Ansung vs. China 사건(ARB/14/25)

163. Ansung vs. China 사건.pdf

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가. 사건 개요

     이 사건은 투자협정에 규정된 국제 중재 제소 시한을 초과하여 제출된 ICSID 중재 신청에 대해 시간적 관할권이 없다고 판시된 사건이다.

청구인 안성주택산업은 중국 장소성 서양縣에 27홀 규모의 골프장과 휴양 및 부대 시설을 건설하기 위한 투자 약정을 2006년 12월 서양현 산업지구 관리위원회와 체결하였다. 약정상 서양현은 골프장 건설에 추가로 필요한 인접 토지를 합의한 수준의 가격에 공급하기로 되어 있었으며 안성주택은 2007년 3월 공사를 개시하였다. 그 직후 안성주택은 인접에서 진행중인 서양 아일랜드 파크라는 위락 시설 건설 공사가 실은 골프장 건설이라는 점을 인지하고 시정을 요구하였으나 서양현은 이를 부인하고 안성의 공사를 독려하였다. 2007년 7월 안성은 골프장을 관리, 운영할 현지 법인 Mirage사를 설립하였고 2008년 5월 서양현은 골프장 인접 부지를 당초 약정 가격보다 훨씬 높은 가격으로 구매할 것을 요구하였으며 Mirage는 이미 골프장 공사가 상당 부분 진행된 상태여서 일부만 중국측 제시 가격으로 매입해야 했다. 2009년 8월 인접 서양 아일랜드 파크는 결국 골프장을 완공, 운영에 들어가 Mirage 골프장의 수익성에 부정적인 영향을 끼칠 것이 분명해졌다. 2011년 6월 Mirage는 서양현이 주선하여 준 대출을 갚지 못하게 되었고 서양현 직원은 골프장 입구 봉쇄, 출입자 조회 등의 방해 조치를 하였다. 2011년 10월 안성은 추가 손실을 방지하기 위해 골프장 지분을 기존 투자 금액보다 헐값으로 매각할 수밖에 없었다. 2011년 11월 매입 희망자와 지분 이전 약정을 체결하였고 2011년 12월 17일 최종 매매 가격에 합의한 후 12월 19일 최종 이전하였다.

 

안성주택산업은 서양현의 부당한 조치는 한국-중국 투자협정상의 투자자 보호 의무 위반에 해당한다고 주장하고 2014년 10월 7일 ICSID에 중재를 신청하였다. 중국은 투자협정상 국제 중재 제출 시한은 손실 발생 최초 인지 시점 후 3년으로 제한되어 있으며 청구인의 중재 신청은 이를 초과하여 제출되었으므로 ICSID 관할권이 적용되지 않는다고 반박하였다.

 

 

 

나. 주요 쟁점

 

1) 국제 중재 신청 가능 개시일(dies ad quo) 및 기한일(dies ad quem)

     한국-중국 투자협정 9(3)조^458]는 분쟁 발생 시 투자 유치국의 행정 심판 절차를 먼저 이용하되 4개월 이내에 판정이 나지 않을 경우 투자자는 ICSID 또는 UNCITRAL에 제출할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 9(7)조^459]에서 이러한 국제 중재는 그러나 손실 또는 피해를 입게 되었다는 것을 투자자가 최초로 인지, 또는 인지했을 날로부터 3년 이상이 지나면 활용할 수 없다고 규정하고 있었다.

 

쟁점은 손실, 피해를 최초로 인지 또는 인지했을 날이 언제인지 여부였다. 3년 시한이 개시되는 날(dies ad quo)이다. 청구인은 골프장 지분 매매가격이 확정된 2011월 17일이라고 주장했다. 이날 최종 가격이 확정되었으므로 청구인의 투자 금액 대비 회수 금액이 비로소 비교 가능, 즉 손실 규모를 인지하게 되었다는 것이다.

 

중재 판정부는 청구인이 9(7)조 문안을 오해하고 있다고 지적하였다. 12월 17일은 매매 가격이 확정됨으로써 손실 규모가 수치로서 확정된 날이지 손실을 입게 되었다는 것을 최초로 인지하게 된 날은 아니라는 것이다. 

제출된 기록상 청구인이 손실을 입게 되었다는 것을 최초로 인지하게 된 날을 특정할 수는 없으나 청구인이 제출한 중재 신청서에 2011년 10월 골프장 지분을 중국 회사에 기 투자 금액보다 훨씬 저렴한 가격으로 처분하는 것 외에 다른 대안이 없었다고 호소하고 있고 자회사 Mirage가 2011년 6월 중국이 주선한 대출금 상환 기일을 맞출 수 없었으며 안성은 골프장 투자로부터 충분한 수익을 창출할 수 없었다고 기재한 점을 들어 손실, 피해를 입게 되었다는 것을 최초로 인지한 시점은 2011년 10월 이전으로 보인다고 판단하였다. 판정부는 2007년 초 인접 지역에 경쟁 골프장이 건설될 가능성을 인지하였고 2009년에는 이 골프장이 완공되었으며 2008년 당초 약정보다 훨씬 높은 가격으로 골프장 인접 토지를 매입해야 했던 점도 청구인이 피해, 손실을 인지할 수 있었던 시점으로 보인다고 판단하였다.

 

3년 종료 시한일(dies ad quem)에 대해 중재 판정부는 ICSID 중재가 신청된 2014년 10월 7일로 보았다. 투자협정 9(7)조에 투자자는 3항에 따른 중재를 제기할 수 없다고 규정하고 있고 9(3)조는 분쟁은 투자자의 선택에 따라 제출되어야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 투자자가 자신의 의지로 중재를 신청한 날이 타당하다고 본 것이다(판정문 107-114).

 

 

2) 최혜국대우 조항을 통한 타 협정 분쟁해결 조항 차용

     청구인은 만일 3년 제척 기한이 도과되었다고 판정될 경우의 대체 주장으로 투자협정 3(3)조의 최혜국대우 조항을 원용하여 3년 기한이 부과되지 않은 여타 투자협정의 분쟁해결 조항을 적용할 수 있다고 주장하였다. 이 경우 3년 기한에 구애받지 않으므로 ICSID 중재 신청은 유효하다는 주장이다(115-122).

 

중재 판정부는 3(3)조^460]의 문안상 이는 최혜국대우를 투자자와의 중재에 확대한다고 해석할 수 없다고 보았다. 9(7)조는 국제 중재에 동의한다는 국제법에 관한 문제이고 3(3)조는 국내법의 운영 및 적용에 관한 것이므로 상관이 없다고 보았다. 3(3)에 적용 대상을 투자 관리를 포함한 투자 및 영업 활동이라고 규정하였으므로 투자에 대한 국내법 적용에 있어 제 3국과 차별하지 않는다는 의미로 본 것이다. 판정부는 분쟁 절차에 대한 최혜국대우는 3(5)조^461]에 별도로 규정하고 있으므로 3(3)조가 분쟁해결에 적용되지 않는 것은 더욱 명확해진다고 판정하였다. 이에 따라 판정부는 이 사건에 대해 ICSID는 관할권이 없다고 판시하였다(136-141).

 

 

 

다. 평가 및 해설

 

1) 제척 기간

     이 사건처럼 투자협정에서는 신청인이 투자협정 위반의 사실, 신청인 또는 자신의 투자가 손실 또는 손해를 입었다는 사실을 최초로 알았거나 알았어야 할 날로부터 3년 내지 5년이 경과한 경우에는 중재 신청을 할 수 없다고 규정하는 경우가 있다. 이와 관련한 중재 판정에서는 중재 신청 가능 개시일(dies ad quo), 즉 손실이나 손해를 입었다는 사실을 최초로 알았거나 알았어야 한 날이 언제인지 획정하는 문제가 주된 쟁점으로 등장한다. 이는 사실 관계의 판정이므로 그 자체는 법리적인 해석이나 이론이 작용할 여지는 적다.

 

제척 기간이 정해져 있지는 않지만 1996년에 시행된 조치를 2005년에 중재 신청한 Kardassopoulos & Fuchs vs. Georgia 사건(ARB/05/18)에서 판정부는 지나친 지연 청구의 경우 증거의 망실, 증인의 기억 부실 등으로 인해 심리가 곤란할 수 있는 개연성은 인정하였으나 이 사건의 경우 양측이 방대한 자료와 수십 명의 증인을 섭외하여 판정부가 사안을 충분히 이해할 수 있다고 보고 관할권이 있다고 판단하였다. 분쟁 제기 시한이 3년으로 설정된 Rusoro vs. Venezuela 사건 (ARB(AF)/12/5)에서 판정부는 청구인이 다투는 조치가 중재 신청일 기준 3년 이전에 발생하였고 피해, 손실 발생 가능성을 인지한 시점도 3년 이전이라고 확인하고 이들 조치에 대해서는 관할권이 없다고 판정하였다.

 

 

2) 최혜국대우 분쟁 조항 적용 여부 판례

     투자협정에서 최혜국대우는 제 3국 투자자와 동등한 대우를 보장하는 기능을 하는 보호의 핵심 조항이다. 투자협정의 각종 권리 보장 조항은 그 대상이 외국인이 투자 유치국 내에 행한 투자를 그 대상으로 하지만 최혜국대우 조항과 내국민 대우 조항은 투자자까지 보호 대상으로 하고 있다. 최혜국대우의 이러한 광범위한 보호 기능이 발현되는 통로는 최혜국대우 조항 자체의 위반을 규제하는 것과 최혜국대우 조항을 이용하여 타 협정의 보다 유리한 조항을 차용해오는 것이다. 타 협정의 실질적 권리 보장에 관한 조항을 최혜국대우 조항을 통해 해당 사건에 원용할 수 있다는 것은 널리 받아 들여지고 있다. 타 협정의 절차적 규정도 원용해 올 수 있는지가 논쟁이 되고 있다. 특히 분쟁 조항의 원용 여부는 논쟁의 핵심으로서 지금까지 10건의 ICSID 판정이 이 쟁점을 심리하였으나 판정부의 견해는 일치하지 않는다. 7:3의 비율로 분쟁해결 조항은 최혜국대우 조항을 이용하여 차용해 올 수 있다는 견해가 소수설이기는 하다.

 

소수설의 논거는 대개 분쟁 당사자 간 투자협정의 최혜국대우 조항 문안이 ‘협정에 관계된 모든 문제’에 적용된다는 점을 들고 있다. 명시적으로 해당 조항이 모든 문제에 적용된다고 규정하고 있으므로 분쟁해결 절차도 포함된다는 것이다. 이러한 해석이 체약국의 의도를 반영하는 것이라고도 한다. 또 다른 논거 중의 하나는 분쟁해결은 투자자 보호의 실질에 관한 사항이고 분쟁해결 절차의 적용은 외국인 투자자의 보호를 한층 강화하는 것이므로 투자 보호라는 투자협정의 기본 목적에 부합한다는 것이다.

 

타 협정의 분쟁해결 조항은 최혜국대우를 이용하여 도입할 수 없다는 다수설의 대표적인 논거는 원 협정의 분쟁해결 절차는 체약국의 명시적인 합의로서 이를 무시하고 임의로 타 협정의 분쟁해결 절차를 도입할 수 없다는 것이다. 만일 타 협정의 분쟁해결 절차를 최혜국대우 조항을 통해 도입할 수 있다는 원 협정 체약국의 의사가 분명하게 명시되어 있지 않은 이상 주권 국가로서 합의한 원 협정의 분쟁해결 절차 규정을 적용해야 한다고 보는 것이다. 분쟁 절차는 실질적인 권리가 아니라 최혜국대우 조항이 적용되지 않는 절차 규정으로 보아야 한다는 점, 타 협정 분쟁 절차 도입을 허락할 경우 원 투자협정의 안정성이 침해되고 유리한 분쟁해결 절차 이용을 위한 treaty shopping이 조장된다는 점, 원 투자협정 최혜국대우 조항에 ‘모든 문제’에 적용된다는 문구가 없는 점 등이 논거로 제시되기도 한다.

 

판례가 대립 중에 있다 보니 최근에 체결되는 투자협정은 아예 최혜국대우 조항 적용 대상에 타 협정의 분쟁해결 절차가 포함되는지 여부를 협정 내에 명시적으로 규정하기도 한다. 한중 FTA 12(3)조^462]와 2014년 스위스-조지아 투자협정 5(4)조^463]가 대표적인 예이다.

 

투자자가 최혜국대우 조항을 이용하여 타 협정의 분쟁해결 조항을 원용하려는 이유는 국제 중재 제기 전에 부과된 국내 사법 절차 이용 요건을 회피하려는 것이 대다수이다. 투자협정의 분쟁해결 조항은 대개 분쟁 발생 시 x 개월 간 우호적 해결 시도, 국내 사법 제도 先 이용, y 개월 이내 국내 법원 판결 없을 시 국제 중재 회부 등의 수순으로 구성되어 있는 경우가 많다. 국내 사법 제도 선 이용이나 y 개월의 대기 기간을 회피하기 위해 이러한 전제 조건이 없거나 기간이 짧은 타 협정의 분쟁 조항을 활용하려는 의도에서 최혜국대우 조항을 이용하려고 하는 것이다. 그 외에 피해 발생 후 x 년 이내 제소 등 분쟁 제기 시한을 회피하거나 특정 종류의 분쟁에만 적용된다고 관할 범위를 협소하게 지정한 원 투자협정의 분쟁해결 절차의 범위를 확대하려거나 계약상의 분쟁해결 조항 이용을 회피하려는 의도에서 시도되기도 한다.

 

 

2) 관련 판례

     Maffezini vs. Spain 사건(ARB/97/7) 중재 판정부는 해당 최혜국대우 조항이 적용 대상을

in all matters subject to this Agreement로 광범위하게 규정하고 있고 분쟁해결 절차는 본질적으로 투자자 보호와 관련되므로 투자자 보호를 핵심으로 하는 투자협정의 대상과 목적에 비추어 볼 때에도 그렇게 해석하는 것이 합당하다고 보았다(관할권 결정문 45-60). 

Siemens vs. Argentina 사건(ARB/02/8) 판정부도 최혜국대우 조항을 통해 타 분쟁 조항을 원용하는 것은 최혜국대우 조항 취지에 부합하고 외국인 투자자에 대한 보호를 증진하는 것이므로 허용되어야 한다고 판시하였다. 

Salini vs. Jordan 사건(ARB/02/13) 판정부는 해당 최혜국대우 조항 문안에 분쟁해결까지 확장된다거나 모든 권리나 모든 문제에도 적용된다고 서술되어 있지 않고 체약국이 그러한 의도를 가지고 있었거나 그러한 관행을 시행하고 있다는 점이 청구인에 의해 입증되지도 않았다고 지적하였다. 판정부는 투자협정 규정상 계약상의 분쟁에 대해서는 해당 계약에 규정된 분쟁해결 절차를 배타적으로 적용하려는 것이 체약국의 의도로 보인다고 판단하고 최혜국대우 조항을 이용하여 타 분쟁 조항을 차용하려는 청구인의 주장을 기각하였다(116-119).

 

Wintershall vs. Argentina 사건(ARB/04/14) 판정부는 해당 최혜국대우 조항(3조)는 최혜국대우를 투자 또는 투자에 관련된 행위의 ‘모든 관계’, ‘모든 측면’, ‘투자협정의 모든 문제’에 부여한다고 포괄적으로 기재되어 있지 않으므로 최혜국대우 조항을 근거로 분쟁해결 절차 적용을 회피할 수는 없다고 판단하였다. 

판정부는 협정 체약국이 최혜국대우 조항을 분쟁해결 절차에도 적용하려는 의도가 있었으면 보다 명확하게 기술할 수 있었을 것이므로 최혜국대우 조항이 ‘모든 문제에 대해(with respect to all matters)’ 적용된다고 기술되어 있어도 과연 분쟁해결 절차에도 최혜국대우 조항을 적용하려는 충분한 의도를 나타내는 것인지 회의적이라고 지적하였다. 체약 당사국 자신들이 합의한 분쟁해결 절차가 대체될 수 있다는 의도가 명징하게 (clearly and unambiguously) 적시되지 않는 한 최혜국대우 조항을 타 협정의 분쟁해결 절차를 이용할 수 있다는 방식으로 해석할 수 없다고 보았다. 판정부는 원 분쟁 조항의 18개월 간 국내 사법 절차 진행 대기 요건은 단순한 절차 규정이 아니라 투자자와 투자 유치국 모두에게 부여한 의무라고 보았다. Telenor vs. Hungary 사건(ARB/04/15) 판정부는 노르웨이-헝가리 투자협정 IV조 최혜국대우 조항의 통상적인 의미는 투자에 대한 투자자의 본질적인 권리가 여타 투자협정에서 보다 불리하게 대우 받아서는 안된다는 의미이지 절차상의 권리에도 적용된다고 확장 해석할 여지가 없으며 절차적인 사항에도 적용된다고 확장 해석할 경우 투자 유치국을 투자자의 treaty shopping 위험에 노출시키게 된다고 지적하였다. 판정부는 분쟁해결 절차에 특별한 제한을 둘 지 여부는 순전히 양 체약국의 자유 의사이며 최혜국대우 조항의 확대 해석은 투자협정의 확실성과 안정성을 해친다고도 지적하고 이 사건에 대해 ICSID 중재 판정부는 관할권이 없다고 판시하였다(판정문 102).

 

Daimler vs. Argentina 사건(ARB/05/1) 중재 판정부는 독일-아르헨티나 투자협정 분쟁해결 조항의 18개월간의 국내 사법 절차 진행 대기는 우회하거나 포기할 수 있는 절차가 아니라 당사자가 합의한 실질이라고 보았다(판정문 187-190). 판정부는 최혜국대우 조항은 자국의 영토 내(in its territory)라고 적용 지역을 제한하고 있으므로 영토 외에서 진행되는 국제 중재에는 적용되지 않는다고 설명하였다(판정문 225-230). 

중재 판정부는 일부 투자협정에는 투자와 관련된 모든 문제(in all matters)에 대해 최혜국대우를 부여한다고 서술되어 있는 것과 달리 독일-아르헨티나 협정에는 이와 같은 문구가 없는 점도 두 체약국이 영토 내에서의 최혜국대우와 국제 중재를 구분하려는 의도가 있었다는 점을 보충적으로 나타내고 있다고 보았다(236). Impregilo vs. Argentina 사건(ARB/07/17) 판정부는 해당 최혜국대우 조항에 이 협정의 모든 사안에 적용된다고 명시되어 있으므로 분쟁해결 절차도 포함되는 것으로 해석해야 한다고 판단하였다.

 

H & H vs. Egypt 사건(ARB/09/15) 판정부는 투자협정의 분쟁해결 절차 조항은 그 자체가 별도의 합의로서 협정 체약국이 명시적으로 최혜국대우 조항이 분쟁해결 절차에도 적용된다고 규정하지 않은 이상 최혜국대우를 분쟁해결 조항에 적용하여 이미 체약국이 합의한 절차를 무시할 수 없다고 판단하였다(판정문 356-258). 

Kilic vs. Turkmenistan 사건(ARB/10/1) 판정부는 최혜국대우 조항이 터키-투르크메니스탄 투자협정에서 실질적인 권리 조항과 함께 위치하고 있고 분쟁 조항은 절차 사항과 함께 나열되어 있으므로 최혜국대우 조항은 실질적 권리 사항에만 적용되는 것이라고 보았다. 또한 터키와 투르크메니스탄이 굳이 국내 법원 선 이용을 국제 중재 회부의 조건으로 삼는 분쟁해결 조항을 규정한 것은 이 조항이 최혜국대우 조항에 의해 무시되어도 무방하다고 의도하지는 않았을 것이라는 점을 나타낸다고 판단하였다(판정문 7.4.1-7.5.3). 

Ansung vs. China 사건(ARB/14/25) 판정부는 분쟁 조항은 국제 중재에 동의한다는 국제법에 관한 문제이고 최혜국대우는 국내법의 운영 및 적용에 관한 것이므로 그 범주를 달리하며 최혜국대우 조항은 투자에 대한 국내법 적용에 있어 제 3국과 차별하지 않는다는 의미라고 판단하고 이를 통해 타 협정 분쟁 조항을 차용할 수 없다고 판시하였다(판정문 136-141).

 

 

 

최혜국대우 조항을 통한 타 협정 분쟁 조항 원용 가능 여부에 대한 ICSID 판정례

사건명	가부	판정 논거	원용 시도 이유
Maffezini v. Spain (97/7)	O	MFN 의 all matter 문구상 분쟁 포함 외국인 투자 보호 강화	국내 사법 절차 선 이용 요건 회피
Siemens v. Argentina (02/8)	O	MFN 분쟁 등 절차 규정에도 적용 가능 외국인 투자 보호 강화	18 개월 간 국내 절차 선 시도 요건 회피
Salini v. Jordan (02/13)	X	MFN 분쟁 적용 불명시, all matter 문구도 부재, MFN 분쟁 적용 가능 체약국 의사 불입증	계약상의 분쟁 조항 적용 회피
Wintershall v. Argentina (4/14)	X	18 개월 시도는 의무 분쟁 절차는 체약국 합의, 임의 변경 곤란 MFN 조항에 all matters 문구 부재 분쟁 절차 대체 가능 의사 명시되지 않으면 MFN 통한 분쟁 우회 곤란	18 개월 간 국내 절차 선 시도 요건 회피
Telenor v. Hungary (4/15)	X	MFN 은 실질 권리 대상, 절차에는 부적용 Treaty shopping 조장 우려 분쟁 절차는 체약국 합의, 임의 변경 곤란	ICSID 대상을 收用사건으로 한정한 원 협정 회피
Daimler v. Argentina (05/1)	X	18 개월 시도는 의무 MFN 은 영토 내 적용, 국제 중재는 외국에서 진행되므로 MFN 부적용 all matters 적용 문구 부재	18 개월 간 국내 절차 선 시도 요건 회피
Impregilo v. Argentina (07/17)	O	MFN 의 all matters 문구는 분쟁 포함	18 개월 간 국내 절차 선 시도 요건 회피
H & H v. Egypt (09/15)	X	분쟁 절차 자체가 체약국 합의, MFN 통한 분쟁 조항 원용이 불명시되었으면 합의 무시 불가	국제 중재 제기 전 6 개월 대기 시한 회피
Kilic v. Turkmenistan (10/1)	X	조항 위치상 MFN 은 실질적 권리만을 대상, 절차에는 부적용, 체약국, MFN 통한 분쟁 원용 不의도 추론 가능	국내 사법 절차 선 이용 요건 회피
Ansung v. China (14/25)	X	MFN 적용 대상에 분쟁 불명시, MFN 은 국내법규 적용 문제, 국제중재는 국제 문제	분쟁 제기 시한 3 년 회피

 

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^458] 9(3) In case of international arbitration, the dispute shall be submitted, at the option of the investor, to: (a) ICSID;or (b) UNCITRAL Arbitration
Provided that the Contracting Party involved in the dispute may require the investor concerned to go through the domestic administrative review procedures specified by the laws and regulations of that Contracting Party before the
submission to international arbitration.
^459] 9(7) Notwithstanding the provisions of paragraph 3 of this Article, an investor may not make a claim pursuant to paragraph 3 of this Article if more than three years have elapsed from the date on which the investor first acquired, or should have first acquired, knowledge that the investor had incurred loss or damage.

^460] 3. Each Contracting Party shall in its territory accord to investors of the other Contracting Party and to their investments and activities associated with such investments by the investors of the other Contracting Party treatment no less
favourable than that accorded in like circumstances to the investors and investments and associated activities by the
investors of any third State(hereinafter referred to as ‘most-favoured-nation treatment’) with respect to investments
and business activities, including the admission of investment.
^461] 5. Treatment accorded to investors of one Contracting Party within the territory of the other Contracting Party with respect to access to the courts of justice and administrative tribunals and authorities both in pursuit and in defence
of their rights shall not be less favourable than that accorded to investors of the latter Contracting Party or to
investors of any third State.

^462] 3. It is understood that the treatment accorded to investors of any non-Party and to their investments as referred to
in paragraph 1 does not include treatment accorded to investors of any non-Party and to their investments by
provisions concerning the settlement of investment disputes between a Party and investors of any non-Party that are
provided for in other international agreements.
^463] 4. It is understood that the most-favoured nation treatment referred to in paragraphs (2) and (3) does not apply to
investment dispute resolution mechanisms provided by this agreement or by other international agreement made by
the Contracting Party concerned.

 

 

 

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