EC vs. US - Section 301 사건 (DS 152, 2000. 1. 27. - 패널)

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가. 사건 개요

    이 사건은 미국의 1974년 통상법 301조~310조에 대해 EC가 DSU 및 GATT 위반이라고 제소한 분쟁이다. 미국의 1974년 통상법은 미국의 通商 이익이 침해되었을 경우 일정 절차를 거쳐 보복 조치를 취하도록 규정하고 있었다. 즉 301조는 아래 여러 조항에 의거 하여 USTR이 양허 정지 또는 철회, 관세나 기타 수입 제한 부과 등의 보복 조치 를 취할 수 있는 권한을 부여하였다. 

 

이 권한은 무역협정상 미국의 권리가 부정 되는 경우, 무역협정상 미국의 이익을 부정하거나 협정에 위배 또는 일치하지 않 는 외국의 법, 정책, 관행, 그리고 미국의 상업을 제한하거나 부담지우는 교역상 대국의 부당한 법, 정책, 관행에 대해서는 강제적으로 발동되며 불합리하고 차별 적인 법, 정책, 관행에 대해서는 발동 여부를 USTR이 재량으로 결정할 수 있도록 하였다. 302조는 USTR로 하여금 미국의 상업을 제한하거나 특정한 부담을 지우 는 교역 상대국의 부당하고, 불합리하며, 또는 차별적인 법, 정책, 관행에 대해서 이해관계인의 청원, 또는 USTR의 직권으로 조사를 개시하고 해당국과 협의토록 규정하고 있다. 303조는 일정 기간 내 상호 만족할 만한 합의에 이르지 못할 경 우 해당 교역 상대국과의 무역협정 등에 규정되어 있는 소정의 분쟁 해결 절차를 개시하도록 규정하고 있다. 

 

304조(a)는 i) 분쟁 해결 절차 종료 후 30일 이내 또는 ii) 협의 요청 후 18개월 중 우선 到來日 이내 해당 무역협정상의 미국의 권리가 부정되었는지 여부를 결정하고 만일 부정되었다고 판단될 경우 301조상 어떤 보 복 조치를 취할 것인지도 동시에 결정토록 규정하고 있다. 단 WTO 협정 위반 사항에 대해서는 DSB가 미국에게 유리한 판정을 내리고 해당 당사국이 이를 이행 하겠다고 동의하는 경우, USTR은 미국의 권리가 부정되었다는 판정을 내리되 301조 절차 종료를 정당화할 수 있는 만족할 만한 조치가 채택되었다고 동시에 결정하도록 규정하고 있다. 306조(a)는 해당국의 이행 상황을 감시토록 규정하고 있으며 306조(b)는 해당국이 만족할 만하게 이행 조치를 실시하지 않고 있다고 판단될 경우 304조(a)에 따른 결정(301조 조치 중 어느 것을 취할 것인지 포함)을 하도록 규정하고 있다. 

 

305조(a)(1)은 보복 조치는 304조(a) 보복 결정 후 30일 이 내에 실시토록 규정하고 있다. 다만 305조(a)(2)(A)는 중대한 진전이 이루어지고 있거나 이행 조치 지연이 불가피할 경우 최대 180일까지 보복 조치 시행을 연기 할 수 있다는 특례를 두고 있다. EC는 304조(a)(2)(A)와 306조(b)가 DSU 23조2항가호에 306조(b)와 305조(a)는 DSU 23조2항다호에, 그리고 306조(b)는 GATT I, II, III, VIII, XI조에 각각 위반된 다고 주장하고 1999년 1월 WTO에 제소하였다. 이 사건에는 우리나라를 비롯하 여 브라질, 캐나다, 일본 등 총 16개국이 제3자로 참여하였다.

 

나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지

 

1) 304조의 DSU 23조2항가호 위반 여부

    EC는 WTO 분쟁 해결 절차는 통상 19.5개월이 소요되는 반면 미 통상법 304 조는 해당 협정 위반 여부(WTO 협정 포함)를 협의 개시 이후 18개월 이내에 일 방적으로 결정하도록 규정하고 있으므로 WTO 분쟁 절차 종료 이전에 이루어지 는 304조 결정은 DSU 23조2항가호1)에 위배된다고 주장하였다. 이 조항은 DSU 분쟁 해결 절차에 의하지 않고는 위반이 발생하였다거나 이익이 침해되었다는 판정을 내리지 못하도록 규정하고 있다. 

 

패널은 304조상 USTR은 WTO 협정상의 미국의 이익이 부정되었는지 여부를 결정할 재량이 있고 다른 회원국의 행동이 WTO 협정과 합치하는지 여부를 임의 로 판정할 수 있는 점, 그리고 협의 개시 이후 18개월 이내에 이러한 판정을 하여 야 하나 WTO 분쟁 해결 절차는 통상 18개월 이상 소요된다는 점을 주목하였다. 패널은 또한 DSU 23조1항2)에 의하면 분쟁 해결을 위해 회원국은 분쟁 해결 양 해(DSU)의 규칙 및 절차에 호소하고 이를 준수할 의무가 있으며 23조2항은 문제 가 된 조치가 WTO 의무와 합치하는지 여부를 결정하는 것은 개인이 아니라 DSU 절차를 통해 WTO가 하는 것이라는 점도 확인하였다. 패널은 23조는 액면 그대로(plain reading) WTO 분쟁 해결 절차를 이용하지 않고 회원국이 일방적인 결정을 금하고 있으며 이는 단어의 통상적인 의미, 선의, 협정의 목적과 대상, 문 맥 등 어떠한 해석 수단을 이용해도 마찬가지라도 단정하였으며 304조는 일견 (prima facie) 23조2항가호 위반에 해당한다고 보았다. 

 

미국은 예의 강행 법규/재량 법규 논리를 내세워 특정 법규가 WTO 협정과 불합치 되는 행위를 강제(mandate)하는 경우만 동 법규 자체(as such)를 시비할 수 있다고 환기하고 304조는 USTR에 재량권을 부여한 재량 법규이므로 그 자체의 WTO 위반을 시비할 수 없다고 주장하였다. 패널은 미국의 주장을 기각하였다. 패널은 304조의 DSU 23조 위반 여부는 무 엇보다도 23조에 규정된 의무의 정확한 내용에 달린 것이라고 지적하고 WTO 협 정과 불합치 되는 행위를 강제하는 법규만이 WTO 협정에 위배된다는 규칙은 재 량권이 포함된 법규는 WTO 협정을 위반할 수 없다는 것을 의미하지는 않는다고 설명하였다. 만일 DSU 23조가 특정한 재량권을 금지하고 있다면 그러한 재량권 을 포함하고 있는 회원국의 법규는 WTO와 합치되지 않는다고 간주할 수 있다고 보았다. 

 

패널은 304조가 일단 DSU 23조에 위반되는 것으로 보인다고 잠정적으로 판 정한 후 미국의 다른 법규 또는 정책이 USTR로 하여금 23조에 위반되게 304조를 적용할 가능성을 원천적으로 봉쇄하였는지에 대해 살펴보았다. 비록 304조가 23 조 위반 가능성을 규정하여 놓았다 하더라도 실제로 이를 시행하지 못할 안전장 치가 있을 수 있기 때문이다. 미국은 UR 이행법과 함께 대통령 성명(Statement of Administrative Action(SAAA))을 의회에 제출하고 승인받았는바 동 성명에서 미 대통령은 304조 결정은 WTO 의무와 합치되게 운영할 것임을 서약하였다. 

 

패널은 SAA는 그 내용의 이행을 모든 미 행정 당국에게 강제하는 것이므로 미국이 304조의 prima facie 위반을 합법적으로 제거하였다고 보았다. 아울러 패널은 패 널 심리 과정 중 미국 대표가 301/304 결정은 DSB 판정에 합치되게 운영해왔고 할 것임을 명시적, 공식적, 반복적, 무조건적으로 서약했음을 주목하였고 미국의 이러한 서약은 이전의 미국 정부의 정책을 대표하는 것이며 문서상으로도 이루 어 졌고 미국 대표가 이를 서약할 전권을 가지고 있으며 패널과 모든 WTO 회원 국이 신뢰해도 된다는 의도를 갖고 행해졌다는 점에서 간과할 수 없다고 판단하 였다. 패널은 304조가 시행된 전례를 보더라도 미국이 DSB에 의해 WTO 불합치 판정이 나기 전에 동 사안에 대해 일방적으로 불합치 판정을 내린 예가 없다고 확인하였다. 

 

결론적으로 패널은 304조의 문안은 23조2항가호를 심각하게 위협(serious threat)하는 것이지만 미국은 이러한 위협을 SAA와 패널에서의 서약을 통해 제거 하였다고 판단하였다. 패널은 304조의 문안은 SAA와 함께 읽을 경우 23조와 합 치되지 않는 결정을 내릴 가능성을 원천적으로 배제한다고 보았으며 설사 패널 이 304조가 위반이라는 판정을 내린다 하더라도 미국이 시행할 수 있는 이행 조 치란 결국 SAA나 패널에서의 서약과 동일한 내용이 될 것이므로 이 사건에 있어 위반 판정은 사실상 실제적인 의미가 미약하다고 보았다. 이러한 이유로 패널은 304조는 DSU 23조2항가호상의 미국의 의무와 불합치 되지 않는다고 결론지었다. 다만 미국이 SAA기재 내용이나 패널 앞에서 서약한 것을 이행하지 않을 경우에 는 이러한 합치 판정이 유효하지 않다는 단서를 달기는 하였다.

 

2) 306조의 DSU 23조2항가호 위반 여부

    EC는 통상법 306조는 USTR로 하여금 특정 국가가 DSB 권고를 제대로 이행 하였는지 여부의 판단을, 미국이 통상의 DSU 절차를 따랐을 경우보다 더 짧은 기간 내에 하도록 지시하고 있으므로 23조2항가호 위반이라고 주장하였다. EC의 이러한 주장은 원판결 불이행시의 처리 수순(sequencing)에 관한 논란과 직접적으로 관련된다. DSU 21조5항3)은 이행 여부에 대한 분쟁은 이행 패널을 통해 결정된다고 규정하고 있는 반면 22조6항4)은 이행 여부에 대한 분쟁 발생시에 는 합리적 이행 기간 종료 30일 이내에 양허 또는 의무정지를 승인한다고 규정하 고 있다. 

 

306조는 합리적 이행 기간 종료 30일 이내에 분쟁 상대국이 DSB 권고 를 이행하였는지에 대해 고려하도록 의무화하고 있다. EC는 21조5항을 적용한 후 22조6항을 적용할 수 있다는 입장인 반면 미국은 22조6항을 직접 적용할 수 있다는 주장이었다. 따라서 EC의 주장이 옳다면 미국은 21조5항 절차가 끝나기 전에(규정상 90일 소요) 위반 판정을 일방적으로 하게 되므로 23조 위반이 되는 한편 미국 주장이 옳다면 22조6항과 마찬가지로 합리적 이행 기간 종료 30일 전 에 하는 것이므로 협정 위반에 해당할 것이 없게 된다. 패널은 21조5항과 22조6항의 적용 순서에 대해서는 논란이 있으며 이는 패널 의 소관 사항이 아니라고 전제하고 위와 같이 EC의 주장이 옳다고 전제할 경우 306조는 일견 prima facie 23조2항가호에 위반일 수 있다고 보았다. 

 

그러나 304조 심리와 마찬가지로 이미 미국이 301조/310조를 WTO 의무와 위반되지 않게 시행 할 것을 법적으로 서약하였으므로 prima facie violation은 이미 미국 측에 의해 조 각되었다고 설명하였으며 306조는 23조2항가호에 불합치 하지 않는다고 결론지 었다. 단 304조와 같은 단서를 달았다.

 

3) 305조(a)(2)와 306조(b)의 23조2항다호 위반 여부

    306조(b)는 분쟁 상대국이 원 판결을 이행하지 않을 경우 합리적 이행 기간 종료 30일 이내에 301조사 어떤 조치를 취할 것인지 결정토록 하고 있다. 305조 (a)(2)는 합리적 이행 기간 종료 60일 이내에 306조(b)에서 정한 조치를 시행하도 록 규정하고 있다. EC는 두 조항이 양허 정지 전에 22조에 명시된 절차를 따라야 한다는 23조2항다호5)에 위반된다고 주장하였다. EC의 주장은 역시 21조5항과 22조6항간의 순서에 관해 미국과 달리 이해하고 있기 때문이다. 

 

미국은 306조, 305조의 시한 규정이 22조에 정한 시한과 부합하므 로 23조2항다호에 위반될 것이 없다는 입장인 반면 EC는 21조5항을 먼저 적용한 후 22조6항을 적용해야 하므로 305조 306조의 시한이 위반이라는 것이다. 패널은 미국의 해석에 따르자면 위반에 해당되지 않고 EC의 해석이 옳다면 305조(a)(2)와 306조(b)는 23조2항다호에 위반된다고 일단(prima facie) 판단되나 미국이 WTO 규정과 합치되게 301조/310조를 운영하겠다고 SAA와 패널 앞 서약 을 통해 확인하였으므로 이러한 prima facie violation은 제거되었다고 판단하였다. 따라서 305조(a)(2)와 306조(b)는 23조2항다호에 불합치 되지 않는다고 판시하였 으나 304조 판시와 같은 단서를 달았다.

 

4) GATT 위반 여부

    EC는 미국의 306조는 GATT I, II, III조 등에 위반된다고 주장하였으나 패널 은 EC의 주장은 21조5항과 22조6항에 관해 EC의 주장이 옳다는 것을 전제로 하 고 있는 것이나 이미 패널이 306조는 DSU 23조에 합치된다고 판정하였으므로 GATT 위반 여부는 성립되지 않는다고 판단, EC의 주장을 기각하였다.

 

 

다. 해설 및 평가

    이 사건 패널은 강행 법규에 대한 패널의 견해, 즉 어떠한 법규가 당국으로 하여금 WTO 협정에 위반되게 행동할 것을 요구하는 것만 그 자체를 시비할 수 있고 그러한 법규 적용이 행정 당국의 재량사항이라면 적용된 개개 사례는 시비 할 수 있을지 몰라도 법규 자체는 WTO 협정 위반에 해당하지 않는다는 GATT 판례(US-Superfund, US-Malt Beverage, US-Tobacco 사건)에 동의하지 않았다. 이 사 건 패널은 강행 법규, 재량 법규를 구분하여 전자에 대해서만 그 자체 시비를 인정한 이전의 GATT 판례에 대해 동의하지 않는다는 점을 밝히고 특정 법규 자체 의 WTO 의무 위반 여부는 그 법규에 적용된 해당 WTO의 의무에 대한 주의 깊 은 검토와 분석에 따라 결정되는 것이라고 판단하였다. 강행 법규/재량 법규가 패널 심리에서 논란이 된 양태는 사건마다 동일하지 않으므로 판례의 시각과 강조 부분은 다를 수 있다. 

 

US-Exports Restraints 사건 패 널과 Brazil-Aircraft Article 21.5.(II) 사건 패널은 재량 법규는 WTO 의무 위반에 해당하지 않는다는 입장을 견지한 반면 US-1916 Act 사건 상소기구는 재량 법규는 시비 대상이 되지 않는다고 명시적으로 밝히지는 않았다. US-Corrosion-Resistant Steel Sunset Review 사건 상소기구는 강행 법규만 분쟁 패널의 심리 대상이 될 수 있다는 동 사건 패널의 판정을 기각하고 패널이 시비 대상이 된 조치의 강행성 여부를 따져서 처음부터 심리 대상에서 제외하는 것은 옳지 않다고 보았다. USCVD on EC Products 사건에서 상소기구는 재량 법규를 통해 WTO 의무를 위반 할 가능성 자체를 배제하지는 않는다고 언급하기도 하였다. 이 사건은 EC-Bananas 사건의 후속으로 발생한 것이다. 

 

동 사건에서 EC가 패 소하고 이행 조치를 시행하였으나 미국은 이 조치가 원판결을 준수하는데 충분 하지 않다고 비난하고 21조5항의 이행 패널 절차를 밟지 않고 바로 22조6항 양허 정지 절차에 돌입하였으며 이에 대해 EC는 미국 행동의 법적 근거가 된 301조 /310조 자체를 시비한 것이다. 미국은 한편 EC에게 양허 정지한 관세를 징수하기 위한 조치로 특정 선적분의 반출을 정지시켰는데 EC는 미국의 이러한 조치에 대 해서도 제소하였다(US-Certain EC Products 사건). 306조 등이 WTO 위반에 해당되기는 하나 미국이 SAA나 패널 앞 서약을 통 해 WTO와 위반되게 시행되는 일은 없을 것이라는 점을 확인하였다는 이유로 prima facie violation이 합법적으로 제거되었다는 패널의 판정은 수긍하기가 곤란 하다. 

 

법 자체에 대한 위반 시비가 제기되었을 경우 재판부는 訴의 취지에 맞게 해당 법규의 내용을 중심으로 가부간 심판을 내려야 할 것이지 제소자가 제기하 지도 않은 다른 법규가 해당 법규의 위반 적용을 봉쇄하고 있다는 것을 이유로 동 법규의 합법성을 인정하는 것은 무리라고 본다. 해당 법규는 다른 법규에 의 해 특정 의무에 위반되는 방식으로 적용되는 것이 방해되었을 뿐이지 그렇다고 해당 법규 내에 명시되어 있는 위법성 자체가 조각되는 것은 아니다. 더구나 SAA는 일종의 법안 설명서, 또는 집행 지침서에 해당하는 것으로 정식의 법률도 아니므로 설사 이를 위반하였다 하더라도 법률 위반과 동일한 제재를 부과할 수 있는 것도 아니다. 패널 심리 중 피제소국 대표의 서약에 기초하여 위법적인 적용이 일어나지 않을 것이라고 인정하는 것도 통례는 아니다. 소가 제기될 당시의 해당 법규의 위반성을 심리해야지 訴가 제기된 후 해당 법규를 위반 소지가 없도록 운영하겠 다는 다짐은 아무리 고위급 관리에 의해 진지하게 표명되었다 하더라도 재발방 지의 약속에 불과한 것이지 위반성 자체를 제거하는 조치로 보기에는 곤란하다. 

 

패널의 판단대로 설사 위법 판정을 내린다 해도 미국 측의 이행 조치는 SAA나 패널 앞 서약 이상의 조치가 될 수는 없다는 점은 이해가 된다. 그러나 그것은 피 제소국이 부담하여야 하는 이행의 문제이지 패널과 상소기구는 문제가 되는 조 치가 대상 협정에 합치하는지 여부만을 심리하여 불합치한다고 판단될 경우 대 상 협정에 합치토록 권고하면 되는 것이다. 법규의 위반성을 인정하였음에도 이를 용인한 이 사건 패널의 판정은 법규 위반이 문제된 유사 사건과의 판례와도 합치되지 않는다. Mexico-Rice 사건에서는 반덤핑 조사 개시 공고 이후 28일 이내에 응답할 것을 규정하고 있는 멕시코 해 외 무역법 53조의 WTO 위반이 쟁점이 되었다. 미국은 반덤핑협정 6조1항1 및 보 조금협정 12조1항1호가 응답기한으로 최소 30일을 부여해야 한다고 규정하고 있 으므로 멕시코 해외 무역법 53조는 WTO 위반이라고 주장하였으나 멕시코는 자 국 헌법 제133조에 의하여 WTO 협정이 직접적 효력(self-executing)을 가지며 별 도의 국내 이행 입법을 요하지 아니하고 자동적으로 적용되므로 문제가 된 조항 은 WTO 협정에 합치하는 방법으로 집행된다고 반박하였다. 

 

패널은 미국의 주장 을 받아 들여 해외 무역법 53조는 반덤핑협정, 보조금협정 해당 조항 위반이라고 확인하였고 WTO 협정에 합치하는 방법으로 집행된다는 멕시코의 반박에 대해 패널은 이러한 이유로 멕시코의 법률이 심사로부터 보호될 수 있는 것이 아니라 고 판단하였다. 패널은 WTO 협정이 직접적 효력을 가진다는 것이 WTO 협정의 정확한 해석을 자동적이고 필연적으로 보증하는 것이 아니며, 특히 WTO 협정에 명시적으로 위반하는 별도의 국내법 규정이 존재하는 경우에는 더욱 그러하다고 설파하였다. 이 사건 패널의 논리를 이번 사건에 적용한다면 미국 통상법 301조 등은 당연히 WTO 규정에 합치되지 않는다고 판정이 났을 것이다. 

 

패널 앞 서약을 통해 WTO와 위반되게 시행되는 일은 없을 것이라는 점을 확 인하였다는 이유로 prima facie violation이 합법적으로 제거되었다는 패널의 판정 은 이와 유사한 India-Patents 사건 패널 및 상소기구의 판정과도 합치되지 않는 다. 이 사건은 인도의 특허법이 물질 특허 제도 도입전이라도 이에 관한 특허 신청은 일단 접수해야 한다는 소위 TRIPs 70조 8항의 Mail Box 제도를 갖추지 못하 고 있는 것이 동 조항 위반인지 여부를 가리는 것이었다. 인도는 패널 심리 시 비 록 자국법이 그러한 제도를 명시적으로 갖추지는 못하였고 또한 그러한 신청을 기각하라는 것으로 해석되기는 하지만 자국은 行政指導를 통해 메일 박스 특허 신청을 접수하고 있으며 인도 정부의 행정 지도는 매우 강력한 집행력을 갖고 있 고 대개 준수되므로 앞으로도 메일 박스 신청은 계속 접수될 것이라고 보장하였 으나 패널은 인도 특허법이 그 문안상 TRIPs 70조8항과 합치되지 않는다는 이유 로 인도의 주장을 기각하였다.

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¹⁾ 23.2.가. 이 협정의 규칙 및 절차에 따른 분쟁 해결에 호소하지 아니하고는 위반이 발생하였다 거나 이익이 무효화 또는 침해되었다거나 대상 협정의 목적 달성이 저해되었다는 취지의 판정 을 내리지 아니하며, 분쟁 해결 기구가 채택한 패널 보고서나 상소기구 보고서에 포함된 조사 결과 또는 이 양해에 따라 내려진 중재판정에 합치되도록 그러한 판정을 내린다.

 

²⁾ 23.1. 회원국은 대상 협정상의 의무 위반, 이익의 무효화 또는 침해, 또는 대상 협정의 목적 달 성에 대한 장애의 시정을 추구하는 경우 이 양해의 규칙 및 절차에 호소하고 또한 이를 준수해 야 한다.

 

³⁾ 21.5. 권고 및 판정의 준수를 위한 조치가 취해지고 있는 지 여부 또는 동 조치가 대상 협정에 합치하는 지 여부에 대하여 의견이 일치하지 아니하는 경우, 이러한 분쟁은 가능한 한 원 패널 에 회부하는 것을 포함하여 이러한 분쟁 해결 절차의 이용을 통하여 결정된다. 패널은 사안이 회부된 날로부터 90일 이내에 보고서를 배포한다. 패널이 동 시한 내에 보고서를 제출할 수 없다고 판단하는 경우, 지연사유를 패널 보고서 제출에 필요하다고 예상되는 기간과 함께 서면으 로 분쟁 해결 기구에 통보한다.

 

⁴⁾ 22.6. 제2항에 규정된 상황이 발생할 때에 분쟁 해결 기구는 요청이 있는 경우, 분쟁 해결 기구 가 콘센서스로 동 요청을 거부하기로 결정하지 아니하는 한, 합리적 기간의 종료로부터 30일 이 내에 양허 또는 그 밖의 의무의 정지를 승인한다. 그러나 관련 당사국이 제안된 정지의 수준에 대하여 이의를 제기하거나, 제소국이 제3항나호 또는 다호에 따라 양허 또는 그 밖의 의무의 정 지에 대한 승인을 요청했을 때 제3항에 명시된 원칙 및 절차가 준수되지 아니하였다고 주장하는 경우, 동 사안은 중재에 회부된다. 이러한 중재는 원 패널 위원의 소집이 가능한 경우 원 패널, 또는 사무총장이 임명하는 중재인(Re.15)에 의하여 수행되며 합리적인 기간의 만료일로부터 60 일 이내에 완결된다. 양허 또는 그 밖의 의무는 중재의 진행 중에는 정지되지 아니한다. (Remark 15) “중재인”이라는 표현은 개인 또는 집단을 지칭하는 것으로 해석된다.

 

⁵⁾ 23.2.다. 관련 회원국이 합리적인 기간 내에 권고 및 판정을 이행하지 아니하는 데 대한 대응으 로서 대상 협정상의 양허 또는 그 밖의 의무를 정지하기 전에 양허 또는 그 밖의 의무의 정지 의 수준을 정하는 데 있어서 제22조에 명시된 절차를 따르며 동 절차에 따라 분쟁 해결 기구의 승인을 얻는다.

 

 

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