
11) 12.4. 회원국은 제6조에 언급된 잠정 긴급 수입 제한 조치를 취하기 이전에 긴급수입제한조치위원회에 통보한다. 협의는 조치가 취해진 후 즉시 개시된다.
12) 8.1. 긴급 수입 제한 조치의 적용을 제안하거나 동 조치를 연장하고자 하는 회원국은 제12조제 3항의 규정에 따라 그러한 조치에 의해 영향을 받는 수출회원국과 자기나라간에 1994년도 GATT에 따라 존재하는 양허와 다른 의무의 수준이 실질적으로 동일하게 유지되도록 노력한다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 관련 회원국은 그들의 무역에 대한 긴급 수입 제한 조치의 부정적 효과에 대한 적절한 무역보상방법에 관하여 합의할 수 있다.
13) 12.3. 긴급 수입 제한 조치를 적용하거나 연장할 것을 제안하는 회원국은 관련상품의 수출국으로서 실질적인 이해를 가지고 있는 회원국에 대하여 특히, 제2항에 따라 제공된 정보를 검토하고 동 조치에 관한 의견을 교환하고 제8조제1항에 규정된 목적을 달성하기 위한 방법에 대한 양해에 도달하기 위하여, 사전 협의를 위한 적절한 기회를 제공한다.
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