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가. 사건 개요
1995년 4월 미국은 인도산 羊毛 셔츠(woven wool shirts)와 blouse의 수입 급증으로 인해 자국의 국내 산업이 심각한 피해를 입고 있다고 주장하고 섬유의류협정 6조에 의거, 인도에 양자 협의를 요청하면서 두 상품에 대해 쿼터 상한 형태의 잠정 긴급 수입 제한 조치를 도입할 것임을 제안하였다. 양자 협의에서 만족할 만한 합의에 이르지 못하자 미국은 1995년 7월 수입 제한 조치를 1995년 4월 양자 협의 요청시점부터 소급하여 12개월간 적용하겠다고 인도와 섬유감시기구 (TMB)에 통보하였다. TMB가 인도산 상품으로 인한 심각한 피해의 실질적인 위협이 입증되었다고 판단하자 인도는 TMB의 권고를 따르는 것이 불가능하다고 주장하고 섬유의류협정 8조10항에 의거, 추가적인 권고를 내려 줄 것을 TMB에 요청하였으나 TMB는 이를 거절하였다. 이에 인도는 미국의 수입 제한 조치는 섬유의류협정 1조6항, 2조, 6조 등에 위반된다고 주장하고 1996년 3월 WTO 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) 심각한 피해
인도는 미국의 심각한 피해 판정이 부실하다고 주장하였으며 미국은 자신의 판단은 시장 상황을 면밀히 분석한 시장 상황 분석서(US Market Statement)에 기초한 것이며 이 분석서에서 인도산 shirt와 blouse가 국내 산업에 미친 심각한 피해에 대해서 충분히 입증하였다고 반박하였다. 패널은 섬유의류협정 6조2항과 3항의 내용을 검토하여 조치 시행국이 입증해야 할 심각한 피해의 요건에 대해 먼저 분석하였다. 패널은 6조2항 마지막 문장1)상 조치 시행국은 심각한 피해(피해 우려)가 수입 증가에 의해 초래되었음은 물론 수입 증가 외에 다른 요소에 의해서 발생한 것이 아니라는 것을 입증해야 한다고 보았다. 또한 6조3항2)에 나열되어 있는 생산성, 재고, 시장 점유율 등 11개 요소는 조치 시행국이 피해 인과 관계 입증 시 반드시 고려해야 할 최소한의 요소들이라고 확인하였으며 3항 마지막 문장에 의거, 조치 시행국은 상기 11개 요소 전체가 조치 시행국의 피해 판정 결정을 어떻게 지지하는 것인지 적절한 설명을 제시해야 한다고 해석하였다.
패널은 이러한 기준에서 미국의 시장 상황 분석서를 살펴 볼 때 인용된 data는 대개 일반적인 shirt와 blouse 산업의 것이지 이 사건에서 문제가 된 직조 양모 shirt 및 blouse 산업에 관한 것은 아니며 6조3항의 피해 분석 요소 중 생산성, 재고, 수출 등 일부 요소는 아예 검토조차 되지 않았고 검토된 요소도 해당 산업에 특정적 specific 인 것이 아니라 관련 산업에 전체에 관한 것으로 객관성과 신뢰성이 떨어지는 것이라고 지적하였다. 또한 심각한 피해의 원인이 수입 증가 외에 다른 요소에 의한 것인지 여부는 아예 언급이 없다고 지적하였다. 이에 따라 패널은 심각한 피해의 존재와 인과 관계에 관한 미국의 판정은 섬유의류협정 6조에 합치되는 것이 아니라고 판시하였다.
2) 기 타
인도는 미국의 시장 분석서는 심각한 피해에 관해서만 다루고 있으니 심각한 피해의 실질적 위협도 미국의 양자 협의 요청 서한에 언급이 되어 있으므로 실질적 위협에 대해서도 판단을 내려 줄 것을 패널에게 요청하였으나 패널은 이미 심각한 피해 판정이 적법(valid)하지 않다고 판정하였으므로 실질적 위협 판정이 적법하게 이루어졌는지 여부는 굳이 살펴 볼 실익이 없다고 판단하였다. 인도는 미국의 수입 제한 조치는 TMB의 승인이 이루어지기 전에 발동되었다고 비난하였으나 패널은 6조10항3)상 TMB의 승인이 반드시 수입 제한 조치 보다 앞서 이루어져야 하는 것은 아니라고 설명하였다. 인도는 미국이 수입 제한 조치를 소급하여 적용한 것은 협정 1조6항, 2항, GATT XIII조 위반이라고 주장하였으나 패널은 이미 동 조치가 협정 6조에 위반 된다고 판시하였으므로 인도 주장을 심리하는 것은 불필요하다고 보았다. 패널은 미국의 조치가 6조에 위반되는 것이므로 당연히 2조4항4)에도 위반되는 것이라고 확인하였다.
다. 해설 및 평가
인도는 승소하였음에도 불구하고 패널이 일부 사안에 대해 인도측에 입증 책임을 부과한 것과 소급 적용 문제에 대해 사법 경제(judicial economy)를 적용하여 심리하지 않은 것에 대해서 상소하였으나 상소기구는 패널의 판정을 지지하였다. 이 사건은 6조2항에 나열된 요소가 피해 판정이 검토해야 할 예시적인 것이 아니라 반드시 검토해야 할 의무적인 최소한의 요소라는 점과 조치 시행국은 피해가 수입 증가 외에 다른 요소에 의해서 야기된 것이 아니라는 점도 입증해야 한다는 것을 확인한 데 큰 의미가 있다.
1) 6.2. … 심각한 피해나 그러한 피해의 현실적인 우려는 반드시 동 상품의 총 수입량의 이와 같이 증가된 물량으로 인한 것임이 증명되어야 하며, 기술의 변화 또는 소비자의 기호변화와 같은 다른 요인에 기인한 것이 아니어야 한다.
2) 6.3. 제2항에 언급된 심각한 피해 또는 그러한 피해의 현실적인 우려를 판정하는 데 있어서 회원국은 생산고, 생산성, 설비 가동률, 재고, 시장 점유율, 수출, 임금, 고용, 국내 가격, 이윤 및 투자와 같은 관련 경제변수의 변화에 반영된 특정산업의 상태에 대하여 동 수입품이 미치는 영향을 검토한다. 단, 동 변수중의 어느 것도 단독으로 또는 다른 요소들과 결합하여 필연적으로 결정적인 지침을 제공하는 것은 아니다.
3) 6.10. 그러나 협의요청이 접수된 날로부터 60일의 기간이 종료 후에도 회원국간에 합의가 이루어지지 아니하는 경우, 긴급 수입 제한 조치를 제의한 회원국은 이 조의 규정에 따라 동 60일의 협의기간 경과 후 30일 이내에 수출 또는 수입일자까지 규제를 적용할 수 있고, 동시에 섬유감시기구에 동 사안을 회부할 수 있다. 동 60일의 기간 종료이전에 어느 일방 회원국도 섬유감시기구에 동 사안을 회부할 수 있다. 어느 경우에도 섬유감시기구는 신속히 심각한 피해 및 그러한 피해에 대한 현실적인 우려에 대한 판정과 피해의 원인을 포함하여 사안을 검토하며, 30일이내에 관련 회원국에게 적절한 권고를 한다. 이러한 검토를 위하여 섬유감시기구는 관련 회원국이 제공한 그 밖의 적절한 정보뿐만 아니라 제7항의 규정에 따라 섬유감시기구 의장에게 제공된 사실 자료를 이용할 수 있다.
4) 2.4. 제1항에 따라 통보된 제한은 세계무역기구협정 발효 전일 개별 회원국에 의하여 적용되는 이러한 제한의 전체를 구성하는 것으로 간주된다. 이 협정의 규정 또는 1994년도 GATT의 관련 규정(Re.3 생략)에 의하지 아니하고는 품목 또는 회원국 기준으로 어떠한 새로운 제한도 도입될수 없다. 세계무역기구협정 발효일로부터 60일 이내에 통보되지 아니한 제한은 즉시 종료된다.
