China vs. US - Agricultural Producers 사건 (DS511, 2019.2.28.-패널).pdf
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[농업에 관한 협정(Agreement on Agriculture, “농업협정”)]
본 사건의 제소국은 미국이고 피소국은 중국이다. 제3자 참여국은 호주, 브라질, 캐나다, 콜롬비아, 에콰도르, 이집트, 엘살바도르, EU, 콰테말라, 인도, 인도네시아, 이스라엘, 일본, 카자흐스탄, 한국, 노르웨이, 파키스탄, 파라과이, 필리핀, 러시아, 사우디아라비아, 싱가포르, 대만, 태국, 튀르키예, 우크라이나 및 베트남이다.
2017년 6월 24일 당사국은 다음과 같은 패널 구성에 합의하였다.
ㅇ 의장: Gudmundur Helgason
ㅇ 패널위원: Juan Antonio Dorantes Sánchez, Elaine Feldman
(1) 사실적 배경 및 절차진행 경과
중국의 농산물 국내보조 관련 분쟁(DS511, 2019)은, 2016년 9월 13일 미국이 중국의 중·단립종 쌀, 밀, 옥수수생산자에게 제공한 시장가격지지(market price support) 조치가 품목 특정 최소허용보조 수준을 초과하기 때문에 농업협정을 위반했다고 제소한 사건이다. 미국은 2012~2015년 상기한 중국의 농산물 시장가격지지 조치가 자국의 상품양허계획서(CLII) 제4부 제1항에 명시된 양허수준 0(nil)을 초과한 수준으로 지불되고 있어 농업협정 제3.2조 및 제6.3조에 따른 감축의무를 위반하고 있다고 주장하였다. 또한, 농업협정상의 국내보조 측정 기준을 위반하여 감축 약속으로부터 면제되지 않는 보조를 지급(부속서3, 제7.2(b)조)하고 있다고 주장하였다.
2017년 7월 25일 패널 운영 회의(organizational meeting)에서 미국은 중국에 패널 회의 일부 혹은 전체를 기타 WTO 회원국 및 일반에 공개할지에 대한 의견을 문의하였다. 중국은 이와 같은 미국의 요청에 반대하였다. 미국은 패널 회의의 부분적 공개에 대한 서면 요청을 제출하였다. 패널은 2017년 9월 5일 미국의 요청을 기각하였다.
(2) 판정요지
패널은 국내보조 감축 이행약속과 관련, 중국이 현행보조총액측정(Current Total Aggregate Measurements of Support(AMS))상, 특정 농산품의 생산자들에게 자국의 상품 양허계획서(CLII) 제4부 제1항에 명시된 양허수준 “nill(0)”을 초과하여 시장가격지지 형태로 지급한 것이 농업협정 제3.2조 및 제6.3조 위반이라고 판정하였다. 패널은 최소허용보조수준(de minimis)을 초과한 농업생산자 대상 국내보조 금지와 관련, 중국이 농업협정 제3.2조 및 제6.3조를 위반하였으므로, 제7.2(b)조 관련 대체 청구내용(alternative claim)을 평가할 필요가 없다고 판단하였다.
동 분쟁의 주요 쟁점은 농업협정 제3.2조, 제6.3조, 제7.2조에 근거하고 있다.
중국은 “2004년 곡물 의견”과 “2004년 곡물유통규제”에 따라 중국의 최고의사결정 기구인 국무원(the State Council)에 주요 곡물류 주산지에서 핵심 품종의 생산이 부족할 때 최저수매가격정책을 시행할 수 있는 권한을 부여하였다. 자국 곡물류 가격지지 정책의 핵심이 되는 상기 법령에 따라 중국 국가발전개혁위원회(NDRC)와 재무부, 농업부 및 국가양곡관리국(SAG)은 합동으로 “연도별 공고(Annual Notice)”를 통해 당해 연도의 소맥과 쌀 최저수매가격을 제시하거나 인상한다.“2004년 곡물유통규제”에서는 최저수매가격 정책 이행에 대한 국무원(the State Council)의 재량권을 “필요한 경우”로 제한하는데 이에 대응하여 중국 정부 당국자들은 2012년부터 2015년까지 4년간 매년 “연도별 공고”를 발표하여 소맥과 쌀 생산자에 대한 시장가격지지 정책을 지속적으로 유지하였다.
해당 “연도별 공고”는 특정 곡물 품종의 주산지(main producing region)별 해당 연도에 적용할 최저수매가격을 설정하고, 소맥과 인디카 쌀 및 자포니카 쌀의 품목별 수매사업 운영 기간이나 담당 기관 및 수매 조건 등을 연도별, 곡물별 “이행계획(Implementation Plans)”에 제시하였다. “이행계획”은 중국양곡비축관리공사(Sinograin)나 중국농업개발은행(ADBC)의 담당부서와 지역본부를 통해서 곡물수매사업을 추진하는데, 이들은 곡물 유통이나 가공 등 관련 산업체들로 하여금 시장에 참여하여 햇곡물을 구입하도록 안내하고 장려하라는 지시를 받았다. 따라서 이들 기관은 행정기관의 일부 또는 그 지시를 받는 기관이다. 곡물 최저가격수매사업의 자금이나 물량 한도가 설정되지 않은 가운데 이들 기관은 곡물 시장가격이 최저수매가격 이하로 하락할 경우 생산자가 팔고자 하는 물량을 충분히 구매할 수 있도록 저장 공간과 자금을 확보하기 위해 노력하였다.
상술한 조치는 중국의 소맥과 쌀의 최저 수매가격 인상이라는 정책적 목표를 효과적으로 이행하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 이러한 목표는 중국 공산당 중앙위원회와 국무원의 의견(1호 문건)에도 여러 차례 나타나며, 이 문건들은 소맥과 쌀을 대상으로 하는 중국 농업정책의 시장지향적 전환과는 합치하지 않는 것처럼 보인다.
미국이 제소했던 중국의 시장가격지지 조치 중 옥수수에 대한 “임시수매비축정책(temporary purchase and reserve policy, TPRP)”은 패널 설치 이전에 폐지된 바, 동 분쟁 관련 패널 위임사항에서 제외되었다.
미국은 중국 당국이 옥수수에 대해 품목특정적(product-specific) 최종허용보조 수준인 8.5%를 초과하는 국내보조를 지급하고 있다고 주장하였다. 중국은 옥수수 임시수매비축정책(TPRP)이 패널 설치 요구 이전인 2016년 3월 직접지불제도와 시장 구매로 전환되어 옥수수 생산 감축을 장려하고 실행관리가격(Applied Administered Price, AAP)을 책정하지 않고 있으며 시장에서의 가격결정에 개입하지 않는다고 설명하였다. 그러나 미국은 중국의 “2004년 곡물유통규제”와 “2004년 곡물 의견” 등이 여전히 유효하며 관리가격으로 수매하였으므로 시장가격지지 효과가 있다고 반박하였다.
패널은 TPRP 중단을 명시한 중국의 2016년 제1호 문건(2016 No.1 Documents)과 옥수수 생산자 보조정책 개혁과 관련한 중국 재무부 의견을 근거로 해당 옥수수 TPRP가 폐지되었다고 판단하였다. 또한, 중국 내 옥수수 가격 변동 자료가 2016년 이후 옥수수 최저 수매가격인 실행관리가격이 설정되지 않았음을 보여준다고 판단하여, 옥수수 TPRP 관련 미국의 주장을 기각하였다. 이로써 동 분쟁의 대상 품목은 소맥과 쌀에 대한 중국의 국내보조 조치로 한정되었다.
농업협정은 회원국이 시장 개방 이행 계획서 또는 양허표(Country Schedule, CS)에 명시된 당해 연도 약속 수준인 최종 양허 보조총액측정치(Final Bound Total AMS, FBTAMS)를 초과하여 당해 연도 실제 지급한 현행보조총액측정치(Current Total AMS, CTAMS)로 표시된 국내보조를 지급해서는 안 된다고 규정하고 있다(제3.2조, 제6.3조). 국내보조 감축 약속은 개발박스(제6.2조), 최소허용보조(제6.4조), 생산제한 계획에 따른 직접 지불 또는 블루박스(제6.5조)와 그린박스(부속서2) 등 감축 약속으로부터 면제되는 국내보조 조치를 제외한 농업생산자를 위한 제공된 모든 조치에 적용되며, 감축 약속의 준수 여부는 FBTAMS와 CTAMS로 표시된다.
농업협정 제7.2(a)조에서는 AMS를 양허하지 않거나 감축약속이 없는 회원국의 경우에는 최소허용보조 수준을 초과하여 농업생산자에게 국내 농업보조를 제공할 수 없음을 명시하고 있다. 또한 부속서 3(국내보조: AMS의 계산)은 시장가격지지(Market Price Support, MPS), 비면제 직접 지불(non-exempt direct payment), 감축의무를 준수해야 하는 기타 보조금을 특정 농산물을 대상으로 한 품목특정 AMS와 특정 품목을 대상으로 하지 않은 품목불특정 AMS로 구분하여 계산하는 방식을 규정하고 있다. 또한 품목특정 AMS는 해당 품목 생산액의 5%(선진국), 8.5%(중국), 10%(개도국) 미만 또는 품목불특정 AMS는 농업생산액의 5%(선진국), 8.5%(중국), 10%(개도국) 미만인 경우 각각 품목특정 최소허용보조와 품목불특정 최소허용보조로 인정하여 AMS의 계산시 제외하도록 허용하고 있다.
국내보조 분야와 관련된 통상분쟁의 주요 쟁점 중 하나는 국내보조 감축대상에 포함되는 시장가격지지 대상 품목의 품목특정 AMS 산출방식에 포함된 변수이다. 이를 해석하고 적용하는데 있어서 분쟁 당사국간 견해 차이로 인해 발생한다. 동 분쟁 건은 Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef(DS161, DS169, 2001)와 함께 관련 쟁점들에 관한 대표적 사건이라 할 수 있다.
4.1 제3.2조 및 제6.3조 관련 판단 [국내보조 감축 이행 약속]
농업협정 제3.2조는 “제6조의 규정을 조건으로, 회원국은 자국의 양허표 제4부 제1절에 명시된 약속수준을 초과하여 국내 생산자를 위하여 보조를 제공하지 아니한다.”고 규정한다. 또한, 농업협정 제6.3조에 따르면, “회원국은 특정 연도에 현행보조총액측정치 합계에 따라 표시된 농업생산자를 위한 국내보조가 자기 나라의 양허표 제4부에 명시된 당해 연간 또는 최종 양허 약속 수준을 초과하지 아니하는 경우 자국의 국내보조 감축약속을 준수하는 것으로 간주”한다.
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 중국이 농업협정에 따른 감축 약속을 초과하여 자국 소맥과 쌀 생산자들에게 시장가격지지를 제공하였다고 주장하였다. 2012~ 2015년 기간 동안 중국의 해당 품목별 국내보조는 최소허용보조인 8.5%를 초과하였으며, 따라서 자국 상품 이행계획서(CLII)상 명시된 0(nill)이라는 감축 약속도 초과하였다는 것이다. 나아가 미국은 중국이 농업협정의 조항에 따라 계산할 경우 소맥과 인디카 쌀 및 자포니카 쌀에 대한 자국 시장가격지지 정책만으로도 농업협정의 감축 약속을 위반하였다고 주장하였다.2)
미국은 농업협정 제3조와 제6조에 명시된 회원국들의 국내보조 감축의무는 국별 이행계획서 제4부에 있는 감축 약속과 명확하게 연계되어 있다고 강조하였다. 농업협정 제3.2조에 따르면 중국은 자국의 이행계획서 제4부 제1항에 명시된 약속 수준을 초과하여 국내보조를 생산자들에게 제공할 수 없다. 따라서 중국이 2012년부터 2015년까지 국내보조 감축의무를 준수했는지 평가하기 위해서는 중국의 현행총보조총액측정치(Current Total AMS, “CTAMS”)가 0보다 큰가를 판정할 필요가 있다고 주장하였다.3)
나. 피소국의 주장
이에 대해 중국은 소맥과 쌀에 대한 시장가격지지가 최소허용보조 수준인 해당 품목 총생산가치의 8.5% 이내였으며, 따라서 중국의 현행 총보조총액측정치(CTAMS)에 포함될 보조측정치(measurement of support)가 없다고 반박하였다. 미국이 제시한 중국의 보조총액측정치(AMS)는 농업협정 부속서 3의 방법론(methodology)만을 기초로 계산하였기 때문에 여러 가지 기본적인 오류(various fundamental errors)를 범하고 있다는 것이다. 또한, 이번 분쟁에서 핵심적 방법론(the key methodologies at issue)은 중국의 이행계획서 제4부 부록의 보조자료표 작성에 사용된 적합한 자료와 방법론(Constituent Data and Methodology, “CDM”)에서 찾아야 한다고 주장하였다.4)
패널의 판단
패널은 당사국 모두 농업협정 제3.2조 및 제6.3조에 따른 중국의 국내보조 감축의무의 성격과 범위에 대한 입장에서는 본질적인 차이가 없는 것으로 판단하였다. 그러나, 미국이 중국을 제소한 조치를 통해서 지급한 국내보조를 계산하는 방법에 대해서는 양국이 현격한 입장 차이를 보인다고 판단하였다. 패널은 중국이 농업협정 제3.2조와 제6.3조에 따른 감축의무를 준수했는지 판정하기 위해서는 중국의 당해 연도의 소맥과 쌀에 대한 시장가격지지(MPS)를 통한 품목특정적 AMS를 협정문 제1조의 정의에 따라 계산해야 하고, 이를 농업협정 제6.4조에 따른 최소허용기준(de-minimis)과 비교해야한다 판단했다. 패널은 만일 품목특정적 AMS가 중국의 최소허용기준인 8.5%를 초과하면 이를 해당 연도의 CTAMS에 포함시키고, 그 후 산출된 CTAMS를 중국의 최종지급가능 최대보조수준(Final Bound Commitment Level)인 0과 비교해야 한다고 보았다. 따라서 패널은 CTAMS의 실제 계산이 패널 판정의 핵심적 요소라고 보았다.5)
결론적으로, 동 분쟁에서 패널은 중국이 관련 기간(2012~2015년) 동안 소맥과 인디카 쌀 및 자포니카 쌀에 대해 시장가격지지 형태로 국내보조를 제공하였으며, 각 품목에 대해 연도별 CTAMS를 산출한 결과 중국의 상품 이행계획서(CLII) 제4부 제1항에 제시된 감축약속 수준인 0을 초과하는 것으로 결론 내렸다. 따라서 패널은 중국이 농업협정 제3.2조와 제6.3조에 따른 감축의무를 준수하지 않은 것으로 판정하였다. CTAMS 산정 관련 세부 쟁점 사안에 대한 패널의 판정은 후술할 예정이다.6)
(1) 시장가격지지(MPS) 산출공식의 변수 및 계산 관련 쟁점
농업협정 부속서 3의 제8항에 따르면, 시장가격지지는 적용관리가격(농업협정P)과 고정외부참조가격(FERP) 사이의 가격차에 적용대상물량(QEP)을 곱하여 산출된다. 동 분쟁에서는 MPS 산출공식의 각 변수(농업협정P, FERP, QEP)가 쟁점이 되었다.7)
가. 적용관리가격(농업협정P) 관련 판정
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 농업협정P란 회원국이 특정 기초농산물 가격을 지지하기 위해 제공하는 가격으로서 국내 시장과 별개로 정부가 책정하는 가격이라고 정의하였다. 또한, 중국 정부가 시장가격지지 정책에서 발표하는 “최저수매가격(minimum procurement price)”으로서 국영 기업이 소맥과 인디카 쌀 및 자포니카 쌀을 수매하는 가격이라고 설명하였다.8)
2) 피소국의 주장
중국은 농업협정 상 농업협정P의 정의가 부재하며, 농업협정P 결정 방식에 대한 구체적인 지침도 부재한다고 반박하였다. 그 결과 중국은 농업협정P 요소의 사전적 의미와 각주 3의 CDM에 따라, 농업협정P는 시장이 아니라 "행정조치(administrative action)"에 의해 결정되는 것이라고 주장하였다.9)
패널의 판단 패널은 AAP에 대하여 국내보조가 시장가격지지 형태일 경우 AAP가 그 조치에 적합한 요소(constituent element of the measurement)라고 이미 당사국들과 합의한 바 있다. 패널은 농업협정에서는 AAP에 대한 정의뿐만 아니라 결정방법에 관해 구체적이고 명확한 지침을 규정하고 있지 않다는 점을 확인하였다. 반면, 동 분쟁과 과거 Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef를 고려하여 AAP가 제소국의 주장처럼 대표적인 국내시장가격과 구별되고, 피제소국 정부가 운영하여 공표한 가격인 최소수매가격(Minimum Procurement Price, MPP)으로 정의한다는 데 의견 차이는 없는 것으로 판단하였다. 패널은 중국의 CTAMS 계산에서 관련 기간(2012~2015년) 동안 매년 각 품목의 표준 3등급 품질에 책정하는 최저수매가격을 중국의 품목별 CDM의 한 요소로 확정하였다.10)
나. 고정외부참조가격(FERP) 설정을 위한 기준연도 적용
두 번째 쟁점은 고정외부참조가격(FERP) 설정을 위해 어떤 기준연도를 적용해야 하는 지 하는 것이다. 농업협정 부속서 3의 제9항에 따르면, FERP는 1986~1988년 기준 순수출국의 경우 기준기간 기초농산물 평균 본선인도가격(Free On Board: FOB)을 순수입국의 경우 평균 운임보험료가 포함된 가격(Cost, Insurance and Freight: CIF)이 되며, FERP는 품질 차이를 반영하여 조정 가능하다고 규정하고 있다.11)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
동 분쟁에서 미국은 부속서 3의 제9항에 따라 기준기간을 1986~1988년으로 설정해야 한다고 주장하였다.12)
2) 피소국의 주장
반면, 중국은 이행계획서의 보조자료에서 사용한 기준기간인 1996~1998년으로 해야 하는 반면, UR 협상 결과에 따라 1995년 WTO에 가입한 회원국들의 경우에만 기준기간을 1986~1988년으로 설정해야 한다고 주장하였다.13)
패널의 판단 동 분쟁에서 패널은 1995년 WTO 출범 이후 가입한 가맹국들 가운데 기준기간(1986~1988년) 제공된 기준보조총액측정치(Base Total AMS, BTAMS) 산출을 위한 기준기간을 1986~1988년으로 적용한 사례가 없다는 점, 농업협정의 규정에 따라 BTAMS와 CTAMS의 산출방식 사이에 일관성과 유사성이 존재해야 한다는 점을 고려하여 FERP 기준을 중국의 주장대로 1996~1998년으로 결정하였다.14)
한편, Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef에서 상소기구는 농업협정상 이행 기간 중이거나 그 이후에 제공된 보조의 경우 이행계획서에 통합된 보조자료의 구성자료와 방법론을 고려하여 AMS를 산출해야 한다는 규정(제1(a)(ii)조)에 주목하여 다음과 같이 판단하였다. 즉, AMS 산출방식과 관련된 농업협정 부속서 3에서 명시된 구체적 계산방법을 1차적으로 적용하고 이행계획서상의 구성자료와 방법론을 참고해서 산출해야 한다고 해석하였다. 이에 따라 한국의 이행계획서 상에는 소고기의 시장가격지지에 대한 구성자료와 방법론이 포함되어 있지 않음을 지적하고 시장가격지지 조치를 통한 AMS 계산은 부속서 3에 근거하여 이뤄져야 한다고 판단하였다. 따라서 상소기구는 FERP 산출 기준 연도가 한국이 적용한 1989~1991년이 아닌 부속서 3의 1986~1988년을 적용해야 한다는 패널의 판정을 유지하였다. 그러나 한국의 이행계획서 상에 1986~1988년 기준 연도에 해당하는 자료가 없음에 주목하고, 패널 또한 1989~1991년을 기준으로 고정 외부참조가격을 설정하여 AMS를 재계산하고 있어 부속서 3에 일치하지 않는 계산법이라고 판단하였다.15)
동 분쟁 및 과거 분쟁사례에 비춰볼 때, 패널은 ① CTAMS의 계산은 회원국의 이행계획서의 보조자료 작성 시 활용한 구성자료와 방법론을 부수적으로 고려하여, ② CTAMS가 농업협정 부속서 3의 규정에 우선 일치되게 계산되어야 한다는 점을 강조하고 있다(제1(a)(ii)조)고 보았다. 결국 패널이나 상소기구는 CTAMS 계산 시 농업협정 부속서 3과 이행계획서의 보조자료에 사용된 구성자료와 방법론을 일관성 있고 균등하게 취급해야 한다는 점을 강조해야 한다고 판단했다. 패널은 Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef의 경우처럼, 이행계획서 상에 구체적인 구성자료와 방법이 제시되어 있지 않기 때문에 부속서 3과 이행계획서 상의 계산 방법론 사이에 상충되는 문제는 발생하지 않을 것으로 판단하였다. 다만, 이행계획서와 부속서 3의 계산 방법론이 상이한 다른 품목에 이해관계가 있는 당사국으로부터의 분쟁 가능성은 배제할 수 없다고 보았다.16)
다. 시장가격지지 적용대상물량(QEP) 관련 쟁점
세 번째 쟁점은 시장가격지지 적용대상물량(QEP)과 관련된 분쟁당사국 사이의 적용과 해석상의 차이이다. QEP와 관련, 미국과 중국은 “적용 대상이 되는 생산물량(quantity of eligible production)”의 정의를 서로 다르게 해석하였다. 농업협정 부속서 3의 제8항이 QEP를 적용관리가격(FERP)의 적용 대상이 되는 물량 또는 생산량(eligible production)으로만 규정하고 있어 이에 대한 정의가 불분명한 바 분쟁당사국 사이에 해석상의 문제가 발생한다.17)
당사국의 주장
1) 제소국의 주장
미국은 농업협정문 부속서 3의 “적용대상이 되는 생산물량(quantity of eligible production)”이란 실제로 수매되었는지와 상관없이 관리가격에 수매될 자격이 있는 생산량(entitled to receive the administered price)이라고 주장하였다. 또한, 시장가격지지 정책에 관리가격으로 수매할 물량의 한도가 설정되어 있지 않다면(no limits on the volume of production that may be purchased) 생산된 물량 전체가 이에 해당한다고 주장하였다. 중국의 소맥과 쌀 최소수매가격 제도 시행계획은 지리적 범위만을 언급하고 있으므로 해당 지역 내에서 생산된 물량 전체가 적용대상 생산량이라고 주장하였다.18)
2) 피소국의 주장
반면, 중국은 농업협정 부속서 3의 제8항에 관리가격의 적용대상인 생산량(production eligible to receive the applied administered price)에 대한 명확한 정의가 부재하고 AAP 적용 대상 생산량을 식별하기 위한 특정 방법론을 규정하고 있지 않다는 점을 강조하였다. 이에 따라 동 조항이 WTO 회원국의 특정 상황에 맞는 방법론을 적용하여 AMS를 산출할 수 있는 신축성을 허용한다는 의미로 해석하였다. 한편, 중국은 중국 이행계획서의 CDM은 소맥과 쌀의 “적용대상인 생산량(eligible production)”의 결정방법에 대해 설명하고 있으므로 패널이 이를 해석 사례에 포함시켜야 한다고 주장하였다. 중국의 이행계획서 3차 수정안은 “적용대상인 생산량”을 “식량안보 및 농가소득지지 목적으로 국영기업이 농민에게서 국가수매가격으로 매입한 물량”이라고 규정하고 있다.19)
패널의 판단 패널은 AAP를 받을 자격이 있는 생산량이란 AAP를 통한 가격지지의 혜택을 받을 수 있는 품목의 생산량을 의미한다고 판단하였다. 또한, 패널은 농업생산자들이 그들의 생산량 전체가 가격지지를 받을 수는 없다는 것을 알 경우 그들의 생산 의사 결정에 영향을 미칠 수 있으므로 시장가격지지를 받을 수 있는 생산물량에 대한 정보는 정부의 가격지지 정책에서 찾아야 한다고 판단하였다. 패널이 중국의 시장가격지지 정책 시행계획을 검토한 결과 각 품목의 주산지를 비롯한 지리적 범주와 품질 요건 및 가공도에 관한 제한은 명시되어 있었다. 이에 따라 패널은 해당 지역 내에서 생산된 물량 가운데 등외품(out-of-grade)을 제외한 생산량 전체를 QEP에 포함시켜야 한다고 판단하였다.20)
패널은 또한 Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef에서도 해당 사건의 패널과 상소기구가 시장가격지지를 통해서 AAP의 혜택을 받을 수 있는 해당품목의 생산량을 AAP의 적용대상인 생산량이라고 판단하였다. 패널은 이는 정부의 시장가격지지 대상 물량이 특정 연도에 생산된 특정물량에 한해 결정되는 것이 아니라 농업생산자들이 생산한 전체 생산량을 기준으로 결정된다는 점, 그리고 시장가격지지 시행으로 농업생산자들이 해당 조치의 대상 물량만을 고려해서 생산하는 것도 아니라는 점을 고려하였다.21)
(2) 중국 현행총보조총액측정치(Current Total AMS) 계산
패널은 중국의 시장가격지지(MPS) 산출 공식에 나타나는 변수들의 정의와 계산방식에 대해 다음과 같이 결정하였다. 실행관리가격(AAP)은 연도별 소맥 MPP 공고와 쌀 MPP 공고(3등급 기준)에 명시된 최저수매가격이며, 고정외부참조가격(FERP)은 중국의 기준총보조총액측정치(Base Total AMS) 산출의 기준 기간(base period)인 1996~1998년의 외부참조가격으로서 조곡 가격에 70%의 수율을 적용하여 정곡 기준 가격으로 환산한 가격이다. 시장가격지지 적용대상물량(QEP)은 AAP 지지를 받는 생산량으로서 해당 지역의 전체 생산량에서 등외품 생산량을 제외한 물량이다. 또한 각 품목의 중국 전체 생산액은 해당 연도의 소맥과 쌀 생산량 전체에 해당 연도의 소맥과 쌀 생산자 가격(또는 농가판매가격)을 곱하여 산출된다. 22)
가. 소맥 시장가격지지(MPS) 계산
소맥의 시장가격지지(MPS) 효과 계산에 필요한 각 변수들은 미국과 중국간에 차이가 없어 한 번에 산출되었다. 2012년의 경우, 가격지지 적용대상물량(QEP)은 9,312만8,000톤, 실행관리가격(AAP)은 2,040위안, 기준 기간 평균 고정외부참조가격(FERP)은 1,698.13위안이었다. 따라서 소맥에 대한 MPS는 318억 3,700만 위안이며, 소맥 총생산액 2,621억 6,000만 위안 대비 MPS 비율은 12.14%로 나타났다. 같은 방식으로 계산한 2013년부터 2015년까지 소맥 총생산액 대비 MPS 비율은 18.17%, 21.72%, 22.39%로 모두 중국의 최소허용보조(de-minimis) 8.5%를 초과하였다.23)
[2012~2015년 소맥 MPS 산정]
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| QEP (백만 톤) |
93.128 | 96.354 | 99.903 | 102.528 |
| 농업협정P (RMB/톤) |
2,040.00 | 2,240.00 | 2,360.00 | 2,360.00 |
| Avrg 1996~1998 FERP (RMB/톤, CIF prices) |
1698.13 | 1698.13 | 1698.13 | 1698.13 |
| 소맥 MPS (백만 RMB) |
31,837.83 | 52,211.49 | 66,122.74 | 67,860.03 |
| MPS/총생산량 | 12.14% | 18.17% | 21.72% | 22.39% |
출처: WT/DS511/R
나. 자포니카 쌀 시장가격지지(MPS) 계산
MPS 산출 공식의 각 변수들에 대해 양 당사국간 이견이 없는 소맥과 달리 자포니카쌀은 중국의 전체 쌀 생산량에서 자포니카 쌀이 차지하는 비중에 대한 양 당사국의 통계가 달라 상대적으로 복잡하였다. 미국은 중국의 자포니카 쌀 비중이 31.6%, 중국은 33.3%를 적용하였다. 그에 따라 중국의 쌀 생산액과 가격지지 적용대상물량(QEP)이 달라지므로 양국의 계산법을 각각 적용하여 산출하였다.24)
1) 제소국 계산법 검토
미국식 계산법에 따르면 2012년 중국의 자포니카 쌀 MPS는 조곡 관리가격(AAP) 2,800위안과 1996~1998년 평균 조곡 환산 고정외부참조가격(FERP) 2,303.44위안의 차액에 가격지지 적용대상물량(QEP) 5,089만 2000톤을 곱하여 252억 7000만 위안이 되며, 따라서 자포니카 총생산액 1,884억 2,600만 위안 대비 13.41%가 된다. 마찬가지로 2013년부터 2015년까지 자포니카 쌀 총생산액 대비 MPS 비율은 각각 19.1%, 20.83%, 21.37%로 모두 최소허용보조(de-minimis) 8.5%를 초과하였다.25)
2) 피소국 계산법 검토
한편, 자포니카 쌀의 MPS를 중국식 계산법에 따라 계산한 결과 2012년의 경우 총생산액이 1,985억 6,300만 위안으로 늘어나고 가격지지 적용대상물량(QEP)도 5,305만 9000톤으로 증가하여, MPS는 263억 4,700만 위안이 되고 따라서 MPS 비율은 13.27%가 된다. 2013년부터 2015년까지의 MPS 비율은 18.65%, 20.6%, 21.2%로 미국 계산법에 의한 산출 결과와 크게 다르지 않았으며, 모두 최소허용보조(de-minimis) 8.5%를 초과하였다.26)
[2012~2015년 자포니카 쌀 MPS산정 -미국식]
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| QEP (백만 톤) |
50.892 | 51.823 | 51.793 | 52.06 |
| AAP (비도정, RMB/톤) |
2,800.00 | 3,000.00 | 3,100.00 | 3,100.00 |
| Avrg 1996~1998 FERP (비도정, RMB/톤) |
2303.44 | 2303.44 | 2303.44 | 2303.44 |
| 자포니카 쌀 MPS (백만 RMB, 조정 FERP 적용) |
25,270.76 | 36,097.66 | 41,256.06 | 41,468.62 |
| MPS/총생산량 | 13.41% | 19.10% | 20.83% | 21.37% |
출처: WT/DS511/R
[2012~2015년 자포니카 쌀 MPS산정-중국식]
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| QEP (백만 톤) |
53.059 | 53.309 | 53.966 | 54.462 |
| AAP (비도정, RMB/톤) |
2,800.00 | 3,000.00 | 3,100.00 | 3,100.00 |
| Avrg 1996~1998 FERP (비도정, RMB/톤) |
2303.44 | 2303.44 | 2303.44 | 2303.44 |
| 자포니카 쌀 MPS (백만 RMB, 조정 FERP 적용) |
26,347.09 | 37,132.90 | 42,987.41 | 43,382.13 |
| MPS/총생산량 | 13.27% | 18.65% | 20.60% | 21.20% |
출처: WT/DS511/R
다. 인디카 쌀 시장가격지지(MPS) 계산
인디카 쌀의 MPS 계산도 미국과 중국의 방식이 서로 달랐다. 미국은 중국의 인디카 쌀생산량을 조생종(early-season)과 중만생종(mid-late-season)으로 구분하여 각각의 생산량과 가격을 적용하는 반면 중국은 전체 쌀 생산량에서 자포니카 쌀 생산량 비율(66.7%)을 제외한 전부를 인디카 쌀 생산량으로 간주하였다.
1) 제소국 계산법 검토
미국식 계산에 의하면 중국의 2012년 조생종 인디카 쌀 생산량은 3,329만 1,000톤, 생산자 가격은 톤당 2,622위안, 총생산액은 872억 8,900만 위안이다. 1996~1998년 평균 고정외부참조가격(FERP)은 정곡 기준 톤당 2,343위안, 조곡 기준 1,640.1위안(70%)이 된다. 실행관리가격(AAP)이 2,400위안이고 가격지지 적용대상물량(QEP)는 2,483만 1,000톤이므로 조생종 인디카 쌀 MPS는 188억 6,800만 위안이고, 따라서 총생산액에 대한 MPS 비율은 21.62%가 된다.
미국이 보유한 통계에 의하면 같은 해 중만생종 인디카 쌀 생산량은 1억 640만 6,000톤, 생산자 가격은 2,733.4위안이므로, 총생산액은 2,908억 5,100만 위안이다. 고정외부참조가격(FERP)은 조생종과 같은 1,640.1위안이지만, 중만생종 인디카 쌀의 실행관리가격(AAP)이 2,500위안이고, 가격지지 적용대상물량(QEP)는 8,311만 9,000톤이므로, 중만생종 인디카 쌀 MPS는 714억 7,300만 위안이며, 총 생산액 대비 24.57%가 된다. 조생종과 중만생종을 합산하면 중국의 인디카 쌀 MPS는 903억 4,200만 위안으로 총생산액 3,781억 4,000만 위안의 23.89%로 나타난다. 마찬가지 방식으로 2013년부터 2015년까지 MPS 비율을 계산하면 각각 30.28%, 31.37%, 32.06%가 되어 같은 기간 중국의 최소허용보조(de-minimis) 8.5%를 매년 초과한 것으로 나타난다.27)
[2012~2015년 인디카 쌀 MPS산정-미국식]
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| 조생종 인디카 쌀 QEP (백만 톤) |
24.831 | 25.835 | 25.541 | 25.525 |
| AAP (RMB/톤) |
2,400.00 | 2,640.00 | 2,700.00 | 2,700.00 |
| Avrg 1996~1998 FERP (비도정, RMB/톤) |
1640.10 | 1640.10 | 1640.10 | 1640.10 |
| 조생종 인디카 쌀 MPS (백만 RMB) |
18,868.79 | 25,832.10 | 27,071.15 | 27,054.06 |
| MPS/조생종 총생산량 | 21.62% | 29.06% | 29.68% | 29.88% |
| 중·만생종 인디카 쌀 MPS (백만 RMB) |
71,473.84 | 86,099.90 | 93,976.52 | 95,901.15 |
| MPS/ 중·만생종 총생산량 (조정 FERP 적용) |
24.57% | 30.67% | 31.89% | 32.73% |
| 조·중·만생종 인디카 쌀 총생산 (백만 RMB) |
378,140.32 | 369,629.88 | 385,909.49 | 383,505.66 |
| 인디카 쌀 총MPS (백만 RMB) |
90,342.63 | 111,931.99 | 121,047.67 | 122,955.21 |
| MPS/전체 인디카 쌀 총생산량 | 23.89% | 30.28% | 31.37% | 32.06% |
출처: WT/DS511/R
2) 피소국 계산법 검토
중국식 계산법에 의하면 2012년 인디카 쌀 총생산량은 1억 3,622만 5,000톤, 생산자가격은 톤당 2,696.27위안으로 인디카 쌀 총생산액은 3,673억 위안이다. 인디카 쌀의 고정외부참조가격(FERP)은 조생종과 같은 1,640.1위안이고, 실행관리가격(AAP)은 조생종과 중만생종의 단순평균인 2,450위안이므로, 그 차액에 가격지지 적용대상물량(QEP) 21억 587만 9,000톤을 곱하면, 인디카 쌀 전체의 MPS는 857억 5,100만 위안이 되어 총생산액 대비 23.35%가 된다. 마찬가지 방식으로 2013년부터 2015년까지의 MPS 비율은 30.29%, 31.13%, 31.78%로 나타나 미국식 계산 결과와 큰 차이가 없을 뿐만 아니라 모두 최소허용보조(de-minimis)를 초과하였음을 확인할 수 있다.28)
[2012~2015년 인디카 쌀 MPS산정-중국식]
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
| QEP (백만 톤) |
105.879 | 105.777 | 107.25 | 109.009 |
| AAP (비도정, RMB/톤) |
2,450.00 | 2,670.00 | 2,730.00 | 2,730.00 |
| Avrg 1996~1998 FERP (비도정, RMB/톤) |
1640.10 | 1640.10 | 1640.10 | 1640.10 |
| 자포니카 쌀 MPS (백만 RMB, 조정 FERP 적용) |
85,751.59 | 108,939.72 | 116,891.99 | 118,809.17 |
| MPS/총생산량 | 23.35% | 30.29% | 31.13% | 31.78% |
출처: WT/DS511/R
패널의 판단
이상에서 살펴본 바, 2012년부터 2015년까지 4년간 중국의 소맥과 인디카 쌀 및 자포니카 쌀에 대한 시장가격지지(MPS) 형태의 품목특정적 AMS는 매년 중국의 최소허용보조(de-minimis)인 품목별 총생산액의 8.5%를 초과하는 것으로 나타났다. 쌀은 미국과 중국의 인디카 쌀과 자포니카 쌀 분류 방식에 차이가 있어 각각의 방식에 따라 계산하였지만 모두 8.5%를 초과하였다. 최소허용보조를 넘는 지지액은 CTAMS에 포함시켜야 하므로, 중국의 곡물류 생산자에 대한 국내보조는 이행계획서 제4부 제1항의 감축약속인 0을 초과한 것으로 결론 내릴 수 있다. 따라서 패널은 중국이 농업협정 제3.2조와 제6.3조에 따른 국내보조 감축의무를 준수하지 않은 것으로 판정하였다.29)
4.2 제7.2(b)조 관련 판단 [최소허용수준(de-minimis)을 초과하는 국내보조 금지]농업협정 제7.2(b)조는 “회원국의 양허표 제4부에 보조총액측정치합계에 대한 약속이 존재하지 아니하는 경우에 동 회원국은 제6.4조에 명시된 관련 최소허용수준을 초과하여 농업생산자에게 보조를 제공하지 아니한다”라고 규정하고 있다.
당사국의 주장
가. 제소국의 주장
미국은 중국의 이행계획서에 감축약속이 0으로 표시되어 Total AMS 감축약속을 제시하지 않은 것으로 간주할 수 있으므로 농업협정 제7.2(b)조에 따른 의무를 위반하였다는 점을 적시해야 한다고 패널에 요청하였다.30)
나. 피소국의 주장
중국은 관련하여 어떠한 주장을 하지 않았다. 패널의 판단 패널은 이미 중국이 농업협정 제3.2조와 제6.3조에 따른 감축의무를 준수하지 않았다고 판정하였기 때문에 미국의 추가 제소에 대한 판정은 불필요한 것으로 판단하였다.31)
이 분쟁은 농업협정과 관련하여 미국과 중국이 맞선 내용을 담고 있다. 특히 이 분쟁에서 심현행보조총액측정(Current Total Aggregate Measurements of Support(AMS) 산출방식, 국내보조의 WTO 규범 합치성, 국내보조 감축 이행약속 준수 등과 같은 농업협정의 핵심 쟁점이 다루어졌다. 농업 보조금은 우루과이 라운드 협상 당시에도 가장 첨예한 쟁점 중 하나였으며 그 이후에도 이러한 정치적 민감성은 여러 국가에서 마찬가지로 확인되고 있다. 특히 각국의 식량안보 문제가 새롭게 현안으로 등장하고 있는 지금, 여러 국가들은 추정컨대 다양한 형태의 지원금/보조금을 자국 농업 분야에 교부할 것으로 예견된다. 그렇게 되면 앞으로 농업협정을 둘러싼 각국의 분쟁도 더욱 증가할 것이다.
이상에서 살펴본 것과 같이 농업협정은 보조총액측정치를 산출함에 있어 부속서 3을 적용하여 계산하도록 규정하고 있고 부수적으로 회원국 이행계획서 제4부에 인용된 통합 보조 자료(supporting material)에서 사용된 구성자료와 방법론(constituent data and methodology)을 고려하도록 한다. 그러나 이행계획서의 구성자료와 방법론이 부속서 3의 계산방식과 다를 시에는 이행계획서상 방법론을 고려하며 동시에 부속서 3에 부합하게 계산하는 것은 불가능하다. 이 경우 부속서 3에 규정된 방식대로 보조총액측정치를 계산할 수밖에 없다.
돌이켜 보면 쇠고기의 AMS 산출방식이 문제가 되었던 Korea-Measures affecting Imports of Freash, Chilled and Frozen Beef에서는 당시 패널 단계에서 우리나라 이행계획서상 1986~1988년 기준 구성 자료 및 방법에 관한 구체적인 정보가 없어 부속서 3의 계산방식과 구성자료 방법상 계산 방법이 상충되는 문제는 발생하지 않았다. 하지만, 쇠고기 분쟁 이외에 향후 우리나라도 이행계획서상의 방법론과 부속서 3의 방법론이 다른 품목이 존재할 경우 다른 회원국으로부터 분쟁 제소 가능성을 배제할 수 없을 것이다. 이러한 점을 염두에 두고 이러한 차이가 발생하는 농산품 분야가 무엇이 있는지 확인하여 선제적으로 대응하는 것도 현명한 방안일 것이다. 특히 1986-1988년은 이미 37년전으로 우리 경제 상황과 국내 농업 시장이 지금과는 큰 차이를 보일 때이다. 이 당시 구성자료와 방법론으로 UR 협상 과정에서 국내보조 감축 약속을 제시하였으므로 지금 시점에서 현실과 부합되지 않는 부분도 적지 않을 것이다. 본건 관련 미중 분쟁은 이러한 기존의 현안들이 양국간 무역 분쟁이 발생할 경우 쉽사리 WTO 위반 문제로 전이될 수 있음을 잘 보여주고 있다.
또한 본건 분쟁에서 패널 절차를 대외에 공개할지 여부를 두고 분쟁 당사국인 미중간 이견이 있었다. 미국은 기본적으로 WTO 패널 및 상소기구 절차를 공개하자는 입장이다. 반면에 중국 등 일부 국가는 기본적으로 공개에 반대하는 입장이다. 양국간 이견으로 금번 절차는 공개되지 않았으나 향후 WTO 패널 및 상소기구 심리가 공개되는 상황은 점차 늘어날 것으로 사료된다. 이제 앞으로 공개심리가 진행되는 상황을 염두에 두고 우리나라도 WTO 소송절차에 대비하여야 할 것이다.
작성자 김상지 변호사 | 법무법인(유) 세종
감수자 이재민 교수 | 서울대학교 법학전문대학원
※ 본 판례 해설 내용은 작성자와 감수자 개인의 견해로 산업통상자원부의 공식견해와 무관함을 밝힙니다.
1) 「미·중 WTO 농업보조금 분쟁 결과와 시사점」, 『세계농업 2019.6월호-국제기구·연구동향』 1-19, 어명근.
2) WTO 패널 보고서, China – Domestic Support for Agricultural Producers, WT/DS511/R (2019.4.26. 채택), para. 7.110.
3) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.111.
4) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.112.
5) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.157.
6) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 8.2.
7) 시장가격지지 산출방식 : MPSAMS = (농업협정P – FERP) × QEP
- MPSAMS: 시장가격지지 조치에 따른 감축대상보조(AMS)
- 농업협정P: 적용관리가격(Applied Administered Price)
- FERP: 고정외부참조가격(Fixed External Reference Price)
- QEP: 적용대상 물량(Quantity of Eligible Production)
8) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.175.
9) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.176.
10) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.179.
11) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.180.
12) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.181.
13) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.182.
14) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.184.
15) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.274.
16) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.275.
17) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.277.
18) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.279.
19) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.281.
20) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.294.
21) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.300.
22) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.360.
23) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.383.
24) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.385.
25) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.388.
26) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.393.
27) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.398.
28) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.411.
29) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.413.
30) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.414.
31) WTO 패널 보고서, 위의 글, para. 7.414.
32) 「중국의 농식품 무역과 통상분쟁 연구」, 『경제·인문사회연구회 중국종합연구 협동연구총서 20-91-06』, 전형진, 김상현, 호오운, 이슬아, 2020, 200-232쪽 참조.
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