Brazil, Venezuela vs. US - Gasoline 사건 (DS2, 1996. 5. 20. - 상소기구)

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가. 사건 개요

 

     1990년 수정된 미 대기청정법(Clean Air Act(CAA))은 ozone 오염이 심했던 일부 지역에는 오염 물질을 덜 배출하는 소위 개질유(reformulated gasoline) 만을 판매토록 하였고 여타 지역에서는 기존 휘발유(conventional gasoline)도 계속 판매할 수 있도록 하였다. 동 법은 改質油와 전통유의 혼합 및 연료 효율 규격 (specifica-tion)을 특정 기준치(baseline)를 기준으로 설정하였고 미 환경 보호국으로 하여금 1990년 휘발유의 품질을 결정하도록 하였다. 장차 개질유와 전통유의 규격을 비교할 기준치로 삼기 위함이었다. 미 환경 보호국은 국내 정유업자, 혼합업자, 수입업자 별로 각 회사의 과거 자료를 근거로 한 기준을 회사별로 설정하였다 (individual historic baseline이라고 한다). 1990년에 생산한 휘발유 품질에 대해 적절하고 신뢰할 만한 자료를 구비하지 못한 회사에 대해서는 1990년 미국 휘발유 평균 품질을 일괄적으로 그러한 회사들의 공통 기준으로 설정하였다(statutory baseline 이라고 한다). 미 환경 보호국의 이러한 ‘Gasoline 규정’이 이 사건의 시비 대상이 되었다.

 

     미 환경 보호국의 Gasoline 규정은 국내 정유업자의 경우 1990년 6개월 이상 가동하였으면 각 사별 기준을 설정토록 요구하였고 이러한 개별 historic baseline을 결정하기 위해 3개 방법을 사용할 수 있도록 하였다. 방법 1은 1990년도에 생산되거나 선적된 휘발유의 품질에 관한 자료를 이용하는 것이었고 방법 2는 동 자료가 완전하지 않을 경우 1990년도에 생산된 혼합 원료(blendstock)의 품질에 관한 자료를 사용하는 것이었다. 위 두 가지 방법 모두가 충분치 않을 경우 정유업자는 1990년 이후의 혼합 원료 혹은 휘발유의 품질에 관한 자료를 사용할 수 있었다(방법 3). 국내 정유업자는 법정 기준(statutory baseline)을 사용하는 것이 허락되지 않았다. 이러한 기준을 설정하는 이유는 향후 생산, 수입, 판매하는 휘발유의 품질이 이 기준치보다 더 악화되어서는 안된다는 의무를 부과하기 위함이었다. 

 

     Gasoline 규정은 법정 기준을 사용할 수 있는 회사 요건을 특정하였다. 국내정유업자의 경우 1990년 이후에 휘발유를 생산하였거나 1990년 중 가동기간이 6개월 미만인 경우 법정 기준을 사용할 수 있었다. 수입업자나 혼합업자는 방법 1을 사용할 수 없는 경우에는 법정 기준을 사용해야 했다(방법 2, 3 사용 불가). 미국 내 정유시설을 가동하고 있는 외국 정유회사는 외국에 소재한 유관(affiliated) 정유소에서 1990년도에 생산된 휘발유의 75% 이상을 동 년도에 수입한 경우에 한해 방법 1, 2, 3을 이용하여 개별기준을 정할 수 있었다(75% rule) 

 

     브라질과 베네주엘라는 미국의 Gasoline 규정은 미국산 휘발유와 수입 휘발유를 부당하게 차별하는 것으로서 GATT I조1항, III조4항, XX조 등에 위반된다고주장하고 1995년 5월 패널 설치를 요청하였다.

 

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

     1) 내국민 대우 위반 여부(GATT III조4항1))

 

     패널은 Gasoline 규정이 외국 상품을 국내 동종 상품보다 덜 유리하게 대우(less favorable treatment) 하는지 여부가 쟁점이며 우선 외국 휘발유와 국내 휘발유는 동일한 물리적 특성, 최종 소비자, 완전한 대체 관계에 있으므로 동종 상품임이 분명하다고 판단하였다. 

 

     패널은 Gasoline 규정은 국내 정유업자에게는 개별 기준을 사용토록 한 반면 외국 정유업자에게는 보다 엄격한 법정 기준을 적용한 것은 덜 유리한 대우에 해당한다고 보았다. 패널은 미국이 제출한 자료를 보더라도 1995년 8월 기준 미국 정유업자 중 97%가 법정 기준을 충족하지 못하고 그 기준에 충족하도록 요구받지도 않지만 외국 정유업자는 법정 기준을 충족해야 하므로 덜 유리하게 대우받은것이 분명하다고 보고 Gasoline 규정은 GATT III조4항 위반이라고 판시하였다. 패널은 III조4항 위반을 확인한 만큼 동 조항보다 일반적인 내용을 규정하고 있는 III 조1항2) 위반 여부는 구태여 검토할 필요가 없다고 판단하였다.

 

     2) 일반적 예외 해당 여부(GATT XX조)

 

     미국은 Gasoline 규정이 III조4항에 위반된다 할지라도 이는 GATT XX조 (b),(d), (g) 에 의해 예외로 인정된다고 주장하였다.

 

     GATT XX조(b)3)는 인간, 동식물의 생명이나 건강을 보호하기 위한 조치에 대해서는 GATT 규정의 예외를 인정하고 있다.

패널은 미국이 동 조항을 인용하기 위해서는 i) 문제가 된 조치에 관한 정책이 인간, 동식물의 생명과 건강 보호를 위한 정책 범주에 속한다는 점, ii) 해당 조치가 그 정책 목적 수행을 위해 필요하다는 점, iii) 해당 조치가 GATT XX조 전문의 요건에도 부합된다는 점을 입증해야 한다고 전제하였다. 

 

     i)에 대해 패널은 대기오염은 인간 및 동식물의 생존 환경에 지대한 영향을 미치며 대기 오염의 절반은 자동차 배출 가스에 의해 초래된다는 미국의 주장을 인정, 휘발유 품질 규제를 통해 대기 오염을 감축하려는 정책은 i)의 요건에 해당 한다고 보았다. ii)의 경우 패널은 ‘필요하다(necessary)’는 의미에 대해 특정 조항에 위배된다고 문제가 된 조치 외에 위배 정도가 덜하거나 위배되지 않는 다른 정책 수단이 가용할 경우에는 인용할 수 없다는 이전의 판례를 환기하였다. 패널은 Gasoline 규정의 baseline 설정 방법을 면밀히 분석하여 보면 휘발유 수입업자에 대한 차별적인 기준을 설정하는 것 외에 GATT 규정에 덜 위배되거나 위배되지 않는 방안을 모색할 여지가 있었다고 판단되며 따라서 Gasoline 규정은 XX조 (b)상의 필요하다는 것에 해당되지 않는다고 판시했다. iii)에 대해서는 이미 (b)에 합치되지 않는다고 판시했으므로 살펴 볼 필요가 없다고 하였다. 

 

     GATT XX조(d)4)는 GATT 규정에 합치되는 법률이나 규정의 준수를 위해 필요한 조치에 대해서는 예외를 인정하고 있다. 패널은 수입 휘발유와 국내 휘발유를 차별한다 하여 시비가 된 기준치 설정 방식은 기준치 제도의 준수를 확보하기위한 것이 아니라고 보았다. 기준치 설정 방식은 개별 기준치를 설정하는 방식에 불과하며 强行機制(enforcement mechanism)가 아니므로 XX조(d)에 해당하지 않는다고 판시하였다. 

 

     GATT XX조(g)5)는 천연 자원 보존과 관련되고(related to) 국내 생산 및 소비 제한과 결부된(in conjunction with) 조치에 대해 예외를 인정하고 있다. XX조(g)를 인용하기 위해서 패널은 미국이 i) 문제가 된 조치에 관한 정책이 고갈될 수 있는 천연 자원 보존을 위한 정책 범주에 속한다는 점, ii) 해당 조치가 그 보존에 관련 된다는 점, iii) 국내 생산 소비 제한과 결부되어 있다는 점, iv) 해당 조치가 GATT XX조 전문의 요건에도 부합된다는 점을 입증해야 한다고 전제하였다. 

 

     패널은 우선 Gasoline 규정이 보호하려는 대기가 고갈될 수 있는 천연 자원에 해당하는지를 살펴보았다. 제소국은 대기 오염은 청정 대기가 고갈되어가는 것이 아니라 대기의 상태를 나타내는 것뿐이라고 주장하였으나 패널은 대기는 자원이고 천연적이며 고갈될 수 있다고 판단하였다. 패널은 어느 자원이 재생 가능하다고 해서 무한하다는 것을 의미하는 것은 아니라고 언급하였다. 

 

     관련된다(related to)는 의미에 대해 패널은 주목적으로 한다(primarily aimed at)는 것이라고 해석한 이전 판례를 인용하면서 Gasoline 규정 가운데 문제가 된 기준치 설정 방식의 차별은 미국 대기 오염 개선과 직접적인 관계가 없다고 판단하였다. 패널은 이러한 차별은 고갈 가능한 천연 자원 보존을 주목적으로 하는 것 이라고 볼 수 없으며 따라서 자원 보존과 결부된 것이라고 볼 수 없다고 판시하였다. 

 

     미국은 패널의 판정에 상소하였다. 상소기구는 패널이 문제가 된 조치 전체 (as a whole)를 검토하지 않고 동 조치의 차별적 측면, 즉 내외국산 휘발유에 적용되는 기준치 설정 방식의 차별만을 검토한 것은 적절하지 못하다고 지적하였다. 자원 보존을 주목적으로 하는지에 대해서도 상소기구는 패널의 판정을 기각하였다. 상소기구는 기준치 설정 방식은 전체적으로 볼 때 정유업자, 수입업자 등의 대기 오염방지 의무 준수 여부를 관찰하고 검사하기 위해 고안된 것이며 이러한 기준치 없이는 동 검사가 불가능하고 결국 대기 오염을 방지하려는 Gasoline 규정 전체의 목적이 심각하게 손상된다고 판단하였다. 

 

     이를 토대로 상소기구는 기준치 설정 방식은 淸淨 대기 보존을 주목적으로 하는 것이라고 판시하였다. 패널은 ii) 관련 여부 기준이 충족되지 못한다고 판단한 이후 iii), iv)에 대해서는 검토할 필요가 없다고 보았다. 상소기구는 ii) 요건에 대한 패널의 판정을 기각한 만큼 iii), iv) 요건 충족 여부를 검토하였다. iii) 요건에 대해 상소기구는 해당 자원의 국내 소비와 생산을 제한하는 조치와 함께 운영되어야 한다는 것이며 국내외 자원(상품)이 공평하게 제한 받아야 하는 공평성(even-handedness) 요건이라고 해석하였다. 그러나 당연히 동 제한이 반드시 동일할 필요는 없다고 부연하였다. 동일한 조치가 국내외 상품에 부과되어 있다면 내국민 대우 위반 시비가 아예 제기되지도 않았을 것이기 때문이다. 상소기구는 휘발유 기준치 설정 규칙은 국내외 휘발유에 (그 내용은 상이하지만) 다 같이 적용되는 것이므로 이러한 공평성 요건에 부합한다고 판단하였다. 

 

     iv)의 XX조 전문6) 합치 여부에 관해 상소기구는 동 전문이 자의적인 차별,부당한 차별, 위장된 제한을 금지하고 있다고 정리하였다. 상소기구는 미국의 Gasoline 규정과 母法인 대기청정법 등을 면밀히 검토한 결과 미국이 국내외 휘발유에 동등한 법정 기준을 적용하거나 외국 정유업자에게도 개별 기준을 적용할 수 있었던 것으로 보인다고 결론지었다. 미국은 수입 휘발유는 미 환경 보호국이 국내 휘발유와 달리 검증과 시행상 어려움이 있어 법정 기준을 적용하는 것이 불가피했다고 항변하였다. 상소기구는 그러나 수입 휘발유 품질 자료의 검증, 평가, 수집이 기술상 가능하였으며 해당 외국 정유회사 및 정부와의 협력 약정 등을 통해 이러한 기술을 적용할 수 있었을 것이나 미국이 해당 회사 및 정부와 적절한 협력 약정을 체결하려는 방안을 도모하지도 않았다고 지적하였다. 미국은 국내 정유업자가 법정 기준을 준수하는 것은 비용 측면에서 볼 때 불가능했다고도 항변하였으나 상소기구는 그렇다면 이러한 비용상의 어려움을 외국 정유업자 에 대해서도 고려했어야 하나 그러지 아니하였다고 지적하였다. 이상을 토대로 상소기구는 기준치 설정 규칙은 부당한 차별과 국제 무역에 대한 위장된 제한에 해당한다고 판단하였으며 따라서 XX조에 의해 정당화되지 않는다고 판시하였다.

 

     3) 최혜국 대우 원칙 위반 여부(GATT I조1항)

 

     제소국 주장에 따르면 외국 정유업자 중 카나다만이 소위 75% rule을 충족할 수 있었다. 제소국은 i) 75% rule은 특정 제 3국가산 휘발유에 대해 편의를 제공하고 ii) 차등취급 기준이 해당 상품과는 무관한 것이므로 최혜국 대우 위반이라고 주장하였다. 패널은 그러나 패널의 심리 범위(terms of reference) 제정 당시 이미 75% rule은 폐지되었음을 확인하고 이 rule은 패널의 심리 범위 밖에 있다고 결정하고 판정을 사양하였다.

 

 

다. 해설 및 평가

 

     XX조에 의한 용인 여부를 살핌에 있어 패널은 Gasoline 규정의 차별적 측면, 즉 기준치 설정 방식을 내외국산 휘발유에 다르게 적용한 점을 기준으로 심리, XX조(g)에 의한 예외로 인정될 수 있는 요건을 충족하지 못했다고 판시하였으나 상소기구는 패널이 해당 조치 전체가 아니라 특정 측면을 부각하여 검토한 것은 부적절하다고 지적하였다. 상소기구의 이러한 판정은 이후 유사 사건에서도 견지되었다. EC-Asbestos 사건 패널과 Argentina-Bovine Hides 사건 패널은 역시 XX조 적용 여부가 문제가 된 해당 조치에 대해 그 조치의 차별적 측면만이 아니라 조치 전체를 검토하여 판정하였다. 

     XX조(g)항에 관한 패널과 상소기구의 판정 결과는 달랐으나 결국 Gasoline 규정의 차별적 부분이 최종 판정의 핵심기반이 된 것은 동일하다. 즉 패널은 기준치 설정 방식의 차별이 천연 자원 보존과 관련되지 않으므로 XX조(g) 위반이라 는 것이고 상소기구는 동 부분이 XX조 전문상의 부당한 차별 등에 해당한다고 본 것이므로 결국 판정의 핵심에는 기준치 설정 방식의 차별이 존재했다. 

 

     천연 자원의 보존과 ‘관련된다(related to)’는 정도에 대해서는 밀접한 관련성을 요구하는 것이라고 해석하는 것이 보편적 판례이다. 이번 사건 패널이 인용하였듯이 이전 GATT panel(Canada-Herring and Salmon)은 primarily aimed at이라고 보았고 상소기구도 이를 추인하면서 substantial relationship이 있어야 한다는 견해를 추가하였고 US-Shrimp 사건 상소기구는 reasonably related로 해석하였다. 

 

     상소기구는 GATT XX조 전문 위반 여부를 심리하면서 동 前文상의 차별 discrimination은 III조4항의 discrimination과 일부 다른 의미라고 보았다. 만약 XX 조의 discrimination을 III조4항의 discrimination 요건과 동일한 것으로 해석한다면 III조4항 discrimination 위반에 해당되는 모든 조치는 당연히 XX조 전문 위반이 될 것이다. XX조는 GATT 다른 조항에 위반이 되는 조치에 대해 특별한 예외를 허락하는 것임에도 불구하고 III조4항의 위반을 구성하는 조치는 XX조의 적용 대상에서 배제되는 결과가 초래될 것이다. 상소기구는 이러한 문제 발생을 회피 하기 위해 discrimination이 XX조 전문 위반에 해당하기 위해서는 III조4항 위반시 보다 훨씬 더 차별 정도가 심해야 한다고 설명했고 미국의 조치의 차별성은 III조4항 위반을 구성하기에 필요한 수준을 훨씬 초과했다고 판단했다. XX조가 요구하는 추가적인 차별이 무엇을 의미하는지 즉 XX조의 차별은 III조4항 차별과 어떻게 차별되는지를 일괄적으로 정하기는 어려울 것이다. 한가지 참고가 될 만한 것은 III조4항 차별은 수입품의 국내 판매, 사용 등에 영향을 주는 법률 등에 관하여 차별을 금지하는 것이므로 그 초점이 영향에 있는 반면 XX조는 자의적인, 부당한, 의도된 차별을 금지하고 있으므로 차별의 영향뿐만 아니라 그 의도까지 대상으로 하고 있다는 점이다.

 

 

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¹⁾ III:4. 체약국 영역의 산품으로서 다른 체약국의 영역에 수입된 산품은 동 국내에서의 판매, 판매를 위한 제공, 구입, 수송, 분배 또는 사용에 관한 모든 법률, 규칙 및 요건에 관하여 국내 원산의 동종 산품에 부여하고 있는 대우보다 불리하지 아니한 대우를 부여하여야 한다. 본 항의 규정은 교통수단의 경제적 운영에 전적으로 입각하였으며 산품의 원산국을 기초로 하지 아니한 차별적 국내 운송요금의 적용을 방해하지 아니한다.

 

²⁾ III:1. 체약국은 내국세, 기타 내국과징금과 산품의 국내 판매, 판매를 위한 제공, 구매, 수송, 분배 또는 사용에 영향을 주는 법률, 규칙 및 요건, 그리고 특정한 수량 또는 비율의 산품의 혼합, 가공 또는 사용을 요구하는 내국의 수량적 규칙은 국내생산을 보호하기 위하여 수입산품 또는 국내산품에 대하여 적용하여서는 아니된다는 것을 인정한다.

 

³⁾ (b) 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치,

 

⁴⁾ (d) 관세의 실시, 제2조 제4항 및 제17조에 따라 운영되는 독점의 실시, 특허권, 상표권 및 저작권의 호 그리고 사기적인 관습의 방지에 관한 법률과 규칙을 포함하여 본 협정의 규정에 반하지 아니하는 법률 또는 규칙의 준수를 확보하기 위하여 필요한 조치,

 

⁵⁾ (g) 유한 천연 자원의 보존에 관한 조치, 다만 동 조치가 국내의 생산 또는 소비에 대한 제한과 관련하여 유효한 경우에 한한다.

 

⁶⁾ XX. 본 협정의 어떠한 규정도 체약국이 다음의 조치를 채택하거나 실시하는 것을 방해하는 것으로 해석되어서는 아니된다. 다만, 그러한 조치를 동일한 조건하에 있는 국가간에 임의적이며 불공평한 차별의 수단 또는 국제 무역에 있어서의 위장된 제한을 과하는 방법으로 적용하지 아니할 것을 조건으로 한다.

 

 

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