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가. 사건 개요
EC-Bananas 사건에 따라 EC는 1999년 1월 1일까지 이행 조치를 실시할 의무를 안게 되었으나 미국은 EC의 이행 조치가 불충분하다는 이유로 22조2항에 의거, 양허 정지 승인을 요청하였고 EC가 미국이 산정한 양허 정지 수준에 이의를 제기하고 적정 수준 결정을 위한 22조6항 중재를 요청하였다.
중재 판정 시한인 1999년 3월 2일까지 중재 판정이 나지 않자 미국은 자신의 이익 확보를 위해 3월 3일 특정 EC 수입품에 대해 관세 예치금을 인상하는 조치를 취하였다(以下 3. 3.조치). 미국은 확정 관세를 통관 시 징수하는 것이 아니라 일단 잠정 관세를 부과하고 동 금액 납부를 보증하는 채권을 제출토록 한 후 추후 납부 관세액을 정확히 계산하여 기 납부된 채권과 정산하는 방식을 쓴다. 채권 금액은 전년도에 지불한 관세에 기초하여 계산하는데 3.3. 조치는 EC 수입품에 대해 상품의 수입가액에 기초하여 계산하였다.
이 방식으로 계산할 경우 채권 금액이 높게 계산된다. 중재 판정은 1999년 4월 6일 내려졌으며 4월 19일 DSB가 이를 승인하였고 미국은 동일부터 보복 대상인 EC 상품의 관세를 100% 인상하였다(4. 19. 조치). EC는 3.3. 조치가 DSU 3조, 21조, 22조, 23조 및 GATT I, II, VIII, XI조에 위반된다고 1999년 5월 WTO에 패널 설치를 요청하였다.
나. 주요 쟁점별 당사자 주장 및 판결 요지
1) DSU 23조 위반 여부
EC는 보복 조치는 23조 절차에 의해 발동되어야 하나 3.3. 조치는 미국이 일방적으로 시행한 것이므로 동 조 위반이라고 주장하였다. 패널은 우선 3.3. 조치는 제출된 자료상 EC의 WTO 의무 위반 시정을 추구하는 것이 분명하므로 23조1항1) 대상이라고 판단하였다.
23조1항 대상일 경우 23조2항다호는 DSB 승인 전에 양허 또는 그 밖의 의무 정지를 금지하고 있다. 3조7항2)과 22조6항3)도 같은 내용을 포함하고 있다. 패널은 3.3. 조치가 양허 정지(즉 GATT II조 위반) 또는 그 밖의 의무(GATT I, VIII, XI조) 위반에 해당하는지 검토 하였다. 패널은 3.3. 조치는 채권납부액을 대폭 인상하였으므로 이는 오직 EC 상품에만 적용되었으므로 GATT I조 최혜국 대우 위반이라고 판단하였다. 또한 UR 앙허표 상에 적시된 양허 세율을 초과하였으므로 GATT II조1항(a)4)와 (b) 첫 문장5)을 위반한 것이라고 판단하였다.
3. 3. 조치는 양허 세율을 초과하는 4. 19. 조치와 연계되었다는 점에 기초하여 이같이 판정하였다. 패널 위원 중 한 명은 3. 3. 조치는 GATT II조 대상인 관세나 과징금이라기보다는 수입 제한(import restric-tion)이므로 GATT XI조 위반이라는 소수 의견을 표명하였다. 패널은 채권 납부액 인상으로 인하여 이자 비용 등도 인상되었으므로 GATT II조1항(b) 두 번째 문장6)도 위반한 것이라고 보았다. 그러나 GATT VIII조 위반이라는 EC의 주장은 VIII조7)는 제공된 용역(service)의 수수료 및 과징금에 관한 것인데 인상된 채권 납부액이 제공된 용역에 관계된 것은 아니라는 이유로 기각하였다.
패널은 3. 3. 조치는 대상 협정상의 의무 위반 등을 시정을 추구하는 조치로서 3조7항, 22조6항, 23조2항다호8)에 규정된 ‘양허 또는 그 밖의 의무 정지’에 해당하며 이러한 정지는 DSU 규칙 및 절차에 의해서만 발동되는 것이므로 23조1항위반에 해당한다고 결론지었다. GATT II조1항(a)와 (b) 첫 문장 위반 판정에 대해 미국은 상소하였다. 당초 패널은 미국의 관세 인상조치 즉 4. 19. 조치는 자신의 심리 범위(terms of reference)에 해당하지 않는다고 판정하였으나 3. 3. 조치는 양허 세율을 초과하는 4. 19. 조치와 연계된 것이라고 보고 GATT II조1항(a)와 (b) 첫 문장 위반 판정을 내린 것이었다. 상소기구는 연계에 근거하여 동 조항 위반 판정을 내릴 수는 없다 하고 동 조항에 관한 패널의 판정을 번복하였다.
즉 양허 세율을 초과한 것은 4. 19. 조치이지 3. 3. 조치는 아니며 4. 19. 조치와 연계된 것을 근거로 3. 3. 조치가 양허세율을 초과하였다고 볼 수는 없다는 것이다. 미국은 3조7항 위반에 대해서도 상소하였다. 이 조항 위반은 EC가 제기한 것도 아니고 논란이 있었던 것도 아닌데 패널이 위반 판정을 내렸고 이 조항은 시비 대상이 될 수 있는 특별한 의무도 포함하고 있지 않다는 것이다. 패널은 22조 6항과 23조2항다호에 의해 회원국은 DSB의 승인이 없는 한 양허 또는 그 밖의 의무를 정지해서는 안 되는 의무가 있는 것이며 22조4항과 23조2항다호에 위반 하였으면 곧 3조7항에 상치되게 행동한 것이라고 보았다. 따라서 패널이 굳이 3조7항에 대한 판정까지 할 필요는 없었으나 이에 대한 패널 판정을 훼방할 아무런 이유가 없다고 결론짓고 미국의 상소를 기각하였다.
2) DSU 21조5항 23조2항가호 위반 여부
EC는 3.3. 조치는 양허 정지 승인 요청 전에 거쳐야 하는 21조5항 절차를 거치지 않았으므로 동 조항 위반이라고 주장하였다. 패널은 3. 3. 조치가 23조1항 대상 조치, 즉 WTO 의무 위반을 시정하는 조치 이므로 만일 25조1항이 의무를 포함하고 있다면 이 의무를 위반하는 것은 23조1항에 의해 금지된다고 보았다. 패널은 25조1항은 첫 문장은 이행 분쟁은 DSU절차를 통해 해결해야 한다(shall)는 의무를 포함하고 있다고 판단하였다.
패널은 이행 조치의 WTO 합치 여부를 WTO 분쟁 해결에 회부할지는 합치성을 시비하는 국가가 결정할 문제이며 이행 조치의 WTO 합치성은 21조5항 또는 22조6~7항 중 어느 것을 통해 이루어 질 수 있으며 21조5항9)이 this determination should be made through these dispute settlement procedures, including, wherever possible, recourse to the original panel이라고 규정하고 있으므로 원 패널에 회부하는 것이 유일한 선택은 아니라고 보았다.
3. 3. 조치가 시행될 당시 WTO 분쟁 해결 관련 기구는 그 어느 것도 EC의 이행 조치가 WTO와 양립되지 않는다고 판정하지 않았으므로 3. 3. 조치는 21조5항 위반이라고 판정하였으며 DSU 규칙 및 절차를 준수하지 않았으므로 23조1항도 위반한 것이라고 판정하였다. 아울러 23조2항가호10)는 WTO 위반에 대해 회원국이 일방적으로 결정하지 말라고 규정하고 있으므로 3. 3. 조치는 23조2항가호에도 합치되지 않는다고 판시하였다. 미국은 EC가 21조5항 위반을 주장하지도 않았는데 패널이 이를 심리한 것은 부당하며 패널의 판정은 23조2항가호 위반 판정에 기초하고 있으므로 부당하다고 상소하였다. 상소기구는 패널은 자신의 판정과 결론을 뒷받침하기 위한 법적인 追論(legal reasoning)을 자유롭게 개발할 재량이 있으며 패널의 독자적인 추론 개발이 법적인 오류에 해당하지 않는다고 판단하였다. 또한 패널의 판정은 23조2항가호 심리와 독립해서 이루어 진 점이 분명하다고 보고 미국의 상소를 기각하였다.
다. 해설 및 평가
DSU 23조는 다자 체제의 강화라고 하는 조항 명칭에서 볼 수 있듯이 각국이 타국의 협정 위반에 대해 자력구제를 금지하고 있다. 타국의 협정 위반을 판정할 수 있는 것은 오직 WTO 분쟁 해결 절차상의 기구, 즉 패널, 상소기구, DSB이며 보복 조치, 즉 양허와 그 밖의 의무를 정지하는 것도 반드시 DSB의 승인을 얻어 해야 한다. 이러한 자력 구제의 금지 원칙은 모든 사법 체제가 공히 인정하고 있는 매우 기본적인 원칙이다. 23조가 우리나라와 관련된 사건으로는 EC-Commercial Vessels 사건이 있다. 이 사건에서 EC는 우리나라가 조선업계에 보조금을 지급하고 있다고 임의로 판단하고 이를 상쇄하기 위해 EC 조선업계에 보조금을 지급하기로 하였으나 패널에 의해 23조 위반으로 판정되었다.
1) 23.1. 회원국은 대상 협정상의 의무 위반, 이익의 무효화 또는 침해, 또는 대상 협정의 목적 달성에 대한 장애의 시정을 추구하는 경우 이 양해의 규칙 및 절차에 호소하고 또한 이를 준수한다.
2) 3.7. … 생략 … 이 양해가 분쟁 해결 절차에 호소하는 회원국에게 부여하는 최후의 구제수단은 분쟁 해결 기구의 승인에 따르는 것을 조건으로 다른 회원국에 대하여 차별적으로 대상 협정상의 양허 또는 그 밖의 의무의 적용을 정지할 수 있다는 것이다.
3) 22.6. 제2항에 규정된 상황이 발생할 때에 분쟁 해결 기구는 요청이 있는 경우, 분쟁 해결 기구가 콘센서스로 동 요청을 거부하기로 결정하지 아니하는 한, 합리적 기간의 종료로부터 30일이내에 양허 또는 그 밖의 의무의 정지를 승인한다. 그러나 관련 당사국이 제안된 정지의 수준에 대하여 이의를 제기하거나, 제소국이 제3항나호 또는 다호에 따라 양허 또는 그 밖의 의무의 정지에 대한 승인을 요청했을 때 제3항에 명시된 원칙 및 절차가 준수되지 아니하였다고 주장하는 경우, 동 사안은 중재에 회부된다. 이러한 중재는 원 패널 위원의 소집이 가능한 경우 원 패널, 또는 사무총장이 임명하는 중재인에 의하여 수행되며 합리적인 기간의 만료일로부터 60일 이내에 완결된다. 양허 또는 그 밖의 의무는 중재의 진행 중에는 정지되지 아니한다.
4) II:1. (a) 각 체약국은 다른 체약국의 통상에 대하여 본 협정에 부속된 해당 양허표의 해당부에 규정된 것보다 불리하지 아니한 대우를 부여하여야 한다.
5) II:1. (b) 어느 체약국에 관한 양허표 제1부에 기재된 산품으로서 다른 체약국 영역의 산품은 동 양허표에 관련된 영역에 수입될 때에는 동 양허표에 규정된 조건 또는 제한에 따라 동 양허표에 규정된 관세를 초과하는 통상의 관세로부터 면제된다.
6) II:1.(b) … 이러한 산품은 또한 수입에 대하여 또는 수입에 관련하여 부과되는 기타 모든 관세 또는 과징금이 본 협정일자에 부과되는 것 또는 동 일자 현재에 수입 영역에서의 유효한 법률에 의하여 그 후 직접적이며, 의무적으로 부과가 요구되는 것을 초과하는 것으로부터 면제된다.
7) VIII:1. (a) 성질여하를 불문하고, 체약국이 수입, 수출 또는 이에 관련하여 부과하는 모든 수수료 및 과징금(수입세, 수출세 및 제 3조에 규정된 조세를 제외)은 제공된 용역에 대한 개산비용에 그 액수를 한정시켜야 하며, 또한 국내 산품에 대한 간접적인 보호나 수입 또는 수출에 대한 재정상의 목적을 위한 과세가 되어서는 아니된다.
8) 23.2.다. 관련 회원국이 합리적인 기간 내에 권고 및 판정을 이행하지 아니하는 데 대한 대응으로서 대상 협정상의 양허 또는 그 밖의 의무를 정지하기 전에 양허 또는 그 밖의 의무의 정지의 수준을 정하는 데 있어서 제22조에 명시된 절차를 따르며 동 절차에 따라 분쟁 해결 기구의 승인을 얻는다.
9) 21.5. Where there is disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement of measures taken to comply with the recommendations and rulings such dispute shall be decided through recourse to these dispute settlement procedures, including wherever possible resort to the original panel. The panel shall circulate its report within 90 days after the date of referral of the matter to it … 생략 …
10) 23.2.가. 이 협정의 규칙 및 절차에 따른 분쟁 해결에 호소하지 아니하고는 위반이 발생하였다거나 이익이 무효화 또는 침해되었다거나 대상 협정의 목적 달성이 저해되었다는 취지의 판정을 내리지 아니하며, 분쟁 해결 기구가 채택한 패널 보고서나 상소기구 보고서에 포함된 조사 결과 또는 이 양해에 따라 내려진 중재판정에 합치되도록 그러한 판정을 내린다.
