Mavrommatis Concession 사건(Greece v. UK, 1924. 8. 30., 1925. 3. 26., 1927. 10. 10. 판결)

2. Mavrommatis Concession 사건(Greece v. UK, 1924. 8. 30., 1925. 3. 26., 1927. 10. 10. 판결).pdf

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   가. 사건 개요 및 배경

 

    이 사건은 1차 세계대전 전에 그리이스 사업가와 터어키 간에 체결된 팔레스타인 지역에서의 양허 계약을 영국이 위임통치결의와 로잔 조약에 의거하여 준수할 의무가 있다고 판시된 사건이다.

   1914년 1월 27일 그리이스 사업가 Euripide Mavrommatis와 오토만 터어키의 예루살렘 시청 사이에 예루살렘 일대에 전기 및 수도 공급과 전차 설치 및 운영에 관한 양허 계약이 체결되었다. 유사한 양허 사업을 Jaffa 지역에서 시행하기로   Mavrommatis는 오토만 터어키 당국과 합의하였으나 1914년 7월 28일 1차 세계대전이 발발함에 따라 정식 계약까지 체결하지는 못하였다. 1차 세계대전 발발과 터어키의 참전 결정 이후 Mavrommatis는 전쟁 기간 중 예루살렘 양허 사업 착수를 중단하기로 예루살렘 시청과 양해하였으나 1차 세계대전에서 터어키가 패배하자 1920년 5월 20일 예루살렘을 포함하여 팔레스타인 일대는 영국의 위임통치령이 되었다. 1920년 8월 20일 패전한 터어키는 연합국과 Sèvres 평화 조약을 체결하였다. 이 조약에는 과거 오토만 터어키가 체결한 양허 계약상의 권리 의무를 위임통치국이 일정 조건하에 승계할 것과 폐기시에는 보상한다는 조항이 있었다. 또한 국제연맹이 영국에게 부여한 위임통치결의 2조에는 팔레스타인 통치청이 국제 의무를 준수하면서 해당 지역의 자연 자원, 공공 시설, 서비스 소유 및 통제에 관한 전권을 보유한다고 규정하고 있었다. Mavrommatis는 이들 조항을 근거로 영국의 팔레인스타인 위임통치청과 예루살렘 및 Jaffa 지역에서의 양허 계약 이행 문제를 협의하였으나 진전이 없는 가운데 팔레스타인 통치청은 예루살렘 지역의 전기 공급 사업을 유태인 사업가 Ruttenberg에게 양허하여 Mavrommatis의 사업은 차질을 빚게 되었다.

   Mavrommatis는 영국측에게 항의하고 보상을 요구하였으나 영국은 Jerusalem 양허 계약서에 Mavrommatis가 터어키 신민(臣民)으로 기재되어 있다는 이유로 그의 그리이스 국적을 시비하는 등 비협조적인 태도로 일관하였다. 수 년에 걸친 협상에도 별 성과가 없자 Mavrommatis는 1922년 12월 그리이스 정부에 동 건 해결을 의뢰하였고 그리이스는 영국 외무성에 동 건 해결을 위한 국가간 협상을 요청하였다.

   한편 연합국과 Sèvres 평화 조약을 체결한 후 오토만 터어키는 굴욕적인 조약 파기와 왕정 폐지를 요구하는 내전에 휘말리고 케말 파샤가 이끄는 공화파가 정권을 장악하게 되었다. 터어키 신정부는 세브르 평화 조약을 파기하고 새로운 조약 체결을 주장하였으며 그리이스, 영국 등과 항전을 계속한 끝에 1923년 새로운 평화조약을 체결하게 되었다(Lausanne 조약). 로잔 조약은 오토만 터어키가 부여한 양허 계약 처리에 관한 의정서(제 12 의정서)를 포함하고 있었으며 동 의정서는 1914년 10월 10월 29일(터어키 참전일) 이전에 체결된 양허 계약의 유지, 보상 후 폐지 또는 조정 등의 조항을 포함하고 있었다.

   영국과의 협의에 진전이 없자 그리이스는 영국이 Mavrommatis와 터어키간의 양허 계약을 인정하지 않는 것은 부당하며 이로 인한 피해 보상 의무가 있다고 판정하여 줄 것을 1924년 5월 13일 PCIJ에 청구하였다. 재판 청구 근거는 협상으로 해결되지 않은 위임통치결의안의 해석과 집행에 관한 분쟁은 PCIJ에 회부한다고 규정한 위임통치결의안 26조였다. 영국은 해당 분쟁은Mavrommatis 개인과 위임통치청간의 분쟁이지 양국간에는 분쟁이 존재하지 않으며 해결을 위한 협상도 충분히 진행되지 않았다는 점 등을 근거로 PCIJ의 관할권을 부인하였다.

   영국의 관할권 항변이 기각되고 본안 판결이 내려졌으나 동 판결의 이행에 관한 분쟁이 새로 발생하여 후속 재판으로 이어졌다.

 

 

  나. 주요 쟁점 및 판결

 

   1) 관할권 존부

 

    분쟁의 존부에 관해 재판부는 분쟁이란 사실 또는 법 측면에서의 의견 불일치, 당사자간의 이해관계나 법적인 견해의 충돌(A dispute is a disagreement on a point of law or fact, a conflict of legal views or of interests between two persons) 이라고 정의한 후 그리이스가 국제적인 의무에 합치되지 않는 영국의 행위로 인해 자국민이 손해로 보았고 이에 대한 보상을 요구하는 이 사건은 이러한 분쟁의 요소를 충족하고 있다고 정리하였다. Mavrommatis가 개인이기는 하나 국적국인 그리이스 정부가 그를 정당하게 대신하고 있으므로 국가간의 분쟁이며 국제 법정에서 국민을 대신하여 소송을 제기한 경우 국제 법정의 입장에서는 국가가 유일한 소송 당사자라고 언급하였다(관할권 판결문 page 11~12).

   그리이스와 영국간에는 수 차례의 외교 공한 교환만 있었을 뿐 이 사건 해결을 위한 대면 협의 등 직접적인 협상은 이루어지지 않았다. 영국은 이 점을 들어 위임통치령 26조상 PCIJ에 회부될 수 있는 분쟁은 협상으로 해결되지 않은 것에 국한되므로 충분한 협상 자체가 행해지지 않은 이 사건은 PCIJ가 관할권을 행사할 수 없다고 주장하였다. 그리이스는 이미 Mavrommatis와 영국 간에 수 년간의 농밀한 협상이 진행되었음에도 해결되지 않은 분쟁이므로 협상을 다시 반복할 필요가 없다고 항변하였다. 재판부는 외교 협상의 중요성과 성공 가능성은 상대적인 것이며 상당한 길이의 문서나 대표단 파견을 전제로 하는 것도 아니라고 보았다.협상은 대화가 개시된 것으로 충분할 수도 있으며 대화는 교착되거나 일방이 타협이 불가능하거나 거부할 경우 매우 짧을 수도 있다고 언급하고 재판부는 이러한 경우 분쟁이 외교 협상으로 해결되지 못했다고 보는 것은 의심의 여지가 없다고 판단하였다. 이 사건처럼 이미 행해진 개인과 정부간의 협상 을 정부간의 협상이 다시 반복하는 경우에는 더욱 그러하다고 보았다. 이전 협상이 중단된 지점에서 시작되는 정부간 협상은 불필요할 수도 있다고 지적하고 이 사건은 협상에 의해 해결되지 않았다는 요건을 충족했다고 판시하였다(page 13).

   이 사건이 위임결의안의 해석과 집행에 관한 것인지 여부에 관해 재판부는 우선 자연 자원의 개발, 공공 시설, 서비스 개발을 목적으로 하는 양허 사업 부여 권리, 기존의 앙허 계약을 취소하거나 무효화할 수 있는 권리는 위임통치결의 2조에명시된위임통치당국의권한에해당한다고보았다. 동 조항에 명시된 '통제(control)'는 공적인 소유(public ownership)이라는 용어와 함께 사용된 점을 감안할 때 매우 포괄적인 의미를 가지며 공적으로 소유되지 않은 사업을 인수하거나 관련 정책을 강제할 수 있는 공공 당국의 다양한 조치를 포함한다고 해석하였다. 재판부는 공공 서비스를 개인이나 기업에게 양허하는 것 역시 2조가 의미하는 통제의 행사에 해당하며 팔레스타인 위임통치청이 Ruttenberg에 부여한 전기, 수도 등의 공급 사업도 여기에 해당한다고 판단하였다. Ruttenberg에게 부여한 양허 사업은 그 내용과 범위가 Mavrommatis가 이미 체결한 양허 계약과 상당히 중복되었다. 재판부는 따라서 그리이스가 제기하는 Mavrommatis 사업에 관한 시비는 위임결의안 2조의 위임결의안의 해석과 집행에 관한 분쟁이라고 판단하였다(page 18~21).

   위임통치결의 2조는 위임통치국이 수용한 국제적 의무를 준수한다는 문구가 포함되어 있었다. 이 국제적 의무가 의미하는 바에 대해 재판부는 추상적이고 일반적인 국제법상의 의무가 아니라 팔레스타인 위임통치청에 부여된 권한과 관련된 의무로서 구체적으로는 로잔 조약의 양허 계약에 관한 제 12 의정서가 포함된다고 언급하였다. 이 의정서는 위임통치당국이 1914년 10월 29일 이전에 체결된 오스만 터어키의 양허 계약은 원칙적으로 유지하되 전쟁 후 경제적 상황 변화에 따라 수정하거나 파기해야 할 경우 보상 의무 등을 규정하고 있었다.재판부는 영국 위임통치 당국은 위임결의안 2조에 의해 위임통치지역 내 자연 자원, 공공 시설, 서비스의 개발에 관한 모든 권리를 보유하지만 12 의정서가 규정한 내용은 준수할 의무가 있다고 확인하였다. 만일 팔레스타인 위임통치청이 Ruttenberg과 새로운 양허 계약을 체결함으로써 제 12 의정서에 의해 보호받는 Mavrommatis의 이전 양허 계약을 침해하였다면 위임통치결의 2조 위반에 해당한다고 재판부는 설시하였다. Mavarommatis의 예루살렘 양허 계약은 1914년 10월 19일 이전에 체결된 것이 명백하므로 재판부는 동 계약 위반에 관련된 사항에 대해서는 관할권이 있다고 확인하였으나 Jaffa 양허 계약은 예비 계약은 1914년 1월27일에 합의되었으나 정식 계약은 1916년 1월 28일에 서명되었으므로 12 의정서의 적용 대상이 되지 않으며 재판부는 이에 대해서는 관할권이 없다고 판시하였다(page 26~28).

   로잔 조약과 그 부속 의정서가 서명된 일자는 1923년 7월 24일이나 비준서가 교환되어 정식으로 발효된 일자는 1924년 8월 6일이었다. 이 사건 재판이 청구된 날짜는 1924년 5월 13일로서 재판부가 관할권의 근거로 삼은 제 12 의정서는 재판 청구 당시 아직 발효되지 않은 상태였다. 영국은 이를 이유로 재판부의 관할권을 부인하였으나 재판부는 8월 6일 이후 언제든지 그리이스는 재판을 청구할 수 있는 상태였으므로 불과 수개월이면 충족될 조건을 충족하지 못했다는 이유로 재판 청구를 묵살하는 것은 합당한 이유가 될 수 없다고 지적하였다. 비록 로잔 조약이 발효 전이라 재판 청구가 시기상조였다고 할지라도 이러한 상황은 수개월 후 비준서 교환으로 치유되었다고 언급하고 이 사건을 심리할 관할권이 있다고 확인하였다(page 34).

 

   2) Mavormmatis 양허 계약의 유효성 여부

 

   영국은 제 12 의정서에 의해 위임통치국에 부과된 의무는 터어키와 연합국 국민/기업간에 체결된 양허 계약상의 권리와 의무를 승계하라는 것이나 Mavrommatis의 예루살렘 양허 계약에는 그가 터어키 국민으로 기재되어 있으므로 이 계약은 터어키 국민과 터어키 당국간의 계약으로서 12 의정서 적용 대상이 아니라고 주장하였다. 또한 Mavrommatis가 그리이스인임에도 불구하고 터어키인인 것으로 오인하여 체결된 계약은 무효이며 영국이 무효 계약까지 보호할 의무는 없다고 항변하였다.

   재판부는 터어키가 Mavrommati와의 양허 계약을 무효로 생각하거나 이를 취소하려는 어떠한 조치나 태도도 취한 바 없음은 영국도 시비하지 않는 바라고 지적하고 이러한 상황에서 양허 계약이 무효라는 점은 영국이 입증해야 한다고 언급하였다. 특히 Mavormmatis의 국적을 영국이 시비하고 있으므로 양허 계약이 Mavrommatis가 터어키인임을 조건으로 체결되었다든지 외국인에 대한 양허 계약을 금지하고 있는 터어키 국내법이 존재했다는 점이 영국에 의해 입증되어야 한다고 언급하였다. 재판부는 영국의 주장은 터어키 당국이 Mavrommatis의 터어키 국적을 양허 계약 체결 조건으로 고려했을 수도 있다는 것일 뿐 자신의 주장을 뒷받침할 증거를 제시하지 못했다고 지적하고 Mavrommatis의 국적은 양허 계약의 유효성과 무관하다고 확인하였다. 따라서 재판부는 양허 계약은 유효하며 확정적으로 획득된 것이라고 판시하였다(page 본안 판결문 29~30).

   12 의정서 9조는위임통치국은연합국국민에대한터어키의권리와의무를승계한다고규정하고있었다. 재판부는 Mavrommatis 양허 계약이 유효하다고 할지라도 계약서에 그가 터어키인으로 기재되어 있다면 이 조항에 의해 영국의 승계 의무가 면제되는지에 대해서도 심리하였다. 재판부는 9조의 목적은 터어키와 계약한 연합국 국민과 기업을 보호하려는 것으로서 위임통치국의 승계 의무는 계약 당사자의 법적인 국적보다 그의 실질적인 국적에 좌우된다고 보아야 하며 계약서에 실수로 기재된 국적을 이유로 보호를 제공하지 않는 것은 로잔 조약의 정신과 의도에도 부합하지 않는다고 언급하였다(page 31).

 

   3) 영국의 12 의정서 위반 여부

 

   영국의 팔레스타인 위임통치청이 Ruttenberg와 양허 계약을 체결한 것은 1921년 9월 21일이다. 사업 내용은 예루살렘 지역 내 발전 및 배전 사업으로서 Mavrommatis의 양허 계약과 상당 부분 중복되었다.Ruttenberg 양허 계약은 이 점을 의식하여 29조에 Ruttenberg의 요청이 있을 경우 팔레스타인 당국이 이전 사업, 즉 Mavrommatis 사업을 수용하고 수용 협의 실패시 중재에 회부하되 收用 보상이나 중재 판정 비용 등은 Ruttenberg가 부담한다고 규정하였다. Ruttenberg는 수용 요청을 하지 않겠다고 결정하였으며 영국은 Mavrommatis 양허 계약을 12 의정서 9조에 규정된 바대로 승계하겠으니 Mavormmatis는 계약된 사업을 착공할 수 있다고 통지하였다. 영국은 결국 Mavrommatis의 양허 계약을 영국이 승계하였으므로 12 의정서 위반 사항이 없다고 주장하였다. 그리이스는 그러나 Ruttenberg 양허 계약 29조 내용대로 Ruttenberg와 양허 계약을 체결한 것 자체가 위반이라는 입장을 견지하였다.

   재판부는 의정서 9조는 과거 양허 계약의 포괄적 승계 의무만을 규정하고 있을 뿐 수용 또는 중재 판정에 의한 보상을 상정하고 있지 않은데에도 불구하고 영국이 Ruttenberg에게 수용 요구권을 부여한 양허 계약을 체결한 것은 9조와 합치되지 않는다고 보았다. 로잔 조약 체결 시점이 Ruttenberg 양허 계약 체결 이후이기는 하지만 의정서 9조에 승계 의무 적용 대상이 되는 양허 계약의 범위를 1914년 10월 29일 이전 체결된 계약으로 적시하고 있으므로 영국의 행위가 9조에 합치되지 않는 것은 분명하다고 밝혔다. 재판부는 또한 영국의 국제적 의무 위반 의도는 Ruttenberg 양허 계약 내용이 당시 서명은 되었으나 미발효 상태였던 세브르 평화 조약의 규정과도 합치되지 않는 점에서도 확인된다고 지적하였다. 세브르 평화 조약은 터어키가 과거 체결한 양허 계약을 위임통치국이 6개월 내에 매수 또는 유지하라고 규정하고 있었다. Ruttenberg에게 양허 계약을 통해 부여된 수용 요구권은 6개월 시한이 부과되지 않고 언제든지 발동할 수 있는 것인만큼 동 계약 체결은 세브르 평화 조약에도 부합하지 않았다고 재판부는 훈시하였다(page 37~38).

 

  4) 보상 요구 가능 여부

 

  제 12 의정서 4조는 1조에 언급된 양허 계약은 당사자간 합의하에 전쟁 후의 새로운 경제 환경에 합치시킬 수 있다고 규정하고 있으며 6조는 로잔 조약 발효일(1923년 7월 24일)까지 적용이 개시되지 않은 양허 계약은 4조를 적용할 수 없고 계약자가 희망할 경우 조약 발효일 후 6개월 내에 계약을 해지하고 보상한다고 규정하고 있었다. 그리이스는 Mavrommatis 양허 계약은 로잔 조약 발효일 당시 이행이 개시되지 않았으므로 6조 규정에 의거하여 해지 후 보상 대상이라고 주장하였다. 재판부는 이를 수용하지 않았다. 재판부는 동 조항의 불어본은 commencement d'application, 즉 계약의 적용 개시라고 규정하고 있으며 이는 그리이스가 이해하는 바와 달리 구체적인 공사의 개시와 같은 집행의 개시 commencement of execution보다 광의의 개념이라고 언급하였다. 공사의 개시 (execution)은 조약 적용 양태 중의 하나일 뿐 전부는 아니며 조약은 실제 공사의 개시 외에 다양한 방식으로 적용될 수 있다고 보았다. 재판부는 Mavrommatis가 양허 계약에 따라 사업 계획서를 1914년 8월에 예루살렘 시청에 제출한 행위, 공사 이행 보증금을 계약 규정 시한 내에 예치한 행위, 1차 세계대전 발발 후 전쟁 기간을 공사 기간에 산입하지 말 것을 요청한 행위 등은 모두 양허 계약의 적용(application)에 해당한다고 재판부는 판단하였다.이를 근거로 재판부는 Mavrommatis는 새로운 경제 환경에 맞게 자신의 양허 계약을 영국 위임통치청과 합의하여 조정할 권리가 있을 뿐 해지 및 보상을 요구할 권리는 없다고 판정하였다(page 46~49).

 

   5) 계약 조정 관련 재판 청구

 

   본안 판결에서 Mavrommatis의 양허 계약 조정권이 확인된 이후 1926년 2월 Mavrommatis와 팔레스타인 통치청은 1924년 원 계약을 전쟁 후 사정에 맞게 조정한 계약을 새로 체결하였다. Mavrommatis는 이 계약에 따라 구체적인 사업 시행 계획서를 1926년 4월 제출하였으나 팔레스타인 통치청의 승인에 수 개월이 소요되었다. 그러는 가운데 팔레스타인 통치청은 Ruttenberg의 양허 계약도 최종 승인하였다. Mavrommatis와의 조정된 계약과 사업 내용이 유사(전기 공급 및 수력 발전)하기는 하나 Mavrommatis의 사업 수행에 필요한 수자원 이용 등을 방해하지는 않는다는 점은 그리이스도 인정하였다. Mavrommatis의 조정된 계약상의 사업 계획서는 1926년 12월 최종 승인되었으나 Mavrommatis는 사업 계획서 승인이 지연되어 경제적인 손실이 발생하였다는 불만을 제기하였다. Ruttenberg의 사업 계획서보다 일찍 승인되었으면 Ruttenberg에게 압박이 되어 그의 사업 계획이 자신에게 좀 더 유리한 방향으로 기안되었을 수도 있었다는 항변도 제기하였다. Mavrommatis는 이 불만을 그리이스 정부에 제기하였으며 그리이스는 1927년 5월 28일 영국이 본안 판결을 준수하지 않았으며 위임통치결의 2조의 국제 의무 위반하였음을 확인하여 달라는 재판을 PCIJ에 청구하였다. 영국은 그리이스의 청구 사항은 위임통치결의 2조 적용 대상이 아니라고 항변하고 재판부의 관할권을 부인하였다.

   재판부는 본안 판결에서 2조에 명시된 자연 자원, 공공 시설, 서비스 공급에 관한 공적인 통제 권한을 팔레스타인 통치청이 국제 의무를 준수하는 조건으로 보유하고 있다는 의미는 관리, 운영 이상의 포괄적인 범위를 내포하고 있으며 Ruttenberg의 양허 계약 체결도 이 권리의 행사에 해당하는 것인데 Ruttenberg의 계약이 로잔 조약 제 12 의정서 9조에 의해 보호되는 기존Mavrommatis의 계약을 침해하므로 국제 의무를 준수하지 못한 것이고 국제 의무를 준수하지 못한 방식으로 통제 권한을 행사한 것이 위법이라고 판단한 것이라고 환기하였다. 재판부는 본안 판결에서 확인된 자신의 관할권은 자연 자원, 공공 시설, 서비스 공급 통제에 관한 전권 행사에 국한되는 것이라고 확인한 점도 언급하면서 이 사건 경우 Mavrommatis의 조정 계약상의 사업 계획서 지연 승인이 동 통제에 관한 전권 행사에 해당하는지 여부가 쟁점이라고 정리하였다. 재판부는 조정 계약의 체결 및 그와 관련된 행정적인 절차는 행정권의 행사에 속하는 것이지 2조의 공공 서비스 등의 통제에 해당하지는 않는다고 판단하였다. 통제란 개인 기업을 공적 기관에 종속시키는 정책을 의미하며 계약의 이행에 관한 절차적인 사항에 공적 통제의 전권 행사라는 성격을 부여하기는 충분하지 않다고 보았다. 설사 팔레스타인 통치청의 사업 계획서 승인 지연이 자의적이고 법적으로 정당화될 수 없다고 가정하더라도 이는 공적 통제의 전권 행사에 해당한다고 볼 수는 없다고 보충하였다. 재판부는 본안 판결시처럼 Ruttenberg의 양허 계약이 Mavrommatis의 조정 계약을 침해, 방해한다면 공적 통제권의 행사에 해당한다고 볼 여지는 있으나 그리이스는 이 점을 주장하고 있지는 않다고 지적하였다.

   이상을 토대로 재판부는 영국이 주장하는 바와 같이 동 건은 2조의 적용 범위에 속하지 않으며 따라서 재판부는 이를 심리할 관할권이 없다고 판시하였다(조정 계약 판결문 page 20~21).

 

                                                                                                

                                                                                                                                     (작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)

 

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¹ The Mandatory agrees that, if any dispute whatever should arise between the Mandatory and another Member of the League of Nations relating to the interpretation or the application of the provisions of the Mandate, such dispute, if it cannot be settled by negotiation, shall be submitted to the PCIJ

 

²2. The Administration of Palestein shall take all necessary measures to safeguard the interests of the community in connection with the development of the country, and, subject to any international obligations accepted by the Mandatory, shall have full power to provide for public ownership or control of any of the natural resources of the country or of the public works, services and utilities established or to be established therein.

 

³ 9. In the territories detached from Turkey under the Treaty of Peace signed this day, the State which acquires the territory is fully subrogated as regards the rights and obligations of Turkey towards the nationals of the other Contracting Powers, and companies in which the capital of the nationals of the said Power is preponderant, who are beneficiaries under concessionary contracts entered into before the 29th October, 1914.

⁴⁾ 4. Subject to the provisions of Article 6, the provisions of the contracts and subsequent agreements referred to in Article1 shall, by agreement, and as regards both Parties, be put into conformity with the new economic conditions.

 

⁵ 6. Beneficiaries under concessionary contracts referred to in Article 1, which have not, on the date of this Protocol, begun to be put into operation(불어본은 commencement d'application), cannot avail themselves of the provisions of this Protocol relating to readaptation. ........

 

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