15. Sovereignty over Certain Frontier Land 사건 (Belgium v. Netherlands, 1959. 6. 20. 판결).pdf
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가. 사건 개요 및 배경
이 사건은 벨기에와 네덜란드 간의 소규모 월경지(enclave)에 대한 영유권 획정 사건이다.
1957년 3월 7일 벨기에와 네덜란드는 양국 국경 중부 지대에 위치한 월경지 2개 필지에 대한 영유권 획정을 ICJ에 의뢰한다는 특별 약정을 체결하고 1957년 11월 26일 이를 ICJ에 통보함으로써 이 사건에 대한 ICJ의 재판 절차가 개시되게 되었다. 문제의 월경지 2개 필지는 네덜란드의 Baarle-Naussau郡과 벨기에의 Baerle-Duc 군에 위치한 수십 개의 월경지 가운데 하나였다. 통상 단일의 연속된 선으로 형성되는 국경과 달리 이들 두개 군에서의 양국간 경계는 혼재된 수십 개의 월경지로 인해 매우 복잡한 형태를 취하고 있었다.
네덜란드 Baarle-Naussau 군 내부에 벨기에Baerle-Duc군 행정 구역에 속하는 지역이 고립된 월경지 형태로 다수 존재하고 있었고 그 월경지 내부에 다시 네덜란드 Baarle-Naussau군에 속하는 월경지가 고립되어 있는 형국이었다. 이 지역의 토지 경계가 이처럼 복잡하게 된 연원은 멀리 중세까지 거슬러 올라가며 봉토의 하사와 교환, 매매, 지배 군주의 변화 등의 역사적 사실로 인해 형성된 경계가 현재까지 계속되고 있다.
1836년 두개 군은 모두 네덜란드 령이었고 두개 군의 군수는 정확한 군 경계를 획정하기 위한 협의를 개시하여 1841년 각 월경지별로 소속 군을 명기하는 문서를 작성하였다(Communal Minute).
1839년 4월 벨기에가 네덜란드로부터 독립한 후 체결한 런던 조약에 의거하여 벨기에와 네덜란드는 양국간의 국경을 획정하기 위해 국경획정공동위원회를 운영하였고 1842년 11월 5일 국경 조약과 1843년 8월 8일 국경 협정에 서명하였다.
이 국경 협정은 위 Communal Minute를 그대로 옮겨 적었고 두개 군에 산재된 월경지에 대한 정확한 측량도를 포함하였다. 여기에는 이 사건 쟁점이 된 월경지2개 필지가 벨기에령으로 기재되어 있었다. 그런데 네덜란드가 보관하고 있는 1841년 Communal Minute 원본에는 해당 월경지 2개 필지가 네덜란드령으로 표시되어 있었다.
1921년 벨기에 외교부는 네덜란드가 발간한 측량도에 문제의 2개 필지를 포함하여 수 개의 벨기에 월경지가 네덜란드령으로 표시된 것을 정정하여 줄 것을 요청하였다. 네덜란드는 여타 월경지에 대해서는 벨기에의 요청을 수용하였으나 문제의 2개 필지는 네덜란드령이라고 주장하여 양국간에 다툼이 발생하였다.
양국은 이 문제를 ICJ에 회부하여 획정하기로 합의하여 1957년 3월 재판 의뢰 특별 약정을 체결하게 된 것이다. 벨기에는 해당 필지가 벨기에령이라고 기재된 1843년 국경 협정을 근거로 영유권을 주장하였고 네덜란드는 이 협정은 영유권을 결정한 것이 아니라 당시의 상황(status quo)을 언급하는데 그친 것이라고 주장하였고 심각한 실수를 포함하는 하자가 있으며 네덜란드가 실효적으로 지배하여 왔으므로 네덜란드령이라고 주장하였다.
나. 주요 쟁점 및 판결
1) 국경 협정의 현상 획정 권한 여부
국경 협정이 해당 2개 월경지의 영유권을 결정한 것이 아니라는 네덜란드의 첫번 째 주장을 심리하기 위해 재판부는 조약 체결 전후의 전개 과정을 살펴보았다. 국경획정공동위원회는 벨기에 독립이 결정된 1839년 4월 19일 설치되었으나 1841년부터 1843년간에는 활동이 중단된 상태였다. 이 기간중 벨기에와 네덜란드는 1842년 11월 5일 국경 조약을 체결하였고 이 조약14조에는 Baarle-Naussau와 Baerle-Duc에 대해서는 현재 상황이 유지되어야 한다고 규정하였다. 활동을 재개한 국경획정위원회는 14조 규정상 해당 지역에 대한 (월경지 상호 교환 등을 통한) 새로운 국경을 획정할 수 없었고 이 위원회의 국경 획정 작업은 1843년 8월 8일 국경 협정(Boundary Convention)으로 완료되었다.
1842년 국경 조약은 국경 획정 원칙을 정한 것이고 1843년 국경 협정은 국경 조약상의 원칙에 의거하여 양국간 국경을 자세히 획정(demarcation)한 것으로서 이 협정은 국경이 서술서(DescriptiveMinutes)와 측량도에 의해 정확하고 불가변한 방식으로 확정되었다고 명기하였으며 Baarle-Naussau와 Baerle-Duc의 경우에는 1842년 국경 조약 14조에 의거하여 현상이 유지되었고 두 지역의 측량도를 첨부한다고 명기하였다.
이 협정에는 또한 국경획정공동위원장이 서명한 서술서와 측량도, 지형도가 부속서로 첨부되었으며 협정 본문에 포함된 것과 동일한 효력을 갖는다고 적시되었다. Baarle-Naussau와 Baerle-Duc 지역의 국경과 관련하여 서술서는 1841년 두개 군의 군수가 합의한 문서(Communal Minute)를 그대로(word for word) 이 협정에 포함시켰다고 적시하였으며 포함된 Communal Minutes에는 이 사건 대상인 월경지 2개 필지가 벨기에 郡인 Baerle-Duc에 속한다고 기재되어 있었고 협정에 부속된 측량도에도 벨기에령으로 표시되었다.
벨기에는 이를 근거로 월경지 2개 필지는 자국령이라고 주장하였다. 네덜란드는 국경 협정은 존재하고 있던 현상(status quo)을 단지 인정할 뿐이지 현상 자체를 결정할 수는 없으며 현상은 1841년 작성된 Communal Minute에 의해 결정되어야 한다고
주장하고 자신이 보관하고 있는 Communal Minute 원본에는 해당 필지가 네덜란드령이라고 기재되어 있다는 점을 강조하였다.
판부는 국경획정위원회의 활동 및 협의 사항을 기록한 회의록을 검토한 후 국경획정위원회가 Baarle-Naussau와 Baerle-Duc 지역의 월경지가 어느 국가에 소속되어 있는 상태인지를 확인하기 위해 측량도 시행하였고 Communal Minute를 토대로 세심한 실사 및 검증 작업을 진행하였으며 한때는 해당 필지가 네덜란드령이라고 인정하였다가 후속 회의에서 이를 다시 벨기에령으로 정정하는 등 구체적인 논의를 진행하였음을 확인하였다.
획정위원회의 네덜란드측 위원장이 네덜란드 외교부로 발송한 서한에 문제된 필지의 소속 국가가 불명하여 Communal Minute를 재고하기로 결정되었다고 보고한 내용도 있음을 확인하였다. 보다 정확한 작업을 위해 국경획정위원회는 산하 위원회를 구성하기도 하는 등의 심도있는 협의 끝에 Communal Minute를 1843년 국경 협정에 그대로 옮겨 적기로 하였고 자세한 측량도를 첨부하기로 한 것을 언급하며 재판부는 국경획정위원회의 활동 기록상 이 위원회가 두개 군에 대해 실질적인 국경 획정 작업을 수행한 것으로 보았다.
재판부는 또한 국경획정위원회가 두개 군의 국경을 획정할 권한을 부여받았음은 여타 조약으로도 확인된다고 언급하고 1839년 런던 조약 6조에 월경지 군의 경계는 양국의 국경획정 대표가 회합하여 정한다고 기재되어 있고 1843년 국경 협정 서문에는 국경 획정을 위해 양국은 대표를 지정한다고 기재되어 있다는 점을 제시하였다.
재판부는 이상을 근거로 국경 협정은 월경지 군의 경계를 결정할 의도가 있었으며 실제로 문제의 2개 필지가 벨기에령인 것을 결정하였다고 결론 내렸다(판결문 218~222 page). 부연하자면 모든 월경지 群의 경계가 오랜 전부터 확정적으로 획정되어 있는 상태가 아니었고 두개 군의 경계 획정도 수년 간의 협의 끝에 합의되었을 정도로 월경지 경계의 현상 자체가 확립되지 않은 상태였다. 따라서 현상대로 경계를 획정하려면 우선 현상 자체를 결정해야 했다. 국경획정위원회는 조사와 검증 작업을 수행하여 현상을 결정하였고 이는 국경 협정이 부여한 권한이라고 본 것이다(220~222 page).
2) 실수로 인한 국경 협정의 손상 여부
국경 협정의 서술서는 1841년 3월 22일 두개 군의 군수가 월경지 군의 경계에 합의(Communal Minute)한 사실을 언급하고 이를 그대로 협정에 옮겨 적는다고 기술하고 있었다. 옮겨 적힌 Communal Minute는 해당 필지가 벨기에 령으로 기록되어 있었다. 네덜란드는 Communal Minute의 네덜란드 보관본에는 이들 필지가 네덜란드 령으로 기재되어 있다고 밝히고 1843년 국경 협정에는 중대한 실수가 있으며 이로 인해 협정의 가치가 손상되었다고 주장하였다. 협정 자체가 하자가 있으므로 해당 필지를 벨기에 령으로 기재한 협정의 효력을 인정할 수 없다는 것이다.
재판부는 국경 협정과 Communal Minute 네덜란드 보관본을 단순히 비교하는 것이 실수의 존재를 성립시키지는 않는다고 보았다. 협정을 손상시킬 수 있는 정도의 실수가 설득력있는 증거로 입증되어야 한다고 확인하였다. 재판부는 국경위원회 벨기에측 위원장이 Baerle-Duc 군수에게 서한을 보내 이전 회의시 네덜란드 Baarle-Naussau 군이 제시한 Communal Minute 원본에는 문제의 필지가 Baarle-Naussau군 소속으로 기재되어 있는데 벨기에측 보관본에는 Baerle-Duc 소속으로 기재되어 있으니 사실 여부를 확인하여 달라고 요청한 사실이 있고 국경획정공동위원회 네덜란드측 위원장이 네덜란드 외교부에 송부한 서한에 첨부된 월경지 소속표에는 문제의 필지가 벨기에 소속으로 적시되어 있는 점을 제시하였다.
네덜란드는 관련 문서의 기재 내용이 다르므로 실수가 발생하였다는 점은 충분히 밝혀진 것이라는 입장이었으나 재판부는 이와 같은 제반 상황을 감안하여 해당 필지 소속국에 대한 당사국의 의사를 확인해야 한다고 보고 제출된 자료를 토대로 1843년 4월 당시 상황을 아래와 같이 정리하였다.
네덜란드는 작업 편의상 월경지별로 번호를 부여하는 과정이나 Communal Minute를 옮겨 적는 과정 중에 실수가 있었을 것이라고 언급하기는 하였으나 굳이 실수의 원천을 규명할 이유는 없으며 관련 문서가 상이한 것 자체가 실수의 존재를 증명한다고 항변하였다. 재판부는 위와 같은 상황을 감안할 때 실수가 발생했다고 볼 수는 없다고 단언하였다. 네덜란드의 실수 주장은 국경획정위원회의 실제 권능과 부합하지 않는다고 지적하고 이 위원회는 단순히 옮겨 적는 역할이 아니라 현상이 무엇인지 결정하고 국경을 획정하는 권한을 갖고 있다고 확인하였다.
재판부는 국경획정위원회가 1841년에 이미 해당 필지에 대한 Communal Minute의 기재 내용이 벨기에 보관본과 네덜란드 보관본에 상이하게 기재된 것을 인지하였고 1843년까지 현지 조사 및 관련 기록 검토를 시행하여 해당 필지의 현상(status quo)이 무엇인지 결정하였을 것이 분명하다고 판단하였다. 재판부는 국경 획정 공동위는 네덜란드측이 제출한 Commumal Minute에는 해당 필지가 벨기에 령이라고 기재되어 있었고 이 내용이 해당 필지의 정확한 현상이라고 결정하였다고 보았다. 1843년 국경 협정에 옮겨 적힌 것은 당시 네덜란드가 제출한 보관본이지 이 사건 심리를 위해 네덜란드가 재판부에 보관본이라고 제출한 것이 아니라고 판단하였다.
재판부는 1843년 국경 협정은 국경획정 위원들이 해당 郡은 물론 본국 정부와 밀접히 협의하면서 수 년간 진행한 작업의 산물이며 재판부에 제출된 자료로 볼 때 국경 협정 서술서에 옮겨 적힌 Communal Minute는 해당 두개 군 관계자의 서명이 있었고 실제로 Communal Minute의 내용대로 옮겨 적혔다고 판단하였다. 실제로 협정에 옮겨 적힌 내용은 양국도 알고 있었고 협정은 양국의 의회에서 확인되고 각자의 헌법 절차에 따라 비준되었으며 공표되었다고 확인하고 네덜란드는 이후 근 100여년 동안 해당 필지가 벨기에 령으로 기재된 것에 대해 아무런 이의를 제기하지 않았다고 지적하였다(225~227 page). 재판부는 이상을 토대로 아무 실수도 발생하지 않았으며 국경 협정의 해당 필지 관련 규정의 정당성과 구속력은 아무 영향이 없다고 판시하였다.
3) 주권 행사 행위를 통한 영유권 확보 여부
네덜란드는 설사 국경 협정에 의해 해당 필지의 영유권이 벨기에에 속한다고 할지라도 1843년 이후 네덜란드가 이 필지에 대해 지속적으로 행사한 주권 행위에 의해 실제 영유권은 네덜란드에 있다는 주장을 제기하였다. 재판부는 결국 벨기에가 영유권 포기 또는 네덜란드의 주권 행사 묵인을 통해 1843년 국경 협정에 의해 부여된 주권을 망실했는지의 여부가 관건이라고 보았다.
영유권 포기 여부에 대해 재판부는 해당 필지가 1847년~1852년간 행해진 측량 작업에 포함되었고 1872년 발간된 벨기에 군용 지도에도 벨기에 령으로 표기되어 있으며 1896년~1904년간의 토지 소유권 이전 등기가 Baerle-Duc 등기부에 기재되어 있으므로 벨기에가 영유권을 포기한 사실은 없다고 확인하였다. 네덜란드는 영유권 행사 근거로 해당 필지 내 주택 건설, 거주민에 대한 출산, 결혼, 사망 증명서 등 각종 행정 서류 발급 사실, 토지세 고지 및 징수, 필지 내 철도 통과 사실 등을 제시하였다.
재판부는 네덜란드의 주권 행사 사실은 복수의 월경지가 산재, 중첩되어 있는 이 지역의 복잡한 상황을 고려하여 평가해야 한다고 보았다. 벨기에가 네덜란드 영토로 둘러 싸인 해당 필지에 대해 주권을 행사하거나 네덜란드의 행위로 인한 주권의 잠식을 탐지하기가 곤란한 점은 명백하다고 인정하였다. 네덜란드가 주장하는 주권 행사 행위는 지방 관청의 일상적이고 행정적인 조치로서 협정에 의해 확립된 벨기에의 주권을 부인하기에는 불충분하다고 판단하였다.
벨기에와 네덜란드는 각자의 월경지를 상호 교환하는 방식으로 이 지역의 복잡한 국경선을 단일선으로 재획정하려는 협상을 진행하여 1892 년 관련 협정에 서명하였다. 이 협정은 비준되지 않아 발효되지는 않았으나 문제의 2 개 필지를 벨기에가 네덜란드에게 양도한다는 규정을 포함하고 있었다. 재판부는 이 협정이 비록 법적인 효력은 없으나 당시 2 개 필지가 벨기에 소유였으며 네덜란드도 이를 인지하고 있었음을 나타낸다고 설시하였다. 이상을 근거로 재판부는 해당 필지에 대한 벨기에의 영유권은 1843 년 국경 협정에 의해 수립되었으며 그 이후 소멸된 바 없다고 판시하였다(227~230 page).
(작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)
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