US vs. Mexico - Telecoms 사건 (DS204, 2004. 6. 1. - 패널)

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가. 사건 개요

 

     이 사건은 멕시코의 통신 서비스 양허 범위와 내용을 둘러싼 미국과 멕시코간의 분쟁이다. 1994년 UR 협상 종료 당시 서비스협정 GATS 중 기본 통신은 양허 범위와 대상이 획정되지 않은 채 WTO 회원국은 ‘기본 통신 협상에 관한 결정’이라는 별도의 문서를 통해 기본 통신 양허 범위 등에 관한 별도의 협상을 진행하기로 합의하였다. 수년간의 협상 끝에 1997년 2월 기본 통신 협상이 타결되어 각국의 통신 서비스 양허 범위와 양허 내용 등을 골자로 한 기본통신협정이 체결되었다. 각국의 양허에 의해 通信 시장이 개방되었다 하더라도 공정 경쟁을 보장하는 법규, 제도 등 규제 환경이 마련되어 있지 않으면 외국의 통신 시장에 진입한 타국의 통신 사업자가 동등한 지위에서 사업을 할 수 없을 것이다. 특히 통신 분야는 정부의 통제가 강하고 정부의 명시적, 묵시적 지시에 의해 사업 환경이 일변할 수 있는 분야인 만큼 기본 통신 협상에 참여한 국가는 통신 시장 규제 제도에 관한 일반적이고도 기본적인 규제 원칙을 적시한 문서에 합의하였다. 이를 통신에 관한 ‘참조 문서(reference paper)’라고 한다. 참조 문서 자체 또는 그 내용을 GATS에 일부분(integral part)으로 포함시키는 것은 GATS의 개정을 초래하기 때문에 각국은 기본통신협정에 부착된 자국의 양허표 ‘추가적 양허 사항’란에 참조 문서를 기재하여 참조 문서에 적시된 원칙 준수의 의무를 부담하기로 하였다. 멕시코도 기본통신협정 체결국으로서 자국의 통신 시장을 양허하였으며 이 참조 문서 역시 수용하였다. 이 분쟁은 멕시코가 양허한 통신 사업의 범위 및 참조 문서 준수 여부가 초점이 되었다. 멕시코 내에서 통신 서비스 제공 사업자가 되기 위해서는 공중통신망(public telecommunications network)을 설치, 운영 면허를 멕시코 관계 당국 Secretariat of Communications and Transportation(SCT)으로부터 취득하거나(concessionaire, 기반시설 사업자), 이러한 기반 시설을 갖추지 못한 자는 이를 기반 시설 사업자로부터 임차하여 사업 면허를 취득해야 했다(commercial agencies). 멕시코의 통신 분야 양허는 전자와 같이 설비에 기초한 서비스와 후자와 같이 타인의 설비를 임차하여 제공하는 서비스의 두 부분으로 나뉘어져 있었다. 멕시코는 또한 위에 언급한 바와 같이 참조 문서를 아무런 수정이나 유보 없이 수용하였다. 멕시코의 국제통신 서비스 제공에 관한 규정인 International Long Distance Rules(ILD rules)는 국제 통신 송수신을 위해 외국의 통신망 public telecommunica-tions network에 접속할 수 있는 자는 멕시코 관계 당국이 면허를 부여한 所謂 (international gateway operator)로 제한하였다. 국제 전화(통신)는 착발신 당시 비어있는 operators의 교환 설비로 임의 배정(switched) 되었고 이들 operators는 특정국가로부터 오거나 그 국가로 가는 국제통신에 대해서는 누구에게 이 통신이 배정되든지 동일 요금(국제 정산료, uniform settlement rate)을 적용하였다. 이러한 국가별 국제 정산료는 발신 통화 점유율이 가장 높은 사업자가 독점적으로 외국의 사업자와 협상하여 결정하였다. 착신 통화 서비스에 대한 수익은 그 총 수익을 각 사업자의 발신 통화 점유율대로 나누어 갖는 방식이었다. 멕시코의 국제통신 시장은 Telmex의 독점체제였으나 1997년부터 경쟁 체제로 전환, 이 분쟁 발생 당시 27개의 기반 시설 사업자(concessionaires)가 멕시코 통신 시장에서 영업하고 있었으며 이 중에는 미국계 회사도 2개(WorldCom, AT&T)가 있었다. 27개 기반 시설 사업자 중 11개 사업자가 international gateway operator 면허를 받아 국제 전화 중계 서비스를 제공하고 있었다. 타인의 설비를 임차하여 통신 서비스를 제공할 수 있는 commercial agencies는 형식상 양허는 되어 있었으나 분쟁 당시까지 관련 규정이 마련되어 있지 않아 사업 면허가 부여되지 않았다. 외국의 통신 사업자가 특정 외국으로 가거나 그곳으로부터 오는 국제 전화 (통신) 서비스를 제공하기 위해서는 그 국가 통신 설비와 접속(interconnection)되어야 한다. 참조 문서 2조1항과 2항은 이러한 상호 접속이 접속 원가에 근접한 가격으로(cost oriented) 합리적이며 투명하게 이루어져야 한다고 규정하고 있다. 미국은 멕시코의 Telmex사가 이러한 상호 접속을 원가에 근접한 가격으로 제공하지 못했고 Telmex가 협상한 접속료(settlement rate) 외에는 다른 접속료를 이용하지도 못하게 하는 등 합리적으로도 제공하지 못했다고 주장했다. 미국은 Telmex가 멕시코 정부가 멕시코 통신 시장 내에서 반경쟁적인 행위를 하고 있는 Telmex사를 통제하지 못했으므로 참조 문서 1조1항도 준수하지 못했다고 주장하였다. 미국은 또한 멕시코는 미국의 통신 사업자가 멕시코의 공중 통신망 및 서비스에 접근하고 이용하는 것을 GATS 통신 부속서(annex on telecommunication)에 5조가 호, 나호에 따라 합리적이고 무차별적으로 보장해야 하나 이를 위반하였다고 주장하고 2002년 2월 패널 설치를 요청하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) 참조 문서의 상호 접속 규정 위반 여부

 

(가) 통신 서비스의 국경간 공급 해당 여부

 

     미국은 미국의 발신 사업자가 멕시코에 주재하지 않고 멕시코 통신 사업자와 연결하여 그로 하여금 착신을 연결하도록 하는 서비스는 GATS I조2항1)가호의 국경간 공급에 해당한다고 주장하였다. 그러나 멕시코는 국경간 공급 서비스라도 통신 서비스 제공 사업자가 발신 지점에서부터 착신 지점까지 모든 설비를 가지고 end-to-end로 서비스를 제공하는 것이라고 반박하였다. 국경에서 다른 사업자에게 정보를 넘기고 손을 떼는 것은 서비스의 절반밖에는 제공하지 못하는 것이라는 이유에서이다. 패널은 국경간 공급의 정의에 공급자가 어디에 존재해야 하는가에 대한 언급이 없으므로 국경간 공급에서 서비스 공급자의 위치는 문제되지 않으며 관련 문서 어느 것에도 일반 서비스 제공자가 정보 전송의 全 영역에서 설비를 보유해야 한다고 언급하거나 암시하고 있지 않다고 언급하였다. 또한 현실적으로 하나의 사업자가 글로벌 네트워크를 가지고 서비스를 제공한다는 것은 불가능하며 멕시코의 주장이 옳다면 현실적으로 교역이 이루어지고 있는 국제 전화 서비스는 GATS I조2항의 4가지 교역 방식 중 어디에도 속하지 않으므로 GATS의 범위를 벗어나는 불합리한 결과를 초래하는 것이라고 지적하였다. 패널은 아울러 어느 공급자가 서비스를 공급하기로 약속하고 이를 공급하면 되는 것이지 타인의 설비 혹은 서비스를 이용하였느냐가 문제되는 것이 아니라는 이유를 들어 멕시코의 주장을 기각하고 미국의 서비스는 GATS I조2항 가호의 국경간 공급에 해당한다고 판정하였다.

 

(나) 멕시코의 국경간 공급 양허 여부

 

     멕시코는 자국의 통신 분야 양허표상 국경간 공급이 허가 받은 사업자의 설비를 통해야만 한다고 제한 사항을 기재하였으며, 허가를 받기 위해서는 국내에 상업적 주재가 있어야 하므로 사실상 아무런 양허가 없는 것이라고 주장하였다. 패널은 멕시코의 주장을 받아들이지 않았다. 첫째 패널은 멕시코가 설비에 기반한 서비스와 설비에 기반하지 않은 서비스로 구분하여 양허한 것은 설비에 기반하지 않고도 서비스 제공이 가능하다는 것을 전제한 것이며 설비 기반 서비스란 임차하거나 재판매에 의한 설비로 서비스를 제공하는 것은 제외한다는 것을 의미한다고 이해하였다. 둘째 멕시코는 일반적으로 설비에 기초한 서비스를 양허하면서도 기타 항목에서 비설비 보유 서비스도 양허하였음을 지적하고 다만 양자는 시장 접근에 대한 제한에 있어 다소간 차이가 있을 뿐이라고 언급하였다. 패널은 국경간 공급에 있어서는 멕시코의 허가된 설비 기반 서비스를 통해서 라우팅해야 한다는 조건이 동일하지만, 상업적 주재의 요건에 있어 설비 기반 서비스와 비설비 보유 서비스간에 차이가 있다고 확인하였고 내국민 대우와 관련해서는 멕시코가 제한 없이 완전 양허했다고 지적하였다. 셋째 멕시코에서 설비 기반 서비스로 ‘상업적 주재’를 허가 받기 위해서는 멕시코 국적 요건과 49%의 외국인 지분제한이 있었다. 패널은 그러나 이는 ‘국경간 서비스 공급’을 제공하는 외국 사업자에게 적용되는 것이 아니라고 판단했다. 양허표의 기재 사항에 의하여 외국 사업자는 그 스스로는 임차 사업자라 할지라도 지분 요건을 만족하는 멕시코 사업자의 설비를 통해 라우팅하면 서비스의 국경간 공급이 가능하기 때문이다. 한편, 패널은 멕시코 양허표의 다음과 같은 문제점을 지적했다. 첫째 제한 사항으로 “none, except…”라고 기재한 것은 양허표가 negative list로 작성되도록 되어 있으므로 아무런 의미가 없다. 둘째, 멕시코는 양허표에 “국제 통신”은 “허가 받는” 사업자의 “설비를 통해야 한다”라고 기재하였다. 이 중 “국제통신”은 서비스의 정의 자체가 국제적임을 전제하므로 불필요한 내용이며, 설사 국내 통신을 위하여 국제간에 통신이 이루어졌다고 해도 여기에 포함될 것이다. 나아가 패널은 “설비를 통해야 한다”라는 것은 단순히 멕시코 사업자의 설비를 이용해야 한다는 의미가 아니라 서비스를 설비 기반 사업자가 제공해야 한다는 의미로 해석했다. 즉 설비를 임차하여 서비스를 제공하는 것이 제외된다는 의미이다. 그런데, 양허표 각주2)의 정의상 재판매사업자는 임차에 기초해 서비스를 제공해야 하므로 결국 양허 내용상 발신국 사업자는 임차에 기초한 서비스를 제공할 수 있지만, 설비기반 서비스에서와 동일한 제한 내용이 기재되어 있으므로(즉, “None except as indicated in 2.C.1”) 착신국 내에서는 여전히 설비 기반 사업자를 통해서 서비스가 제공되어야 한다는 것이다.

 

(다) 참조 문서의 적용 범위

 

(1) 양허 내용에 따른 제한

 

     미국은 양허 수준과 관계없이 일단 양허가 있으면 추가적인 약속이 모두 이행되어야 한다고 주장했으며, 멕시코는 양허된 범위 내에서만 추가적 약속의 이행 의무가 있다고 주장하였다. GATS XVIII조3)는 추가적 약속에 특별한 제한을 두고 있지 않다. 그러나 패널은 참조 문서 2조1항4)을 보면 “구체적 약속에 기초하여”라는 단서 조항이 있으므로, 구체적인 분야 및 구체적인 공급 방식에서 회원국이 약속한 시장 접근 및 내국민 대우에 관한 약속의 범위 내에서 이행 의무를 가지는 것으로 보아야 한다고 판시했다. 

 

(2) 국내, 국제 상호 접속에 공히 적용

 

     멕시코는 참조 문서는 국내에서의 상호 접속에 적용되는 것이지 국경간 공급에 적용되는 것이 아니라고 주장하였다. 그러나 패널은 용어의 일반적 해석에 따를 때, 상호 접속을 의미하는 참조 문서에서의 ‘연결(linking)’이라는 표현은 국내뿐만 아니라 국제적 상호 접속도 포함되는 것으로 파악해야 할 것으로 지적했다. 만약 여기에서의 연결의 국내에서의 연결만 의미하는 것이라면 ‘국내’라는 수식어가 있어야 할 것이라고 지적하였다.

 

(3) 국제 정산 양해에 무관하게 적용

 

     멕시코는 국제 상호 접속이 참조 문서의 대상이 아님은 초기 초안에 존재하던 협정료 관련 규정이 삭제된 과거 협상의 역사를 보거나, 국제 정산료에는 WTO 분쟁 해결 절차의 적용을 배제한 1997년의 비구속적인 양해(understanding on accounting rates) 내용을 보아도 알 수 있다고 주장하였다. 어느 회원국의 독점적 사업자가 다른 회원국 사업자의 국적만을 이유로 상이한 정산료를 결정하였다면 이는 GATS의 최혜국 대우 의무를 위반한 것으로 볼 수 있다. 그런데 1997년 기본 통신 협상 당시 적지 않은 국가는 국제 협정료를 산정함에 있어서 국가간 차별을 유지하고 있었으며, 이것이 최혜국 대우 의무에 위반되는 것을 방지하기 위하여 몇몇 국가가 양허표에 이에 대한 최혜국 대우 면제를 명시하였다. 이와 같은 면제 규정을 다른 많은 나라들도 양허표에 기재하는 것이 적절하지 않다고 판단한 협상 그룹 의장은 협상 그룹 보고서에 정산료 문제에 관한 양해를 기록하는 방법으로 회원국의 추가적인 최혜국 대우 면제 明記 사태를 억제하였다. 동 양해를 도입하면서 기본통신협상그룹 의장은 “ITU의 국제통신규정(International Telecommunications Regulations(ITR))에 따른 정산료의 적용은 WTO의 분쟁 해결 절차에 회부되지 않는다”라고 하였고 이는 법적 구속력을 갖지는 않으며, 2000년 1월 1일 이전에 재검토되어야 한다고 설명하였다.5)패널은 동 양해가 멕시코의 의무에 직접적인 영향을 줄 수는 없다고 평가했다. 이는 우선 동 양해가 WTO의 법적 문서가 아니며, 또한 당시 의장에 의해 법적 구속력이 없는 것으로 제안되었기 때문이다. 나아가 동 양해에서 MFN 의무와 관련하여 ITR에 따른 차별적 접속료가 분쟁 해결 절차에서 제외된다고 한 것이 참조 문서의 대상에서도 제외된다고 한 것은 아니기 때문이다. ITR의 관련 규정은 ITU-T 권고 D.140과 D.150인데 WTO 기본통신협상이 타결될 즈음의 관련 규정에서는 이미 접속료가 원가 지향적이어야 하고, 투명하며, 비차별적이어야 한다고 규정하고 있다. 따라서 ITR에 따르면서도 MFN분쟁의 소지가 있는 정산료는 극히 예외적인 것이다. 결국 양해의 내용과 ITU의 규정을 종합해보면 접속료에 관한 모든 조치가 제외되도록 한 것이 아니고 일부 제한적인 조치만 한시적, 비구속적으로 제외된 것에 불과하다. 즉 전통적인 방법(ITR에 따른 방법)에 따른 차별적인 접속료, 그리고 최혜국 대우와 관련된 조치 (GATS의다른 의무나 조치가 아님) 등에 대해서만 제한적으로 분쟁 해결 절차의 적용을 제외하도록 한 것이다. 따라서 패널은 멕시코의 참조 문서 2조는 국경간 공급을 위한 상호 접속에 적용되어야 할 것이며, 양해에 따라 적용 대상에서 제외된다고 볼 수 없다. 즉, 양해에서 다루고 있는 것은 국제 정산료가 ITR에 충실했는데에도 MFN 문제가 발생할 경우 분쟁 해결을 자제하자는 것이므로 본 건과 관련이 없다는 것이다. 멕시코는 이렇게 해석한다면 참조 문서를 양허한 55개국 뿐만 아니라 이를 양허하지 않은 모든 WTO 회원국에도 원가 지향적 접속료를 부과하여야 하는데 상대 비양허국이 원가 지향적으로 접속료를 산정하지 않는다면 일방적으로 불리하게 되는 불합리한 점이 있다고 주장하였다. 그러나 패널은 i) 이미 다수의 국제 정산이 통일 협정료를 체계에서 벗어나서 라우팅되고 있으며 ii) 상대 국가가 원가 지향적이지 않고, 이를 유지할 힘이 있으며, 정산 흑자국인 경우에만 멕시코가 우려한 상황이 발생할 뿐인데, iii) ITR에서도 정산료는 원가 지향적이어야 한다고 규정하고 있고 기타 경제, 기술 환경에 의하여 국제 정산료가 급격히 하락하고 있으므로 이러한 상황이 발생할 가능성은 극히 희박하고 따라서 위 해석이 불합리하다는 멕시코 주장은 이유가 없다고 배척하였다.

 

(라) Telmex 접속료의 원가 지향성 여부

 

     Telmex가 참조 문서 2조2항(b)6)가 언급하는 합리적이고 경제적 현실성이 있는 원가 지향적 접속료를 부과하였는지가 주요 쟁점이었다. 원가 지향적(cost-oriented)이란 당해 서비스의 제공을 위해 초래된 비용 혹은 원가 규칙과 일정한 관련성이 있다는 의미로 해석된다. 일반적으로 장기 평균 증분 비용(long run average incremental cost(LRAIC))이 기준으로 사용되고 있다. 이 원가 지향적 요금을 계산하는 데에 투자에 대한 합리적인 수익률은 감안되지만 장기적인 통신망개발 및 유지를 위한 투자는 포함되지 않는다. 원가 자료를 보유하고 있는 멕시코측이 자료를 제출하지 않은 관계로 패널은 미국 측의 자료를 그대로 인정하였다. 미국은 멕시코의 접속료를 i) 국제 접속, ii)국내 접속, iii) 가입자 선로, iv) 장거리 접속으로 구분하여 멕시코 내에서 부과되고 있는 비용을 조사하여 이를 합한 것이 최대 비용이라고 추정하고, 이를 현재의 접속료와 비교한 결과 Telmex가 75% 이상 비용을 초과하여 부과하고 있다고 주장하였다. 패널은 이 격차는 재량의 범위를 벗어난 과도한 것이라고 인정하였다. 또한 패널은 착신 통화의 수입을 발신 통화에 비례하여 일정한 수수료를 제외한 후에 지급하는 멕시코의 보상 협정(financial compensation agreements) 체제는 초과 이익을 전제로 하고, 그 자체가 이미 원가에 기초하지 않다는 것을 증명하는 것이라는 미국측의 주장을 수용하였다. 패널은 이와 같은 과대한 요율을 통일 협정료로서 일률적으로 적용하고 경쟁을 배제하는 것은 합리적인 조건에 따라 주요 사업자에의 상호 접속을 보장할 멕시코의 의무를 위반한 것에 해당한다고 판단했다.

 

2) Telmex의 반경쟁적 행위 여부

 

(가) 참조 문서와 경쟁 원칙

 

     기본통신협정 참조 문서 1조1항은 회원국으로 하여금 통신 시장에서의 반경쟁 행위를 방지하도록 규정하고 있으며, 1조2항은 반경쟁 행위를 예시하고 있다. 예시된 반경쟁적 행위는 소위 지배적 혹은 독점적 지위의 남용 행위에 해당하며 대부분 국가의 경쟁법에서 규제하고 있는 사업자간 공동 행위에 의한 수평적 경쟁 제한(즉, 카르텔 형상, 가격 담합)은 이 例에 포함되어 있지 않다. 그러나 패널은 양 당사국을 포함한 다수 회원국에서 카르텔, 가격 및 시장 획정을 위한 담합은 경쟁법상 불법으로 금지되고 있다는 점, 1948년 하바나 헌장, 1980년 제한적 기업 관행 통제를 위한 UN 다자간 형평 원칙, OECD 경성 카르텔 금지 권고 등이 국제 문서 및 WTO 무역과 경쟁 작업반에서 가격 획정을 위한 카르텔은 금지되어야 한다는 콘센서스가 있었으며, 참조 문서 1조1항이 “사업자들이 반경쟁 행위를 개시 혹은 지속하는 것을 방지하여야 한다”고 규정한 점, 참조 문서의 목적 등에 근거하여 판단할 때 수평적 가격 획정, 시장 분할 협정도 참조 문서 제1조의 반경쟁 행위로서 금지된다고 결론 내렸다.

 

(나) Telmex의 주요 사업자 여부

 

     참조 문서 정의상 주요 사업자는 필수 설비에 대한 지배권 또는 시장에서의 우월적 지위를 사용하여 기본 통신 서비스를 위한 관련 시장 참가할 수 있는 조건(가격 및 공급과 관련하여)에 실질적 영향을 줄 능력이 있는 사업자를 말한다. 따라서 주요 사업자 인정 여부를 검토하기 위해서는 우선 관련 시장을 어떻게 획정할 것인가가 중요하다. 패널은 미국과 멕시코 경쟁법상 기본 원칙, 특히 수요 대체성을 사용하여 관련 시장을 획정하건대 미국에서 멕시코로 향하는 착신 서비스 시장(termination market)이 관련 시장이라고 인정했다. 미국의 사업자는 여러 제약 조건에도 불구하고 멕시코 내의 어느 사업자에게 자신의 발신 통화를 종료시킬 것인가 하는 선택권이 있으므로 착신 서비스 시장이 존재한다고 본 것이다. 나아가 국내 서비스는 국제 서비스와 대체성이 없으며, 발신 통화는 착신 통화와 대체 관계에 있지 않으므로 국제 착신 통화는 분명히 하나의 독립적인 시장이 된다고 설명했다. 패널은 멕시코 내 국제 통화 착신 서비스 시장에서 Telmex는 70% 이상의 시장 점유율을 유지하고 있으며, 멕시코 국제 장거리 전화 규칙(International Long Distance Rules(ILD))에 이해서 협정료를 대표로 체결할 권한이 있으므로 상기 정의상 시장에서의 지위를 사용하여 참가조건에 실질적 영향을 주는 주요 사업자임이 인정된다고 보았다.

 

(다) Telmex의 접속료 결정의 반경쟁성

 

     멕시코의 접속료 결정 방식(Telmex가 협상하면 모두 동일한 요율 적용)이나 착신 통화를 발신 통화에 비례하여 배분하는 것은 모두 가격 설정(price-fixing)과 시장 배분(market-sharing)이라는 반경쟁적 행위에 해당하여 참조 문서에 의해 금지된다. 멕시코는 이러한 Telmex의 조치는 ILD 규칙에 따른 것이므로 반경쟁적 행위가 될 수 없다고 주장하였으나 패널은 이를 수용하지 않았다. 패널은 한 때 법률에 의해서 정당화된 행위일지라도 그 행위가 반경쟁적 성격을 갖게 되는 경우 참조 문서상 회원국은 이를 중지할 의무가 있다고 해석했다. 참조 문서 1조의 효력이 국내법에 의존해야 한다는 어떠한 이유도 없으며 이는 비엔나 협약상 분명한 것이라고 지적하였다. 국내 경쟁법상 소위 ‘국가 강제에 의한 면제’라 하여 법률에 의해 강제된 행위에 대해서는 경쟁법 적용에서 제외시키고 있으나 GATS의 구체적 약속은 이러한 회원국의 규제 재량을 제한하는 데에 그 의의가 있는 것인데 법률상 근거가 없다는 이유로 반경쟁 행위를 허용한다면 GATS의 양허는 무의미해진다고 지적했다. 또한 패널은 참조 문서 1조가 회원국이 일방적으로 반경쟁적 행위를 유지할 권리를 유보하는 것을 인정하지 않는 점을 지적했다.

 

(라) ILD 규칙의 반경쟁성과 멕시코의 의무 위반

 

     ILD 규칙은 Telmex와 다른 멕시코 사업자로 하여금 통일 협정료(uniform settlement rate)를 적용하고 발신호에 따라 착신호를 비례 배분(proportionate return) 하도록 요구하고 있다. 통일 협정료는 특정 국가로부터 오는 국제 전화에 대해서 발신 전화사 혹은 착신 전화사가 어떤 회사이건 동일한 정산료를 적용하는 것을 말한다. 비례 배분은 전월 발신호에 비례하여 특정 국가로부터의 착신호 처리를 사업자간 재배분한다는 것이나 실제로는 신호의 재배분보다는 당국의 승인하에 보상 협정 체결에 따른 금전적 보상이 이루어질 수 있다. 패널은 통일 협정료가 약탈적 가격을 방지하는 친경쟁적 효과가 있다는 멕시코의 주장을 立證不備로 배척한 반면, 통일 협정료가 가격 협정 카르텔에 해당하는 반경쟁적 행위라는 미국의 주장을 인정했다. 비례 배분 제도에 대해서도 반경 쟁적 시장 배분 협정으로 인정했다. 한편 패널은 이와 같이 반경쟁적 효과를 갖는 통일 협정료 원칙과 비례 배분 원칙을 국내법으로 강제한 멕시코는 주요 사업자에 의한 반경쟁적 행위를 방지하기 위하여 적절한 조치를 유지할 참조 문서 제1조 제1항의 의무를 위반하였다고 판시하였다.

 

3) 통신 부속서 위반 여부

 

(가) 통신 부속서가 기본 통신 서비스의 제공에도 적용되는지 여부

 

     GATS 통신 부속서(annex on Telecommunications) 1조7)는 통신 서비스가 그 자체로서 중요한 경제 부문이면서도 다른 경제 부문의 전달 수단이라는 二重 역할을 수행한다는 점을 주목하고, 공중 통신 전달망과 서비스에의 접속 및 이용에 영향을 미치는 조치에 관한 GATS 규정을 구체화하는 데에 통신 부속서의 목적이 있음을 밝히고 있다. 멕시코는 이로부터 통신 부속서는 부가 통신 서비스를 포함하여 금융, 보험과 같이 통신에 의존하는 다른 경제 활동의 국제적 수행에 필요한 기초 전달 수단을 확보한다는 목적을 가진 것이지 기본 통신 서비스 자체의 제공을 위한 통신망과서비스에의 접속 및 이용을 염두에 두고 있지 않으며, 후자는 1997년 기본 통신 서비스 협상에서야 다루어지게 된 것이라고 주장하였다. 패널은 이 부속서가 이용에 봉사하고자 하는 서비스에서 기본통신 서비스는 제외된다는 단서를 어디에서도 찾을 수 없고, 오히려 방송관련 조치가 구체적으로 배제되었음에 비하여 기본 통신 서비스에 대한 명시적 배제가 없었다는 점에서 회원국이 양허하였다면서 기본 통신 서비스를 포함한 모든 서비스의 제공에 부속서가 적용된다고 해석하며 멕시코의 주장을 배척했다.

 

(나) 멕시코의 통신 부속서 5조 위반 여부

 

(1) 5조가호항 위반 여부

 

     GATS 통신 부속서 5조가호와 나호에서 공중 통신 전달망과 서비스에 합리적이고 비차별적인 약정과 조건(term and conditions)으로 접근하고 이용할 수 있도록 보장할 의무를 규정하고 있는 데 미국은 멕시코가 이 의무를 위반하였다고 주장했다. 멕시코는 미국이 문제 삼는 통일 협정료 접속 약정과 조건이 미국을 비롯하여 세계 다수 국가에서 시행되고 있는 상황에서 이를 비합리적이라고 볼 수 없다고 항변했다. 패널은 먼저 접속료(rates)는 의미상 약정(terms)에 포함되고 조건(conditions)에 해당되지 않는다고 보고 따라서 5조가호8)의 합리성 기준이 적용되고 동조(e)항의 필요성 기준이 적용되지 않는다고 판시했다. 멕시코는 만약 부속서 5조가호의 합리성 기준이 요율에 적용된다면 참조 문서의 2조2항(b)는 불필요한 것이 될 것이라고 주장하였다. 그러나 패널은 통신부속서는 모든 회원국, 모든 서비스의 제공에 적용되는 것이고 참조 문서는 이를 양허한 국가의 기본 통신에 적용된다는 점, 통신 부속서가 모든 공중 통신 전달망과 서비스 운영자에 적용됨에 비하여 참조 문서는 주요 사업자에게만 적용되는 점, 통신 부속서가 접속 및 이용을 일반적으로 다룸에 비하여 참조 문서는 경쟁 보장과 상호 접속에 초점을 맞추고 있다는 점에서 차별성이 있으므로 멕시코의 주장이 타당하지 않다고 판정하였다. 특히 참조 문서는 주요 사업자의 경우 상호 접속에 대하여 원가 지향적인 가격을 부과하도록 규정하고 있는데 이는 통신 부속서에는 규정되어 있지 않은 것이다. 패널은 멕시코가 국제 정산료를 원가를 훨씬 상회하는 접속료를 부과하고 있고 또한 모든 사업자가 동일한 요율을 적용한다는 것으로도 통신 부속서 5조가호를 이행하지 않고 있다는 것이 충분히 입증된다고 보았다.

 

(2) 5조나호9) 위반 여부

 

     멕시코는 비설비 기반 사업자의 재판매 사업(commercial agency)부문을 양허하면서 상업적 주재(모드 3)에 있어 이들의 시장 접근에 대한 제한은 원칙적으로는 없으나 상업적 주재를 위해서는 통신청이 발급한 허가가 필요하고 멕시코법에 의해 설립된 기업만이 허가를 받을 수 있다고 하였다. 또한 관련 법령이 마련 될 때까지는 설립허가를 내주지 않을 것이라는 조건을 부과하였다.10)이 사건 당시 아직 관련 법령은 마련되지 않은 상태였다. 멕시코는 이에 대해 아무런 사업 허가도 내주지 않은 양허 당시의 상황을 유지(standstill)하기 위하여 GATS XVI조2항(a)하의 ‘제로 쿼터’를 기재한 것이므로 관련 법령을 제정하지 않았다고 하여 의무 위반이 되지 않는다고 주장했다. 그러나 패널은 멕시코가 그렇게 의도하였다면 ‘비양허(unbound)’라고 기재했어야 했으며 현재 양허표상 기재 사항은 수량적 제한이라기보다는 언제 허가를 내줄지에 대한 시한의 제한(temporal limitations)이라고 판단했다. 패널은 양허표 기재에 관한 GATS XX조1항11)은 (a) 시장 접근 제한, (b) 내국민 대우 제한, (c)추가적 약속, 그리고 시한의 제한으로 (d) 적절한 경우 이행 일정과 (e) 발효 시점을 기재하도록 하고 있다고 환기하고 기본통신협정과 그 부속 양허는 1998년 2월 5일 발효하였으므로 멕시코의 위 기재사항은 이행 일정이라고 볼 수 있다고 판단하였다. 원칙적으로 양허가 발효되는 시점과 양허의 이행 시점은 동일한 것으로 보아야 하며, 예외적으로 적절한 경우 별도로 이행 기간을 기재하는 것이다. 이러한 배경에는 멕시코의 위 양허표 기재는 멕시코가 양허 당시에는 관련 법령이 없지만 조만간 제정할 것(when)을 약속한 것이지 관련 법령 제정 여부에 대해 완전한 재량을 가지고 있음(whether)을 기재한 것으로 볼 수 없다. 패널은 멕시코가 언제까지 관련 규정을 제정해야 했는지는 검토하지 않았지만 양허가 발효된 지 5년이상이 지난 현 시점까지 관련 법령 제정 및 허가 일정을 전혀 밝히지 않는 것은 양허표상의 의무를 이행하지 않은 것이라고 판정하였다.

 

(3) 재판매 사업자의 국제 서비스 제공

 

     멕시코가 서비스의 내용에 대하여 아무런 제한을 기재하지 않았으므로 국제서비스도 제공할 수 있는 것으로 이해된다. 이것이 기본 통신 양허에 관한 의장 노트에도 부합하는 해석이다. 멕시코는 국경간 공급에서는 전용선(private leased circuits)을 이용할 수 없도록 제한 사항을 기재하였지만 상업적 주재에서는 동일한 제한 사항을 기재하지 않았고 또한 서비스 지역에 대하여도 제한하지 않았으므로 상업적 주재를 통하여 전용선을 이용한 국제서비스를 제공할 수 있어야 할것이다. 멕시코는 국내법상 국제 단순 재판매가 금지되도록 통신 부속서 2조다 호(2)12)에 의거, 전용선에의 접근을 허용할 5조나호(2)상의 의무가 없다고 주장하였다. 패널은 현재 멕시코의 규정상 단순 재판매가 허용되지 않는 것은 사실이지만, 단순 재판매가 공중에게 일반적으로 허용되는지와 전용선이 공중에게 일반적으로 제공되는지는 별개의 문제라고 설명했다. 이어서 사실상 멕시코에서 전용선이 공중에게 일반적으로 제공되고 있고 현재의 양허표상 재판매 사업자(commercial agency)가 멕시코로부터 다른 나라로 서비스를 제공하는 것에 대한 제한이 없으므로 멕시코 관련 규정(ILD 규칙 제3조)이 이를 허용하지 않는 것은 양허 위반이라고 판시했다. 마지막으로 멕시코는 개도국 특별 규정(5조사항13))을 원용하며 국내통신망에의 접속을 제한할 필요성이 있다고 주장했다. 패널은 멕시코의 양허표에 그러한 취지의 제한이 기재되지 않은 이상 이를 원용할 수 없으며, 설사 원용할 수 있다고 할지라도 멕시코는 왜 개발 목적을 위하여 반경쟁적 가격 담합 및 시장 분할 협정이 필요하고도 합리적인 조건인지를 입증하지 못했다고 판시했다.

 

 

다. 해설 및 평가

 

     이 사건의 쟁점 사항을 쉽게 설명하자면 미국에서 멕시코로 거는 전화는 미국의 통신 사업자가 그 통신을 멕시코의 통신망에 접속시켜야 멕시코 내 수신자에게 도달할 수 있을 것이다. 우선 미국은 이러한 멕시코 통신망에의 접속 서비스 자체가 서비스의 국경간 공급(cross-border service)라고 주장했고 멕시코는 멕시코 통신망에 접속만 했을 뿐, 즉 국경에 도달만 했지 월경하지는 않은 것이므로(cross-border) 서비스는 아니라고 주장하였으나 패널은 통신 서비스의 성격상이는 국경간 공급에 해당한다고 볼 수밖에 없다고 판정하였다. 멕시코의 주장대로라면 통신 서비스를 cross-border로 공급하기 위해서는 모든 통신 사업자가 외국에 자사의 통신망을 구축해야 한다는 것인데 통신망 구축에 소요되는 천문학적인 비용상 이를 전 세계 각국에 구축하기는 어려울 것이고 비록 시장은 개방하였어도 외국 설비업자가 자국 내 통신망을 구축하는 것은 불허하는 국가가 많은 현실을 감안할 때 패널의 판단은 타당한 것이었다고 본다. 위와 같이 외국의 통신 사업자가 통신 서비스 연계를 위해 타국의 통신망에 접속하는 것을 상호 접속(interconnection)이라고 한다. 참조 문서상 이 상호 접속료는 원가에 가까운 금액으로 저렴하게 책정되도록 규정되어 있는데 미국은 멕시코가 이 규정과 달리 고액의 상호 접속료를 미국 통신 사업자에게 부과하였다고 시비하였다. 패널은 멕시코가 기본통신협정 체결시 자신의 양허표에 참조 문서를 수정 없이 수용하겠다고 명시하였으므로 참조 문서상의 의무를 준수할 책임이 있고 멕시코가 부과한 상호 접속료는 제출된 자료와 증거로 볼 때 원가를 훨씬 상회하는 수준임이 분명하다고 판시하였다. 미국의 또 다른 시비는 접속료 책정 과정이 반경쟁적이고 그러한 과정을 요구하는 법규를 유지함으로써 멕시코는 반경쟁적인 관행을 방지하겠다는 참조 문서상의 약속을 위반하였다는 것이다. 멕시코의 상호 접속료는 Telmex가 정하고 여타 사업자는 동 가격을 일률적으로 부과하도록 되어 있고 상호 접속료 시장(즉 외국발 착신 통화시장)은 자유경쟁체제가 아니라 발신 서비스 점유율에 따라 나누어 갖는 형태였으므로 경쟁 체제라고는 볼 수 없음이 분명하다. 미국은 상호 접속료가 높은 것은 이렇듯 경쟁이 부족하기 때문이라고 보았고 패널은 미국의 주장을 모두 인정하였다. 참조 문서 1조1항은 주요 사업자가 반경쟁적인 행위를 계속하거나 이에 개입하는 것을 방지하는 수단을 마련토록 요구하고 있다. 반경쟁적인 행위의 의미나 범위에 대해서는 비록 참조 문서 1조2항에 일련의 행위가 예시되어 있기는 하나 정확한 정의가 없다. 패널은 반경쟁적 행위의 의미에 대해 상당히 포괄적으로 해석하여 Telmex의 접속료 획정, 착신 통화 시장 분할 등의 행위가 반경쟁적 행위에 해당한다고 보았다. 반경쟁 행위의 규제는 현재까지는 각국이 국내법으로 시행하고 있으며 아직 다자 규범이 마련되어 있지는 않다. 참조 문서는 비록 그 준수 의무가 동 문서를 채택한 국가에 국한될 뿐이고 반경쟁 행위의 범위나 규제 정도, 방식 등에 관해 구체적인 지침을 제시하지 못하고 있으나 반경쟁 행위의 규제 원칙을 담은 최초의 국제적인 문서이다. 반경쟁 행위에 관한 패널의 포괄적인 해석은 차후 경쟁문제에 관한 분쟁이 있을 경우 선례로 작용할 것으로 기대된다.

 

 

※ 이 판례 해설의 나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지 부분은 ｢통상법률｣ 제58호 2004년 8월호에 게재된 정찬모님의 “멕시코 통신 서비스 WTO 사건”을 요약한 것이다.

 

 

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¹⁾ I:2. 이 협정의 목적상, 서비스 무역은 다음과 같은 서비스의 공급으로 정의된다.

가. 한 회원국의 영토로부터 그 밖의 회원국의 영토 내로의 서비스공급

나. 한 회원국의 영토 내에서 그 밖의 회원국의 서비스 소비자에 대한 서비스공급

다. 한 회원국의 서비스 공급자에 의한 그 밖의 회원국의 영토 내에서의 상업적 주재를 통한 서비스공급

라. 한 회원국의 서비스 공급자에 의한 그 밖의 회원국 영토 내에서의 자연인의 주재를 통한 서비스공급

 

²⁾ “commercial agencies”를 “agencies which, without owning transmission means, provide third parties with telecommunications services by using capacity leased from a public network concessionaire”로 정의하고 있다.

 

³⁾ XVIII. 회원국은 자격, 표준 또는 면허사항에 관한 조치를 포함하여 제16조 또는 제17조에 따른 양허표 기재사항은 아니나 서비스의 무역에 영향을 미치는 조치와 관련하여 약속에 관한 협상을 할 수 있다. 이러한 약속은 회원국의 양허표에 기재된다.

 

⁴⁾ 2.1 This section applies, on the basis of the specific commitments undertaken, to linking with suppliers providing public telecommunications transport networks or services in order to allow the users of one supplier to communicate with users of another supplier and to access services provided by another supplier.

 

⁵⁾ Report by the Group on Basic Telecommunications, S/GBT/4, 15 February 1997.

관련 부분 원문은: “7) … in the light of the fact that the accounting rate system established under the international telecommunications regulations is the usual method of terminating international traffic and by its nature involves differential rates, and in order to avoid submission of further such exemptions, it is the understanding of the Group that: the application of such accounting rates would not give rise to action by Members under dispute settlement under WTO; and …”

 

⁶⁾ 2.2 Interconnection to be ensured nterconnection with a major supplier will be ensured at any technically feasible point in network. Such interconnection is provided :

(a) 생략

(b) in a timely fashion, on terms, conditions (including technical standards and specifications) cost-oriented rates that are transparent, reasonable, having regard to economic feasibility, sufficiently unbundled so that the supplier need not pay for network components of facilities it does not require for the service to be provided; and.

 

⁷⁾ 1. 통신 서비스 분야의 특수성, 특히 경제활동의 한 독립된 분야이면서 다른 경제활동을 뒷받침하는 전달수단이라는 이중적 역할을 인정하면서, 회원국은 공중통신전송망 및 공중통신전송 서비스에 대한 접근 및 이의 이용에 영향을 미치는 조치에 관한 협정의 규정을 구체화할 목적으로 다음의 부속서에 동의한다. 따라서 이 부속서는 협정에 대한 주석과 보완적 규정을 제공한다.

 

⁸⁾ 5. 가. 각 회원국은 자기나라 양허표에 포함된 서비스공급을 위하여 그 밖의 회원국의 모든 서비스 공급자에게 합리적이며 무차별적인 조건으로 공중통신전송망 및 공중통신전송서비스에 대한 접근 및 이의 이용이 부여되도록 보장한다. 이러한 의무는 특히 아래 나항부터 바항까지에 의하여 적용된다(Re.2). (Remark 2) “무차별적”이라는 용어는 이 협정에서 정의된 최혜국 대우 또는 내국민 대우를 가리켜 말하는 것으로 이해될 뿐만 아니라, 분야 특정적인 용어의 사용을 반영하는 것으로서, “비슷한 여건 하에서 유사한 공중통신전송망 및 공중통신전송서비스의 그 밖의 사용자에게 부여된 것보다 불리하지 아니한 조건”을 의미하는 것으로 이해된다.

 

⁹⁾ 나. 각 회원국은 그 밖의 회원국의 서비스 공급자에게 사설 전용회선을 포함하여 당해 회원국의 국경내 및 국경간 제공되는 모든 공중통신전송망 및 공중통신전송서비스에의 접근 및 이의 이용을 보장한다. 그리고 이를 위하여 가 회원국은 마항 및 바항을 조건으로 이러한 서비스 공급자에게 아래 사항을 허용할 것을 보장한다.

(1) 공급자의 서비스를 공급하기 위해 필요하고, 그리고 공중통신전송망과의 상호 연결되는 단말장비 또는 다른 장비의 구입 또는 임차 및 부착,

(2) 사설전용 또는 소유회선의 공중통신전송망 및 공중통신전송서비스와의 상호 접속 또는 다른 서비스공급자의 전용 또는 소유회선과의 상호 접속, 그리고

(3) 통신전송망 및 통신전송서비스의 이용 가능성을 일반적으로 대중에게 보장하기 위해 필요한 경우를 제외하고 모든 서비스 공급에 있어서 서비스 공급자가 선택한 통신방식운영규약의 사용

 

¹⁰⁾ “(3) None, except:

A permit issued by the SCT is required. Only enterprises set up in accordance with Mexican law may obtain such a permit … (omitted). The establishment and operation of commercial agencies is invariably subject to the relevant regulations. The SCT will not issue permits for the establishment of a commercial agency until the corresponding regulations are issued/”

 

¹¹⁾ 1. 각 회원국은 자기나라가 이 협정 제 3부에 따라 행한 구체적 약속을 양허표에 명시한다. 그러한 약속이 행해진 서비스분야에 대해 각 양허표는 다음 사항을 명시한다.

가. 시장 접근에 대한 제한 및 조건

나. 내국민 대우에 대한 조건 및 제한

다. 추가적 약속과 관련된 조치들

라. 적절한 경우 이러한 약속의 이행을 위한 시간계획, 그리고

마. 이러한 약속의 발효일

 

¹²⁾ 다. 이 부속서의 어떠한 규정도

(1) 회원국에게 자기나라의 양허표에 규정되어 있는 것을 제외하고는 그 밖의 회원국의 서비스 공급자에게 통신전송망 또는 통신전송서비스의 설치, 건설, 취득, 임차, 운영 또는 공급하는 것을 허가하도록 요구하는 것으로 해석되지 아니하며, 또는, (2) 회원국이 (또는 회원국이 자기나라의 관할권 아래에 있는 서비스 공급자들을 강제하여 서비스 공급자로 하여금) 대중에게 일반적으로 제공되지 아니하고 있는 통신전송망 또는 통신전송서비스를 설치, 건설, 취득, 임차, 운영 또는 공급하도록 요구하는 것으로 해석되지 아니한다.

 

¹³⁾ 사. 이 절의 전 항에도 불구하고, 개발도상국회원국은 자기나라의 발전정도에 일치하여 공중 통신전송망 및 공중통신전송서비스에 대한 접근 및 이의 이용에 대해, 국내통신 기반시설 및 서비스 능력을 강화하고 국제통신 서비스 무역에의 참여를 증진하기 위하여 필요한 합리적인 조건을 부과할 수 있다. 그러한 조건은 동 회원국의 양허표에 명시된다.

 

 

본 저작물 사용 시 저작물의 출처를 표시하셔야 하며, 상업적인 이용 및 변경은 금지됩니다. 위 조건을 위반할 경우 저작권 침해가 성립되므로 형사상, 민사상 책임을 부담 하실 수 있습니다. 상세한 안내는 링크 참조하시기 바랍니다. http://www.kogl.or.kr/info/licenseType4.do   ※ 위 글은 <WTO 통상 분쟁 판례해설 1, 2권> (김승호 저, 법영사)의 내용을 저자와 출판사의 동의하에 게재한 것입니다.